白佳玉 李 翔

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

隨著北極冰融的加劇，北極新航道吸引了愈來(lái)愈多的關(guān)注。目前，穿過(guò)北冰洋，連接大西洋和太平洋的海上航道主要包括北方海航道、西北航道和穿越北極點(diǎn)航道。其中，北方海航道和西北航道最具大規(guī)模商業(yè)通航的潛力，近年來(lái)穿越北方海航道的船舶數(shù)量逐年遞增。作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)的締約國(guó)，我國(guó)在北極地區(qū)具備合乎國(guó)際法規(guī)則的航行權(quán)益。我國(guó)于2013年5月15日成為北極理事會(huì)觀察員國(guó)后，積極參與北極事務(wù)，有助于我國(guó)融入北極治理體系。本文歸納了俄羅斯、加拿大有關(guān)北極航道的立法概況，分析了兩國(guó)法律規(guī)制與《公約》的銜接和沖突，探討了兩國(guó)北極戰(zhàn)略影響下的法律規(guī)制發(fā)展趨勢(shì)。以俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制和政策發(fā)展剖析為基礎(chǔ)，探討了我國(guó)近期和遠(yuǎn)期在北極地區(qū)可進(jìn)行的航線選擇。

一、俄羅斯、加拿大有關(guān)北極航道的立法概況

俄羅斯、加拿大對(duì)北方海航道、西北航道的管控以各具特色的國(guó)內(nèi)立法為基礎(chǔ)。其法律規(guī)制除涉及船舶設(shè)計(jì)、建造和配備外，在環(huán)境保護(hù)、航行安全、引航制度等方面有一系列強(qiáng)制和準(zhǔn)強(qiáng)制性規(guī)定。且隨著各國(guó)北極戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，其國(guó)內(nèi)立法也有所變化。

(一)俄羅斯、加拿大的北極航道立法簡(jiǎn)介

俄羅斯、加拿大對(duì)北方海航道、西北航道均有專(zhuān)門(mén)立法，其法的效力層級(jí)有所不同，相關(guān)立法的發(fā)展和不同時(shí)期的重點(diǎn)也有差異。

1、俄羅斯的北方海航道立法簡(jiǎn)介

前蘇聯(lián)時(shí)期到當(dāng)前時(shí)期，俄對(duì)北方海航道的關(guān)注呈持續(xù)狀態(tài)。關(guān)于北方海航道法律地位的認(rèn)定，前蘇聯(lián)在《1960年邊疆法》、《1971年邊疆法修正案》、《1983年蘇聯(lián)國(guó)家邊疆法》和《1993年俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家邊疆法》、《1998年俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領(lǐng)海及毗連區(qū)法》的邊疆法體系中都有所體現(xiàn)，均將北方海航道確定為歷史上形成的國(guó)家交通干線。環(huán)境保護(hù)是主權(quán)維護(hù)的重要內(nèi)容?！?984年加強(qiáng)毗鄰蘇聯(lián)北方沿海地區(qū)和極北地區(qū)環(huán)境保護(hù)的法令》(又稱(chēng)《1984年環(huán)保法》)、《1990年“1984年環(huán)保法”實(shí)施法》、《1985年蘇聯(lián)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)與養(yǎng)護(hù)法》和《1989年改善蘇聯(lián)北方沿海附近海域和極北地區(qū)生態(tài)狀況的措施》，都是俄羅斯借助環(huán)保立法的手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)北極地區(qū)的權(quán)力行使。[1]

