蔣紅軍

一、 城市化與農(nóng)民公民權利發(fā)展圖景

農(nóng)民的權益發(fā)展問題是我國在城市化進程中必須要直面的重大挑戰(zhàn)，因為城市化發(fā)展的核心歸根到底是實現(xiàn)人的城市化，特別是農(nóng)民的城市化。在中國城市化進程中推動農(nóng)民公民權利發(fā)展有著深刻的理論與現(xiàn)實基礎。在學術理路上，韋伯的城市社會學研究表明，西方早期的城市化過程伴隨著人的文明化及權利發(fā)展，正如特納所言，“鄉(xiāng)下人為了進入城市而離開農(nóng)村，此行為典型地是與文明的過程聯(lián)系在一起，城市化也就是使人‘公民化’”(特納，2007：222)。而在社會現(xiàn)實層面，我國城市化發(fā)展在較長時期內忽視了農(nóng)民的權益發(fā)展問題。趙新平等曾對改革開放以來的城市化研究總結道：“對于城市化的行為主體——農(nóng)民，理論界給予的關注是極其不夠的，在城市化這個涉及農(nóng)民切身利益的大問題上，我國長期以來固有的‘為民做主’的決策模式從來都不問農(nóng)民。”(趙新平、周一星，2002：137)直到2002年之后，隨著土地政治中的農(nóng)民權益受損事實受到越來越廣泛的關注，城市化進程中的農(nóng)民權益發(fā)展問題才得到社會各界的普遍重視。作為國家政策層面的重視和回應，2003年中央提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的方針政策，2013年李克強總理更是強調新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。近年來的改革實踐表明，一方面，公民身份導向的中國城市化能夠促進農(nóng)民權益進步和發(fā)展(蔣紅軍，2012A：148)；另一方面，城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)民公民權利發(fā)展較為迅速，呈現(xiàn)出如下的發(fā)展圖景。

從權利內在要素發(fā)展來看，隨著中國城市化的快速發(fā)展，數(shù)量龐大的流動人口跟隨著市場化腳步進入城市尋求生存與發(fā)展機會，使得舊有的因城鄉(xiāng)二元戶籍身份固化的農(nóng)民權益格局被逐步打破，農(nóng)民的民事權利、政治權利與社會權利在城鄉(xiāng)二元比較坐標中取得了非均衡的長足發(fā)展。具體而言，最近十余年來農(nóng)民的社會權利取得了相當大的進步，覆蓋城鄉(xiāng)的基本社會保障體系使農(nóng)民獲得了與市民較為平等的社會福利；農(nóng)民的民事權利也在快速發(fā)展之中，不僅2010年《侵權責任法》推進侵權賠償中的農(nóng)民與市民同命同價，而且城鄉(xiāng)一體化改革進程中的土地確權與流轉、新型集體經(jīng)濟組織股份化等改革舉措還進一步釋放了農(nóng)民的財產(chǎn)性權利；而農(nóng)民的政治權利則呈現(xiàn)出總體滯后、穩(wěn)中有進的發(fā)展態(tài)勢，一個關鍵性進步就是廢除原選舉法中的“四分之一條款”，保障城鄉(xiāng)居民的平等選舉權。

就權利實現(xiàn)路徑而言，城市化進程中農(nóng)民公民權利發(fā)展的第一條路徑是自上而下的政府主導發(fā)展。各級政府在城鄉(xiāng)一體化改革過程中，嘗試對戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、公共財政制度、土地管理與征用制度等進行系統(tǒng)性改革，以破除農(nóng)民與市民之間的城鄉(xiāng)二元邊界，使農(nóng)民獲得與市民平等的公民權利。另外一條路徑則是公民權利發(fā)展的社會建構過程，表現(xiàn)為自下而上的社會抗爭促進權利發(fā)展。比如被征地農(nóng)民抗爭不僅能促進其權利意識覺醒，而且在部分地方還能借由逆向馴服能力和倒逼機制使地方政府保障農(nóng)民的合法權益(蔣紅軍，2013：126)。筆者曾將這兩條路徑歸納為農(nóng)民權利發(fā)展的兩種理想類型，即“增量改革導向的城鄉(xiāng)整合型”與“權益平等導向的農(nóng)民抗爭型”(蔣紅軍，2012B：79-80)。

進一步聚焦到城市化與農(nóng)民公民權利發(fā)展主題，相關研究主要集中在三個方面：一是著手探討城市化與農(nóng)民公民權利發(fā)展的關系問題，在理論與歷史邏輯中闡明農(nóng)民權利發(fā)展是新型城市化發(fā)展的內在必然要求(易承志，2012：51-52；蔣紅軍，2012A：146)；二是集中研究城市化進程中的農(nóng)民維權問題，探究農(nóng)民維權的行動策略、動力及影響(董海軍，2008：49-57；于建嶸，2004：49-55；蔣紅軍，2013：123-124)；三是著重從制度邏輯層面研究農(nóng)民公民權利缺失的根源與對策(高新軍，2012：185-194；趙萬一，2012：5-17)?？傮w而言，這些研究為推動農(nóng)民公民權利發(fā)展奠定了堅實的認知基礎，但仍有許多重要論題需要進一步深入探究，如近年來中國城市化進程中的農(nóng)民公民權利發(fā)展呈現(xiàn)出何種整體圖景？農(nóng)民公民權利發(fā)展的動力何在？分析農(nóng)民公民權利發(fā)展的整體圖景能獲得哪些寶貴經(jīng)驗？本文試圖集中探討這些問題。

二、 宏觀動力：國家與社會互相構建推進農(nóng)民權利發(fā)展

國家與社會關系重點研究“國家”與“社會”這兩個分殊主體在政治生活中的應然角色、實然角色以及二者間的互動關系。在多種國家與社會關系模型中，米格代爾提出的“國家在社會之中”的關系理論有別于國家中心主義和社會中心論，著重強調國家與各種社會力量之間的相互賦權與相互構建，能夠對當前農(nóng)民公民權利發(fā)展過程作出深刻的宏觀闡釋，即從國家與社會相互構建的視角來看，由經(jīng)濟、社會變遷引起的國家重建、社會抗爭及其互動是農(nóng)民公民權利發(fā)展的宏觀動力機制(如圖1)。

圖1 宏觀動力機制：國家與社會相互構建推進農(nóng)民權利發(fā)展

首先，中國經(jīng)濟社會變遷不僅促進國家重建，而且對于形塑社會抗爭有著巨大影響。從變遷影響國家重建來看，改革開放以來的歷次政府機構改革表明，國家總在不斷調整治理機構與治理結構以回應市場化改革需求及社會建設需要，以建立符合理性化及民主化特征的國家治理體系，提升政府的治理能力。馬駿曾借用波蘭尼的“雙向運動”框架深入闡釋了這種影響的動態(tài)過程(馬駿，2010：3-31)。就變遷影響社會抗爭而言，趙鼎新認為變遷是影響和決定社會運動產(chǎn)生和發(fā)展的一個重要的基本因素(趙鼎新，2006：23)。當下中國以市場化改革為主體的現(xiàn)代化變遷帶來了相當多的負面影響，其重要標志便是群體性突發(fā)事件在發(fā)生頻率與規(guī)模上都呈現(xiàn)出急劇增長趨勢。

其次，國家重建與社會抗爭之間的互動為農(nóng)民權利發(fā)展提供了機會。一方面，國家非常慎重地處理著各類農(nóng)民抗爭事件，通過建立縮小城鄉(xiāng)差距、規(guī)范地方政府侵犯農(nóng)民權益行為以及強化農(nóng)民權益表達渠道的制度性框架，既防范社會抗爭事件升級到群體性泄憤事件，又為農(nóng)民權益保護提供了改革契機；另一方面，農(nóng)民在國家重建過程中善于借助中央與地方關系、社會意識形態(tài)、社會主義傳統(tǒng)等多種政治機會結構，通過就地抗爭、集體上訪、訴訟等各類“公民”抗爭行動能夠給國家施加巨大壓力，促使國家調適治理結構與治理方式，成功維護自身與市民平等的合法權益。