俄羅斯專(zhuān)門(mén)針對(duì)北方海航道管理的國(guó)內(nèi)立法較為系統(tǒng)，內(nèi)容詳盡、具體。從《1999年俄羅斯聯(lián)邦商船航運(yùn)法》、《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》等航行管理規(guī)定到俄羅斯交通運(yùn)輸部頒布的《2013年北方海航道水域商船航行相關(guān)俄羅斯聯(lián)邦法案修正案》、《2013年北方海航道水域航行規(guī)則》(Rules of navigation on the water area of the Northern Sea Route)及其他航行規(guī)則，*《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》(Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route，簡(jiǎn)稱(chēng)NSR航行規(guī)則)，《1996年北方海航道航行指南》(Guide for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route),《1996年關(guān)于北方海航道破冰和領(lǐng)航指南規(guī)則》(Regulations Concerning Icebreaking and Pilot Guidance on the NSR),《1996年航行北部海航道的船只的設(shè)計(jì)、裝備和補(bǔ)給要求》(Requirements for the Design, Equipment and Supply of Vessels Navigating the Northern Sea Route)等法律雖已失效，但是在歷史上曾發(fā)揮重要作用。現(xiàn)有的法律規(guī)則對(duì)航行審批制度、引航收費(fèi)制度等有所調(diào)整。俄羅斯對(duì)北方海航道的立法體現(xiàn)了僅以主權(quán)維護(hù)為主到主權(quán)維護(hù)主導(dǎo)下鼓勵(lì)航道商業(yè)利用的發(fā)展進(jìn)程，有關(guān)北方海航道的法律規(guī)制呈現(xiàn)出開(kāi)放化和人性化特點(diǎn)。航道的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也從上世紀(jì)90年代較為高昂的收費(fèi)修改為目前根據(jù)穿越的船舶噸位、種類(lèi)等較為合理且具有競(jìng)爭(zhēng)力的收費(fèi)。

俄羅斯有關(guān)北方海航道的法律體系圖示

2、加拿大的西北航道立法簡(jiǎn)介

加拿大對(duì)西北航道的立法不直接針對(duì)西北航道的管控，而是以西北航道所在水域的環(huán)境保護(hù)為主旨開(kāi)展立法活動(dòng)。因此，加拿大的相關(guān)立法中未見(jiàn)對(duì)西北航道的明確法律界定，而主要規(guī)定了西北航道所在“北極水域”的地理范圍。加拿大于1970年出臺(tái)的《北極水域污染防治法》(Arctic Waters Pollution Prevention Act)將“北極水域”的范圍界定為加拿大北極領(lǐng)土以北100海里，西經(jīng)141°至西經(jīng)60°之間的水域。1986年1月1日，加拿大在“極地海”號(hào)事件后宣布劃定直線基線的法令生效，十年后加拿大制定的《海洋法》又進(jìn)一步規(guī)定了專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度。[2]但直至2009年，加拿大方通過(guò)修正案將《北極水域污染防治法》適用的“北極水域”范圍由100海里以?xún)?nèi)修改為專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以?xún)?nèi)。

在沿海國(guó)爭(zhēng)相擴(kuò)大管轄海域的20世紀(jì)70年代，加拿大《北極水域污染防治法》既避免了明確提出主權(quán)主張，也為日后對(duì)北極水域的有效管轄奠定了法律基礎(chǔ)。為配合《北極水域污染防治法》的實(shí)施，《北極航運(yùn)污染防治規(guī)則》(Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations)和《北極水域污染防治規(guī)則》(Arctic Waters Pollution Prevention Regulations)在1978年相繼出臺(tái)?！侗睒O航運(yùn)污染防治規(guī)則》對(duì)冰區(qū)航行船舶的建造、結(jié)構(gòu)、冰級(jí)均有所規(guī)定，船上需有冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)的駕駛員。除陰溝淤泥排放外，禁止在北極水域排放法律許可以外的廢物，油類(lèi)廢水和垃圾適用零排放規(guī)則。*《北極航運(yùn)污染防治規(guī)則》第4(1)條、第28條。航行安全控制區(qū)法令將北極水域劃分為16個(gè)航行安全控制區(qū)，那些不符合航行安全區(qū)制度對(duì)船舶建造、設(shè)計(jì)、人員配備、裝載貨物、吃水線、燃油和淡水配備、攜帶航海圖等要求的船舶將被禁止進(jìn)入該航行安全控制區(qū)。*《北極水域污染防治法》第12(1)條。

加拿大其他相關(guān)立法不直接針對(duì)北極水域，卻因覆蓋了加拿大管轄海域而適用于北極水域，該類(lèi)立法主要散見(jiàn)于加拿大航運(yùn)法律體系中。包括《加拿大航運(yùn)法》(Canada Shipping Act)、《海事責(zé)任法》(Marine Liability Act)、《可航水域保護(hù)法》(Navigable Waters Protection Act)、《壓載水控制和管理規(guī)則》(Ballast Water Control and Management Regulations)等。2010年7月1日，依托《加拿大航運(yùn)法》出臺(tái)的《北方加拿大船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》(Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations)強(qiáng)制性要求進(jìn)入北部交通服務(wù)區(qū)的船舶提交報(bào)告。該規(guī)定適用于所有300總噸以上船舶，以及拖船和被拖船總噸位為500總噸以上的船舶。*《北方加拿大船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》第4條。隨著北極冰融的加劇，西北航道內(nèi)的航行活動(dòng)相對(duì)增加。加拿大交通部為確保航運(yùn)安全，發(fā)布了一系列針對(duì)北極水域的航行指南。[3]