再次，國家重建對于農(nóng)民公民權利發(fā)展的影響主要通過國家結構、意識形態(tài)與公共政策來體現(xiàn)。從國家結構來看，中央與地方關系的特殊結構及運行機制為農(nóng)民公民權利發(fā)展提供了有利條件。為解決農(nóng)民問題，中央政府在新世紀初實施了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策，選定成都市與重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。這種中央主導下的社會政策試驗區(qū)不僅賦予地方先行先試的權力，而且意味著調整對地方政府的考評機制，使專項的社會改革任務成為中央考評地方政府及領導人的首要工具。由此，農(nóng)民公民權利發(fā)展就在中央與地方協(xié)作推進城鄉(xiāng)一體化改革中得以破題。在意識形態(tài)方面，科學發(fā)展觀與和諧社會等思想形態(tài)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、深入推進城鄉(xiāng)關系變革的要求，為農(nóng)民公民權利發(fā)展提供了精神資源。就公共政策而言，社會建設與社會政策時代的來臨為農(nóng)民公民權利發(fā)展造就了政策平臺。中共中央出臺《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，意味著社會政策的獨立性和完整性正趨于形成(景天魁，2010：5；岳經(jīng)綸，2010：40)。十七大報告則從教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障和住房五大范疇為社會政策理論研究和實務操作設定了框架體系。借助各項社會政策的發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，建設新型城鄉(xiāng)關系便能有效促進農(nóng)民公民權利發(fā)展。

最后，社會抗爭在強化農(nóng)民權利意識的同時，能夠發(fā)揮逆向馴服能力倒逼政府尊重農(nóng)民的公民權益。筆者研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的“公民”抗爭行動主要受到四個因素的影響：一是外部壓迫導致農(nóng)民利益嚴重受損，即外部壓迫性反應能夠建構起內部潛在“集團”的邊界和內部的共同利益。當這些潛在“集團”成員在突如其來的政府征地行為中感受到嚴重的利益受損時，他們參與集體行動的可能性便大大增加。二是農(nóng)民具有的強規(guī)則意識和強權利意識。抗爭農(nóng)民能夠依據(jù)政府不合法的行為與權利至上性意識，提出自身的抗爭理據(jù)和抗爭話語，從而在與政府的抗爭博弈過程中強化對政府的逆向馴服能力。三是較高的行動能力與風險理性認知。緊靠城鎮(zhèn)生活的近郊農(nóng)民一般具有較強的經(jīng)濟實力、較好的社會關系資源以及較高的風險理性認知。在農(nóng)民抗爭行動中，他們常常能憑借這些有利條件挺身而出，扛起與政府抗爭博弈的大旗。四是內部競爭與矛盾遷延擴散。大量的農(nóng)民維權抗爭研究都將農(nóng)民作為一個整體看待，并且關注抗爭行動中的倫理因素。然而，農(nóng)民內部的分化、競爭與矛盾有時也會成為農(nóng)民參與抗爭的導火線。當內部的競爭、矛盾與外部的征地行為發(fā)生關聯(lián)時，其遷延擴散機制便會發(fā)生作用，使分化的農(nóng)民各自選擇相互對立的陣營，采取彼此敵對的行動，這在客觀上觸發(fā)了抗爭行動。以上四個因素共同促成了農(nóng)民抗爭理據(jù)、抗爭話語、抗爭行動與抗爭策略的形成，推動著農(nóng)民在應然和實然兩個層面上的權益發(fā)展。

三、 微觀動力：中央與地方關系下的差異性地方政府行為

中國城市化進程中的農(nóng)民公民權利經(jīng)由不同路徑在同一時空背景下并存發(fā)展，其微觀動力機制源于中央與地方關系下的差異性地方政府行為(如表1)。易言之，基于中央與地方關系在政治面向、財政面向上的不同約束，地方政府特別是區(qū)級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道)可能采取不同的政策措施處理農(nóng)民權益保障問題，從而導致不同類型、不同路徑的農(nóng)民公民權利發(fā)展。

(一) 約束條件：中央與地方關系變與不變

中央與地方關系是地方政府行為的一個重要約束條件。當前大多數(shù)地方政府行為的權力空間受到一個普遍的中央與地方關系發(fā)展模式所約束。此種常規(guī)的中央與地方關系模式具有靜態(tài)與動態(tài)兩個層面的特征。就靜態(tài)層面來看，中央與地方關系的基本特征是一種二元化結構，政治上強調政治集權，經(jīng)濟上則采取相對分權的發(fā)展模式，在中央的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與宏觀調控政策之下，地方政府具有相當程度的經(jīng)濟發(fā)展自主權。正如楊光斌認為，中國經(jīng)濟轉型時期的中央與地方關系，是“政治單一制即政治上的中央集權和經(jīng)濟聯(lián)邦主義即經(jīng)濟上的地方自治與治理分享并存的局面，是一種典型的政治-經(jīng)濟關系中的二元化結構”(楊光斌，2007：72)。在財政面向上，中央與地方關系則因分稅制改革出現(xiàn)了中央財政汲取能力增強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政空殼化并存的局面。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機隨著農(nóng)村稅費改革的推進愈發(fā)凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務危機成為1990年代中期以來基層財政問題的焦點(趙樹凱，2010：105-136)。從動態(tài)層面來說，中央與地方關系已經(jīng)走出了收與放循環(huán)的怪圈，在堅持中央主導地位的前提下，中央與地方的政治、經(jīng)濟與財政關系正在被逐步制度化。伴隨著政府轉型與國家重建，中央與地方政府之間初步形成了制度化的協(xié)作關系。目前中國絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就位于此種常規(guī)的中央與地方關系模式的最底端。在此種模式中，通過壓力型體制與政治激勵機制，中央將自身的權威與偏好自上而下地傳導到基層政府，既希望實現(xiàn)有效的政治控制，又能推動經(jīng)濟增長與社會發(fā)展。

表1 微觀動力機制：中央與地方關系下的差異性地方政府行為

但是，在常規(guī)的中央與地方關系模式之外，還存在著一些獨特的中央與地方關系，源于中央與地方政府間的某些特殊“權力契約”。地方政府在其中能獲得特殊的權力空間，從而在特殊“權力契約”護航下進行改革試驗與制度創(chuàng)新。以深刻影響農(nóng)民公民權利發(fā)展的城鄉(xiāng)改革為例，中央在2007年將成都市確定為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，該試驗區(qū)政策即是中央與成都市之間的一個特殊“權力契約”。新的權力契約不僅賦予了成都在城鄉(xiāng)關系領域進行改革試驗的最大自主權力空間，而且框定了成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗的目標，即“全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展”*國家發(fā)展和改革委員會：《國家發(fā)展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》(發(fā)改經(jīng)體【2007】1248號)。。由此，中央與成都市政府間關系的變化深刻地影響著成都市內各級地方政府行為，為農(nóng)民公民權利發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

(二) 差異性地方政府行為

1.一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為

全國大多數(shù)的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為受到兩個基本條件的約束。一方面，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力十分脆弱，相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入吃飯財政困局，根本無力有效履行自身的法定職責；另一方面，作為層級最低的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財力不足的情況下卻承擔著融經(jīng)濟、政治與社會職能于一體的全方位職能。這兩大約束條件促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將工作重點放在了發(fā)展經(jīng)濟、增加可支配財政收入上面。正如趙樹凱所言，“在現(xiàn)實的政府運行系統(tǒng)中，公共服務并沒有真正成為政府運作的中心，或者說工作重點?；鶎诱€在把最大興趣放在發(fā)展經(jīng)濟上面?！卜铡鳛檎钠鞄没蛘呖谔栂喈旛r明，但還沒有內化為政府的運行機制”(趙樹凱，2010：196)。因此，對于全國大多數(shù)的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，在沒有其他產(chǎn)業(yè)支持的情況下，它們只能借助小城鎮(zhèn)建設政策，征用場鎮(zhèn)周邊農(nóng)民土地進行雄心勃勃的場鎮(zhèn)開發(fā)。這種借助土地財政搞經(jīng)濟建設的行為，不僅能為地方領導人創(chuàng)造政績，而且能夠大幅度增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入。

然而，在通過拍賣土地解決資金問題之后，征地過程中“錢如何分配”的問題便逐步凸顯出來。面對土地征用賠償，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于財政困境與部分官員的個人利益，往往傾向于壓低賠償金額，并采用一次性貨幣賠償、政府不負擔就業(yè)責任的方式對待農(nóng)民。多種“與民爭利”的政府行為，由于經(jīng)不住政府行為合法性的拷問，當其碰到具有強權利意識和強規(guī)則意識的農(nóng)民時，農(nóng)民抗爭便一觸即發(fā)。在相當多的現(xiàn)實抗爭案例中，農(nóng)民抗爭不僅塑造出農(nóng)民的“公民行動”，而且推動著農(nóng)民公民權利緩慢向前發(fā)展。