(二)俄羅斯、加拿大有關(guān)北極航道立法的共性及差異

俄羅斯、加拿大有關(guān)北極航道立法的共性主要體現(xiàn)在三方面：首先，俄羅斯、加拿大在北極航道方面的立法都建立在各自的主權(quán)主張基礎(chǔ)上。立法在維護(hù)本國(guó)主權(quán)主張前提下為國(guó)家進(jìn)一步提出相關(guān)要求和加強(qiáng)管控創(chuàng)制依據(jù)。其次，俄羅斯、加拿大都把維護(hù)國(guó)家安全、保護(hù)北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境和管理航道內(nèi)的航行活動(dòng)作為重要的立法目的，兩國(guó)的立法都旨在保護(hù)國(guó)家安全、管理通航行為、維護(hù)航道秩序；同時(shí)，法律也注重保護(hù)航道的生態(tài)環(huán)境。最后，兩國(guó)的國(guó)內(nèi)立法都具有連續(xù)性，后法在延續(xù)前法的重要原則和基本規(guī)定的同時(shí)，又出于航道可持續(xù)利用的目的得到了完善。俄羅斯的國(guó)內(nèi)立法在相當(dāng)程度上繼承了前蘇聯(lián)立法中對(duì)航道所在水域主權(quán)和航道管理的基本規(guī)定，呈現(xiàn)后法呼應(yīng)并完善前法的規(guī)律。加拿大的國(guó)內(nèi)立法同樣有著后法依循前法基本立法精神的情況。

俄羅斯、加拿大對(duì)北極航道立法的差異首先體現(xiàn)在對(duì)航道通行的管控力度方面。俄羅斯通過(guò)一系列立法，建立了對(duì)北方海航道包含破冰引航和收費(fèi)制度的管理體系，加拿大未強(qiáng)制要求航船舶通行必須接受相應(yīng)的破冰引航。其次，兩國(guó)管理航道的行政管理部門(mén)也有所不同，俄羅斯由專(zhuān)門(mén)的北方海航道管理局管理北方海航道，加拿大對(duì)西北航道的管理則依賴(lài)多部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)。再次，隨著兩國(guó)北極戰(zhàn)略的調(diào)整，俄羅斯有關(guān)北方海航道的管控措施做出了較大的調(diào)整，其發(fā)展趨勢(shì)是促進(jìn)北方海航道的大規(guī)模利用，而加拿大對(duì)西北航道的管控措施則呈保守趨勢(shì)，不但商業(yè)利用規(guī)模有限，科學(xué)考察目的的穿越也受到較大的限制。

二、俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制與《公約》的銜接及沖突

《公約》作為海洋憲章，全面規(guī)范了涉海事務(wù)的方方面面，其中的第234條“冰封區(qū)域”條款規(guī)定沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船舶在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?。俄羅斯、加拿大分別于1997年和2003年批準(zhǔn)了《公約》，兩國(guó)有關(guān)北極航道的法律規(guī)制應(yīng)全面顧及《公約》的目的和宗旨，在享有“冰封區(qū)域”條款所賦予的環(huán)境立法權(quán)的同時(shí)確保立法內(nèi)容與《公約》的整體規(guī)定相銜接。俄羅斯為與《公約》規(guī)定相銜接，在《2013年北方海航道水域航行規(guī)則》有關(guān)強(qiáng)制引航、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面作出調(diào)整。但是，兩國(guó)有關(guān)防止船舶污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及立法范圍與《公約》存在一定沖突。

(一)俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制與《公約》的銜接

俄羅斯《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》規(guī)定非歧視性適用于所有國(guó)家的任何船舶和航空器。*《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》第1.4條。其他國(guó)家的軍艦和用于非商業(yè)目的的政府船舶也在該規(guī)章的調(diào)整范圍內(nèi)?！豆s》則明確規(guī)定公約有關(guān)保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定不適用于任何軍艦和非商業(yè)性服務(wù)之用的政府船舶。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第236條?！?013年北方海航道水域航行規(guī)則》未明確規(guī)定適用船舶種類(lèi)和船籍，淡化了原規(guī)章明確要求適用任何船舶的影響。加拿大《北極水域污染防治法》原則上適用于所有船舶，*《加拿大北極水域污染防治法》第6條(1)(c)款。如果外國(guó)軍艦、政府公務(wù)船的船旗國(guó)采取了適當(dāng)措施確保船舶滿(mǎn)足該法有關(guān)航行于安全控制區(qū)的規(guī)定，并采取了所有合理措施降低航行中廢物排放的風(fēng)險(xiǎn)，那么內(nèi)閣總理有權(quán)決定通過(guò)法令免除對(duì)外國(guó)軍艦、政府公務(wù)船的管轄。*《加拿大北極水域污染防治法》第12條(2)款。

俄羅斯《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》規(guī)定船舶在經(jīng)過(guò)維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽和圣尼科娃海峽時(shí)需接受強(qiáng)制引航。*《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》第7.4條。隨著該四處海峽更多用于國(guó)際航行，其將逐漸滿(mǎn)足《公約》對(duì)用于國(guó)際航行海峽之功能標(biāo)準(zhǔn)的界定?！?013北方海航道水域航行規(guī)則》及時(shí)淘汰了強(qiáng)制引航制度，俄羅斯交通部最初公布的俄文版本送審稿中明確規(guī)定采取許可證制度和不予頒發(fā)許可證的情形，*《2013北方海航道水域航行規(guī)則》(最初公布版本)第11條，參見(jiàn)《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2013(1)，361.但目前從北方海航道管理局網(wǎng)站可查閱的規(guī)則英文版本刪除了可能導(dǎo)致許可證不予頒發(fā)的內(nèi)容。規(guī)則送審稿規(guī)定，船長(zhǎng)的北方海航道航行經(jīng)驗(yàn)少于三個(gè)月時(shí)方需要一名冰區(qū)引航員的引航；*《2013北方海航道水域航行規(guī)則》(最初公布版本)第43條，參見(jiàn)出處同上。規(guī)則最終版本修改了該規(guī)定，僅要求冰區(qū)航行船舶在無(wú)法獨(dú)立移動(dòng)時(shí)，應(yīng)通知北方海航道管理局以獲得破冰服務(wù)。*《2013北方海航道水域航行規(guī)則》第44條、第45條。俄羅斯對(duì)北方海航道的法律規(guī)制朝著有利于北方海航道國(guó)際化的方向發(fā)展，與《公約》賦予那些穿越國(guó)際航行海峽的船舶過(guò)境通行權(quán)的制度相趨同。加拿大則自始不存在強(qiáng)制引航制度。

俄羅斯在頒布2014年的《聯(lián)邦稅費(fèi)服務(wù)指令》之前，對(duì)北方海航道通過(guò)的俄羅斯船東和外國(guó)船東提供破冰引航服務(wù)的收費(fèi)有所差別?！豆s》第234條要求冰區(qū)沿岸國(guó)在其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)針對(duì)海洋污染防治的立法不應(yīng)存在歧視。2014年《聯(lián)邦稅費(fèi)服務(wù)指令》取消了之前的差別收費(fèi)。此外，《公約》對(duì)沿海國(guó)向外國(guó)船舶提供服務(wù)而收取的費(fèi)用主要規(guī)定在領(lǐng)海內(nèi)船舶的無(wú)害通過(guò)部分，*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第26條第2款。結(jié)合條約用語(yǔ)的通常意義和宗旨，冰區(qū)沿海國(guó)因提供服務(wù)而收取的費(fèi)用不應(yīng)超過(guò)其提供服務(wù)的合理對(duì)價(jià)?！?012年俄羅斯聯(lián)邦商船法修正案》明確規(guī)定，北方海航道中的破冰引航服務(wù)費(fèi)用應(yīng)根據(jù)實(shí)際提供的服務(wù)程度來(lái)收取。*《2012年俄羅斯聯(lián)邦商船法修正案》第5條。2014年《聯(lián)邦稅費(fèi)服務(wù)指令》不再根據(jù)船載貨物的種類(lèi)收取高昂的費(fèi)用，而主要根據(jù)船舶航行時(shí)間、航行季節(jié)、噸位和冰級(jí)來(lái)進(jìn)行收費(fèi)，收費(fèi)數(shù)額也趨于合理。加拿大未制定穿越西北航道船舶的引航收費(fèi)制度。船舶的通航需要告知加拿大有關(guān)主管部門(mén)，但無(wú)需接受政府強(qiáng)制配置的破冰服務(wù)及其他不必要的有償服務(wù)。