2.特殊“權力契約”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為

全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)是與城市化進程中農(nóng)民公民權利發(fā)展最為相關的特殊“權力契約”，因而本文將以成都基層政府為例分析特殊“權力契約“下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

為了解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革進程中的“錢從哪里來”、“錢如何分配”、“新制度與舊制度如何連接”以及“人往何處去”四個問題，成都市各級政府在現(xiàn)有征地模式內起步，“在維系現(xiàn)有城市化籌資功能的同時，積極尋找增加農(nóng)村和農(nóng)民分享城市化土地收益的實際途徑”(課題組，2010：5-6)，將改革重心放在集體土地流轉與原集體資產(chǎn)盤活工作上面。立足于該項工作，成都逐步構建了一個以經(jīng)濟市場化、機構職能調整、民主參與式改革以及農(nóng)民身份轉變四大工作為支柱的工作體系。這不僅推動著成都基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為轉變，而且破除了城鄉(xiāng)身份邊界，使農(nóng)民公民權益得到發(fā)展。

就經(jīng)濟市場化而言，農(nóng)民擁有的土地、集體資產(chǎn)等農(nóng)村生產(chǎn)要素通過市場化手段初步解決了錢從哪里來的問題。一方面，政府將集體土地確權到新型集體經(jīng)濟組織，然后將確權后的土地流轉到區(qū)農(nóng)投公司，實現(xiàn)集體土地的市場化、規(guī)?；?jīng)營，從而獲取土地的市場價值收益；另一方面，政府積極推動新型集體經(jīng)濟組織股份化改革，試圖通過準公司的運營方式盤活原有的集體資產(chǎn)，實現(xiàn)資本增值。

以機構職能調整來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構職能調整中轉變了角色，從與民爭利的土地財政中解脫出來，專注于社會管理與公共服務職能。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將在承擔更多公共服務職能的同時，將原有的經(jīng)濟建設職能上移到區(qū)級政府，由區(qū)級政府按照規(guī)模經(jīng)營原則推動經(jīng)濟發(fā)展。在社區(qū)層面，政府則推動形成新的治理結構，力圖實現(xiàn)經(jīng)濟職能、社會管理與公共服務職能、民主政治職能的分離，原來的社區(qū)居委會分離為新型集體經(jīng)濟組織、社區(qū)公共服務站與社區(qū)居委會并立的格局。其中，新型集體經(jīng)濟組織與區(qū)政府對接，共同推動經(jīng)濟發(fā)展；社區(qū)公共服務站配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動公共服務職能下沉；社區(qū)居委會則完全變成了一個具有利益表達和政策執(zhí)行功能的自治組織。

從民主參與式改革來看，其與中央政府授權的特殊“權力契約”一起發(fā)揮作用，能夠初步解決錢如何分配的問題。在土地確權與流轉、新型集體經(jīng)濟組織改革中，農(nóng)民民主參與激活了民間社會的活力，使生產(chǎn)要素市場化工作得以順利運轉。在社會管理與公共服務改革中，農(nóng)民民主參與能夠確保政府下?lián)艿墓卜諏ｍ椊?jīng)費真正滿足農(nóng)民的需要，確保實施項目來源于群眾、經(jīng)費全部用于群眾、項目服務于群眾。

在農(nóng)民身份轉變方面，政府推動農(nóng)民身份轉變工作，有利于集中解決人往何處去的問題。一方面，在農(nóng)村生產(chǎn)要素市場化的同時，大量的農(nóng)村剩余勞動力需要轉移出來，他們的就業(yè)、培訓與社會保障等亟待解決；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能調整中逐步強化社會管理和公共服務職能，促進管理服務向農(nóng)村延伸，在政府財政資金更多投向公共服務領域的支持下，農(nóng)民身份轉變需要與制度供給之間便找到了結合點。通過農(nóng)民身份轉變，農(nóng)民逐漸獲得與市民平等的公民權益，是這套工作體系支撐下地方政府行為的必然選擇。

總而言之，特殊“權力契約”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為不同。通過構建具有內在邏輯一致性的工作體系，前者的主要特征不再是與民爭利，而是提供城鄉(xiāng)一體的社會管理與公共服務。

四、 城市化進程中的農(nóng)民公民權利發(fā)展經(jīng)驗

如前文所言，伴隨著國家治理在國家與社會關系、中央與地方關系兩個層面的轉型，城市化進程中的農(nóng)民公民權利獲得了相應的發(fā)展機會和發(fā)展動力。國家與農(nóng)民個體的同時“在場”塑造出了農(nóng)民公民權利發(fā)展的兩種理想類型，為中國建構一個以權利為基礎的新社會秩序奠定了堅實基礎。這兩種理想類型面臨著相對同質的環(huán)境約束，具有很強的可比性。為此，在考察農(nóng)民公民權利發(fā)展動力的基礎上，本文將總結農(nóng)民公民權利發(fā)展的總體性經(jīng)驗，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)整合和推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

其一，推進結構性同化。結構性同化概念主要用于包括族群、外來移民等群體的社會融合研究，著重強調“移民群體成為主體族群中的次級群體，其家庭、密友、俱樂部成員和組織化的群體都成為主體群體中的一部分”*周大鳴：《族群與族群關系》，載歲月聯(lián)盟，http://syue.com/Paper/Society/Related/183501.html,2010-08-12。。在城市化進程中，結構性同化則是指在城鄉(xiāng)之間推進基于公民身份權利為主體內容的制度整合和社會融合。政府通過治理制度與社會政策兩個層面的改革創(chuàng)新，努力破除農(nóng)民與市民兩大群體間的身份邊界，消除城鄉(xiāng)二元結構界限，使農(nóng)民經(jīng)由身份轉換成為市民的一部分，他們被統(tǒng)稱為居民，實現(xiàn)農(nóng)民與市民間的結構性同化。在具體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗中，依據(jù)結構性同化要求，成都市政府按照全域成都的治理理念，建構城鄉(xiāng)一體的民主治理模式，建設城鄉(xiāng)一體化的公共就業(yè)體系，推進城鄉(xiāng)社會保障漸進并軌，從而逐步使農(nóng)民享有了與市民平等的公民權利。

其二，以民主方式推進城鄉(xiāng)關系變革。城鄉(xiāng)關系變革是一次有關利益分配格局的大調整，眾多的社會群體牽涉其中。因而，在國家主導建設新型城鄉(xiāng)關系之時，需要尊重相關利益群體的權利，通過民主的方式讓其參與到變革中來，在平等協(xié)商、相互妥協(xié)、尊重權利成本的基礎上推動改革。唯有如此，才能減少城鄉(xiāng)變革過程中的沖突與對抗性，構建起多元協(xié)作的治理機制來提升改革的效率。眾多的案例從正反兩個方面闡明了以民主方式推進城鄉(xiāng)變革的重要性。大多數(shù)的被征地農(nóng)民抗爭事件表明，被征地農(nóng)民具有強烈的規(guī)則意識和權利意識，他們十分看重自己的知情權、承包經(jīng)營權以及與身份轉變相匹配的權利。政府在征地過程中忽視和踐踏這些權利，往往會招致失地農(nóng)民的激烈抗爭，這不僅影響社會穩(wěn)定，而且會令土地征收之后的開發(fā)建設成本急劇增長。而成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革經(jīng)驗則從正面表明民主是推進變革的重要手段，如政府在建設城鄉(xiāng)一體的民主治理模式時，普通群眾雖然對于房屋拆遷、拆村并院及建設新型社區(qū)的政策很支持，但是由于前期在操作中缺乏透明性和公開性，致使部分沖突發(fā)生。后來政府采取了統(tǒng)一擺到桌面上來談的開放、民主方式，很快就化解了前期的沖突。