(二)俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制與《公約》的沖突

俄羅斯近年來(lái)對(duì)北方海航道的相關(guān)立法做出了調(diào)整，使其更趨于與《公約》的規(guī)定相銜接；加拿大對(duì)西北航道的法律規(guī)制從最初相對(duì)寬松到要求船舶進(jìn)入航道的強(qiáng)制性通知等有關(guān)規(guī)定與《公約》規(guī)定漸行漸遠(yuǎn)。兩國(guó)北極航道法律規(guī)制與《公約》的沖突主要體現(xiàn)在高于一般接受的國(guó)際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的防污標(biāo)準(zhǔn)，以及行使《公約》第234條賦予的環(huán)境立法權(quán)時(shí)，將有關(guān)航行安全維護(hù)的內(nèi)容也列入其中，超出了《公約》的授權(quán)。

早在《公約》制定之前，俄羅斯和加拿大即制定了高于《防止船舶造成污染國(guó)際公約》(MARPOL73/78)的防污標(biāo)準(zhǔn)。兩國(guó)在批準(zhǔn)《公約》之后，認(rèn)為《公約》的第234條賦予了其制定高于一般接受的國(guó)際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境法律、法規(guī)的權(quán)利，未修改相關(guān)立法。例如，《2013年北方海航道水域航行規(guī)則》禁止船上油類(lèi)殘?jiān)呐欧?，加拿大的《北極航運(yùn)污染防治規(guī)則》對(duì)油類(lèi)和油類(lèi)廢物的排放實(shí)施零排放制度，這些規(guī)定都嚴(yán)格于MARPOL73/78的規(guī)定。然而，《維也納條約法公約》規(guī)定，條約的解釋除確保其通常的含義外，應(yīng)參考上下文和條約的目的、宗旨。*《維也納條約法公約》第31條第1款?！豆s》規(guī)定沿海國(guó)為防止、減少和控制專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)來(lái)自船舶污染而制定的法律和規(guī)章應(yīng)符合一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第211條第5款。對(duì)《公約》第234條的解釋?xiě)?yīng)結(jié)合海洋環(huán)境保護(hù)與保全部分的整體規(guī)定，冰封海域沿岸國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)防止船舶污染的立法應(yīng)與一般接受的國(guó)際規(guī)則——MARPOL73/78等國(guó)際海事規(guī)則相一致。

俄羅斯、加拿大依據(jù)《公約》第234條的規(guī)定進(jìn)行的立法實(shí)踐甚至超出了環(huán)境保護(hù)的范圍。兩國(guó)有關(guān)北極航道的法律規(guī)制一部分體現(xiàn)在本國(guó)的航運(yùn)法體系中，這類(lèi)立法除對(duì)防止船舶污染做出規(guī)定，也對(duì)船舶航行安全加以規(guī)范。俄羅斯、加拿大往往以管控船舶污染不能脫離對(duì)航行安全的維護(hù)為由，做出這樣的立法安排。但這顯然與《公約》海洋環(huán)境保護(hù)和保全部分的第234條制定初衷不相符。

三、俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制發(fā)展趨勢(shì)

俄羅斯對(duì)北方海航道的管理較為細(xì)密，其嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)立法和管理特點(diǎn)提高了外國(guó)船舶穿越北方海航道的成本。加拿大在西北航道的主權(quán)主張較為曖昧，更注重對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入。在北極航道開(kāi)放程度不斷增強(qiáng)的大趨勢(shì)下，俄羅斯逐漸放松了原本的嚴(yán)格管控，而加拿大仍在積極加大管控力度。

(一)俄羅斯的北極戰(zhàn)略及立法發(fā)展

俄羅斯一直以來(lái)都十分重視北極地區(qū)的地位和作用，并且沒(méi)有放松對(duì)北方海航道的權(quán)力行使。但是，在大力發(fā)展北方經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的指引下修改了法律，改善了北方海航道通航的條件。

1、俄羅斯的北極戰(zhàn)略

俄羅斯《2020年前及更遠(yuǎn)的未來(lái)俄羅斯聯(lián)邦在北極的國(guó)家政策原則》公布了俄羅斯北極地區(qū)的地理范圍、國(guó)家利益、北極政策的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)、北極國(guó)家政策的主要任務(wù)和實(shí)施辦法、落實(shí)政策的主要機(jī)制和實(shí)施階段規(guī)劃。文件指出北極地區(qū)特殊而重要的自然條件和生態(tài)系統(tǒng)，并且重視北冰洋航線這條俄羅斯唯一的北極水上通道，明確提出俄羅斯重視北極地區(qū)的能源爭(zhēng)奪，并不排除使用武力，計(jì)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)設(shè)施和統(tǒng)一的信息空間，并追求俄羅斯與其他國(guó)家在北極地區(qū)的和平合作。俄羅斯《2030年前交通開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略》、《2030年前俄羅斯大陸架調(diào)查與開(kāi)發(fā)計(jì)劃》等文件中也十分重視北極的地位，甚至計(jì)劃在北極部署“北極獨(dú)立部隊(duì)集群”的軍隊(duì)以加強(qiáng)在北極地區(qū)的管控和優(yōu)先權(quán)。俄羅斯在北極地區(qū)較為全面具體的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅是凸顯出其對(duì)北極地區(qū)資源、能源、航行、科考、生態(tài)價(jià)值的重視，也以行政、軍事、科研、合作等多種形式，以本國(guó)的發(fā)展和國(guó)際關(guān)系、尤其是北極國(guó)家間關(guān)系的合作進(jìn)步為手段，加強(qiáng)管理力度，深化管理層次，同時(shí)在北極地區(qū)獲取更大的國(guó)家利益。

2、俄羅斯有關(guān)北方海航道的立法發(fā)展

隨著北極冰情的變化和北方海航道通航價(jià)值和可能性的擴(kuò)大，北極國(guó)家開(kāi)始重視北極航道通航所帶來(lái)的巨大利益。越來(lái)越多的國(guó)家和船舶開(kāi)始對(duì)北方海航道的通航有更大的需求，也對(duì)俄羅斯的國(guó)內(nèi)立法有著不同程度的不滿(mǎn)聲音。過(guò)去俄羅斯過(guò)于嚴(yán)格的立法和管理影響了船舶在北方海航道的正常通航，對(duì)通航前景有一定的負(fù)面作用，不利于實(shí)現(xiàn)俄羅斯獲得在北方海航道的期待利益，也會(huì)對(duì)世界其他國(guó)家的北極通航構(gòu)成阻礙。為切實(shí)發(fā)展俄羅斯北極地區(qū)的航運(yùn)和周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，落實(shí)北極戰(zhàn)略，俄羅斯在綜合考慮北極航道及周邊地區(qū)的具體情況，與其他國(guó)家和國(guó)際組織的意見(jiàn)反饋，推出新法，廢除舊法，以更替原來(lái)不合理的規(guī)定，使北方海航道的通航更具開(kāi)放性。

俄羅斯在《2013年北方海航道水域航行規(guī)則》中，廢除強(qiáng)制引航和收費(fèi)制度中的不合理規(guī)定。《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》規(guī)定了幾類(lèi)檢查船舶的事由，包括不利冰情等自然條件限制和可能存在的生態(tài)環(huán)境危險(xiǎn)隱患。管理當(dāng)局的代表可能會(huì)對(duì)航行在北方海航道管理局海域的船舶進(jìn)行檢查。這種檢查的自由裁量權(quán)包括對(duì)保證船只持有的順應(yīng)特殊要求的文件、貨運(yùn)單據(jù)的檢查，對(duì)在特殊航行環(huán)境下的船舶狀況、裝備、設(shè)備、航行技術(shù)幫助、相應(yīng)準(zhǔn)備和履行阻止海洋污染的要求的能力。船長(zhǎng)有義務(wù)對(duì)以上檢查做出必要的協(xié)助，使檢查能夠綜合且迅速地進(jìn)行。*《1991年北方海航道海路航行規(guī)章》第6條。新規(guī)則中，北方海航道管理局對(duì)對(duì)穿越北方海航道的船舶的航行干預(yù)和檢查建立在更少事由和更小頻率上。法律的修改體現(xiàn)了俄羅斯對(duì)北方海航道管轄的放寬和對(duì)其他國(guó)家通航要求的適應(yīng)，能夠使船舶更好地達(dá)成其航行、科考等目的。