其三，強組織、強動員與強參與。城鄉(xiāng)關系變革與農(nóng)民權益保障是非常重大的系統(tǒng)性改革工程。從執(zhí)政黨和政府角度來看，需要進行廣泛的組織動員，引導群眾積極參與，才能夠凝聚城鄉(xiāng)關系改革共識、激發(fā)制度性需求，增強支持改革的力量，進而打破城鄉(xiāng)二元體制，建設一個統(tǒng)一的“社會中國”。在成都市，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為了一把手工程，更是干部考核的關鍵部分。上層領導的重視和改革者的決心將這種強組織、強動員從市級機關一直傳導到成都基層社會，從而動員起各個層級的行政力量和社會力量參與城鄉(xiāng)一體化改革。此外，改革者還要求干部通過上門動員、分片分區(qū)承包、開院壩會等多種方式向農(nóng)民講述城鄉(xiāng)改革政策，幫助農(nóng)民算賬，鼓勵農(nóng)民提意見，在動員廣大農(nóng)民參與的過程中借助諸多的民間智慧推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革。強組織、強動員與強參與有效地保障了成都城鄉(xiāng)一體化改革的延續(xù)性和深入性。站在農(nóng)民角度上，無論是在城鄉(xiāng)一體抑或城鄉(xiāng)二元的制度環(huán)境中，農(nóng)民唯有廣泛動員、組織起來、有序參與到政策制定與政策執(zhí)行的議程中去，才能獲得更多的博弈籌碼以維護自身權益。中國各地發(fā)生的被征地農(nóng)民抗爭事件，起因多數(shù)源于政府蠻橫地剝奪農(nóng)民的參與權、知情權，才使得被征地農(nóng)民采取了激烈的抗爭，也正是因為農(nóng)民缺乏組織動員，因而在與政府的博弈之中才處于弱勢。盡管農(nóng)民抗爭對于農(nóng)民公民權利發(fā)展有積極的影響，但是，如果我們要真正將農(nóng)民公民權利發(fā)展納入到制度化政治軌道之中，那么強組織、強動員與強參與對于權利不足的農(nóng)民而言就更加彌足珍貴。

其四，把握好國家政策與地方傳統(tǒng)間的關聯(lián)性。在中國基層社會場域中，國家與社會關系是影響基層社會治理績效的重要因素，把握好國家政策與地方傳統(tǒng)的關聯(lián)性對于建設和諧社會至為關鍵。賀雪峰在農(nóng)村研究領域主張“農(nóng)村政策基礎研究”，力圖將自上而下的國家政策、村莊內生因素以及二者間的互動等結合起來，建構認識村莊政治社會現(xiàn)象的邏輯框架。在國家治理農(nóng)村社會的政治實踐中，他認為應當重視傳統(tǒng)關系的存在，“傳統(tǒng)關系的發(fā)展，對于重建9億不能快速現(xiàn)代化的中國農(nóng)民的有序生活，具有非常重要的意義”(賀雪峰，2005：146)。此外，國家大傳統(tǒng)與地方社會小傳統(tǒng)在中國村落城市化進程中的關系，同樣證明了國家政策與地方傳統(tǒng)關聯(lián)的重要性。在大傳統(tǒng)的影響之下，小傳統(tǒng)具有自身的生存智慧與生存機制，進而適應社會變遷與轉型?！皩τ诖髠鹘y(tǒng)而言，在其對小傳統(tǒng)的滲透過程中，如果僅僅依靠強制性的行政指令或政治力量與小傳統(tǒng)對抗，不僅無法達成目的，還會造成這一變遷過程甚至整個社會的無序。因此，大傳統(tǒng)也不斷吸收小傳統(tǒng)的因素，在尊重小傳統(tǒng)部分功能的同時，對自身進行適當?shù)恼{整，由此，不僅使自身更快地得到認可，還可以緩解轉型的陣痛，使社會秩序得以維護。”(籍穎，2010：64)成都市能夠順利推進城鄉(xiāng)一體化改革，一個非常重要的經(jīng)驗就是注重國家政策與地方傳統(tǒng)之間的關聯(lián)性，政府從兩個方面使傳統(tǒng)社會資源現(xiàn)代化：一是尊重民間智慧的創(chuàng)造，在土地確權工作中廣泛成立由農(nóng)村長者組成的議事會，既改善了農(nóng)村基層治理結構，又贏得了農(nóng)民對于土地產(chǎn)權制度改革的信任和認可；二是政府積極介入作為傳統(tǒng)社會主要治理工具的村規(guī)民約，指導制定村規(guī)民約，將改革的內容及成果通過通行于村莊內部的契約性規(guī)范予以文本化，使其成為一種融鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性于一體的重要整合機制，在城鄉(xiāng)一體化改革帶來重大利益調整的歷史節(jié)點上充分發(fā)揮其內在的整合、調解功能。

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