(二)加拿大的北極戰(zhàn)略和立法發(fā)展

加拿大一直以來(lái)都將西北航道所在北極水域的環(huán)境保護(hù)列為重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)，其近年來(lái)的國(guó)內(nèi)立法也一直強(qiáng)調(diào)環(huán)境安全的重要性，甚至“溢出”到航行安全等其他領(lǐng)域。

1、加拿大的北極戰(zhàn)略

2009年7月發(fā)布的《加拿大的北方戰(zhàn)略：我們的北極，我們的遺產(chǎn)，我們的未來(lái)》闡明了加拿大北極地區(qū)的重要地位，要將其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地區(qū)。2010年8月發(fā)布的《加拿大北極外交政策聲明》強(qiáng)調(diào)了北極地區(qū)的主權(quán)維護(hù)，也重視 “促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展”。在強(qiáng)調(diào)加拿大西北航道所在水域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利的同時(shí)，加拿大也希望在北極理事會(huì)和與其他國(guó)家合作共同努力的背景之下，能夠發(fā)展北極航運(yùn)，保護(hù)北極水域的脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境。加拿大擔(dān)任北極理事會(huì)2013至2015年的輪值主席國(guó)期間，計(jì)劃將“安全的北極航運(yùn)”作為要點(diǎn)之一，通過(guò)指導(dǎo)性原則的建立與踐行來(lái)“指導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的旅游業(yè)及油輪船舶營(yíng)運(yùn)”，發(fā)展旅游業(yè)以提高當(dāng)?shù)鼐用袷找?、減少旅游活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

2、加拿大有關(guān)西北航道的立法發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)加拿大有關(guān)西北航道的立法都在表明它對(duì)北極水域環(huán)境保護(hù)的重視。但隨著北極冰融和航道通行可能引發(fā)的資源開(kāi)發(fā)的浪潮，加拿大開(kāi)始以更為直接的戰(zhàn)略和立法明確其主權(quán)主張并強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家安全的維護(hù)。這種趨勢(shì)體現(xiàn)在加拿大通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)航道環(huán)境保護(hù)和通航安全的維護(hù)以及強(qiáng)制報(bào)告制度等方面。北極地區(qū)特殊的自然環(huán)境條件本身就對(duì)船舶的防污能力提出了較高的要求，如果北極航道沿海國(guó)不斷提高環(huán)境保護(hù)和防治船舶污染的砝碼，航道使用國(guó)會(huì)因船體設(shè)計(jì)和船員航行經(jīng)驗(yàn)等受到限制。加拿大倡導(dǎo)的《公約》第234條似乎給這種不斷提高的環(huán)境壁壘找到了某種合法的說(shuō)辭，卻使得那些期待船舶可持續(xù)利用西北航道、促進(jìn)加拿大北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并使得當(dāng)?shù)赝林用瘾@益的船舶使用國(guó)備受挫折。

四、我國(guó)北極航線的選擇

根據(jù)《公約》，我國(guó)在北方海航道和西北航道都有合法的航行權(quán)益。[4]但面對(duì)俄羅斯、加拿大針對(duì)北方海航道和西北航道的立法特點(diǎn)、管理措施和發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)有必要綜合考慮適合我國(guó)近期和長(zhǎng)期利用的航線來(lái)發(fā)展我國(guó)北半球航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，做出我國(guó)北極航線的合理選擇。

(一)我國(guó)利用北極航線的戰(zhàn)略意義

北極航線對(duì)于我國(guó)的戰(zhàn)略意義主要在于經(jīng)濟(jì)利用、安全維護(hù)、能源開(kāi)發(fā)和科考服務(wù)兩個(gè)層面。

經(jīng)濟(jì)利用層面，北極航線將縮短我國(guó)到北美洲東岸、西歐和北歐的航線，提高我國(guó)與這些地區(qū)國(guó)家的貿(mào)易往來(lái)。以上海至鹿特丹的海上航線為例，經(jīng)過(guò)北方海航道的航線將比傳統(tǒng)航線縮短22%的航程，運(yùn)輸燃料和成本的節(jié)省能夠使航運(yùn)的利益大大提升。北極地區(qū)的通航所帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展也會(huì)對(duì)中國(guó)的出口和基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目等方面帶來(lái)新的機(jī)遇。[5]

安全維護(hù)層面，北極航線可避免商船航運(yùn)中遭受海盜的威脅，也避免因特殊政治原因而對(duì)我國(guó)帶來(lái)能源危機(jī)。馬六甲海峽和索馬里海峽存在海盜問(wèn)題，蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河的通航量即將達(dá)到飽和，傳統(tǒng)國(guó)際航線可能因美國(guó)等國(guó)際因素的干涉而不穩(wěn)定。

能源開(kāi)發(fā)層面，北極地區(qū)穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境和潛在豐富的能源、資源儲(chǔ)存量更適合我國(guó)發(fā)展能源貿(mào)易。我國(guó)對(duì)中東等地區(qū)的石油依賴(lài)程度較高，中東地區(qū)并不穩(wěn)定的國(guó)際局勢(shì)對(duì)我國(guó)的能源安全帶來(lái)不穩(wěn)定因素。暢通的北極航運(yùn)有利于我國(guó)參與北極資源開(kāi)發(fā)，拓展我國(guó)能源開(kāi)發(fā)渠道。

科學(xué)考察服務(wù)層面，我國(guó)對(duì)北極持續(xù)開(kāi)展的相關(guān)科考活動(dòng)也需要我們更積極的利用北極航線。我國(guó)開(kāi)展的北極科考多通過(guò)傳統(tǒng)航線抵達(dá)北極北區(qū)獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。了解北極資源分布狀況，進(jìn)行有的放矢的資源開(kāi)發(fā)使得我國(guó)有必要通過(guò)北極航線航行，并在獲得北冰洋沿岸國(guó)批準(zhǔn)的前提下開(kāi)展科考活動(dòng)服務(wù)。

(二)我國(guó)選擇北極航線的綜合考量

北極地區(qū)自然條件惡劣，并因變化的冰情而對(duì)航行活動(dòng)有特殊要求，航道及沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，我國(guó)在航行中面臨船體設(shè)計(jì)、設(shè)備、人員配置和船員相關(guān)素質(zhì)需要完善的諸多挑戰(zhàn)。[6]

在對(duì)北極航道的選擇上，需要全面考慮具體航線走向、航線自然條件、沿岸國(guó)管控等具體情況。在航線自然條件相近的情況下，航線沿岸國(guó)的國(guó)內(nèi)立法和政策導(dǎo)向?qū)⒊蔀槲覈?guó)航線選擇的主要考慮因素。

1、航線沿岸國(guó)的國(guó)內(nèi)立法考量

俄羅斯有關(guān)北方海航道國(guó)內(nèi)立法對(duì)于船舶的資質(zhì)和豁免、破冰和引航、航行和通信、收費(fèi)等方面都做出了較為嚴(yán)格的規(guī)定。其中不乏與國(guó)際法律規(guī)則相沖突的國(guó)內(nèi)制度，但現(xiàn)行的法律通過(guò)立法修改與完善，使北極航行受到的阻擾有所減少。

加拿大對(duì)西北航道的通航未受到加拿大的過(guò)多限制。加拿大對(duì)通航船舶的要求更多的存在于對(duì)于通航行為的告知和對(duì)環(huán)境的保護(hù)方面，較為強(qiáng)烈的反對(duì)情緒也主要存在軍艦的航道利用。加拿大在國(guó)內(nèi)立法中，針對(duì)航道的環(huán)境保護(hù)做出了詳細(xì)規(guī)定。這些規(guī)定在保護(hù)北極海域特殊且脆弱的生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也使其他國(guó)家的船舶和人員在該地區(qū)的活動(dòng)受到限制。

我國(guó)船舶在進(jìn)行北極航行活動(dòng)時(shí)，選擇北方海航道水域內(nèi)的航線在近期來(lái)看受到的俄羅斯國(guó)內(nèi)立法的阻礙較少，接受引航服務(wù)的收費(fèi)也較為合理。選擇西北航道水域內(nèi)的航線航行無(wú)船長(zhǎng)冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)等方面的限制，但其繁復(fù)的環(huán)保制度無(wú)形中增加了航運(yùn)成本，在我國(guó)商船缺少冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)，也不滿(mǎn)足設(shè)計(jì)、建造等硬件要求的情況下似乎短期內(nèi)不適合選擇在西北航道水域內(nèi)的航線航行。

2、航線沿岸國(guó)的政策導(dǎo)向考量

俄羅斯愈來(lái)愈重視北方海航道和周邊地區(qū)的開(kāi)發(fā)，包括航運(yùn)活動(dòng)的開(kāi)展、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和能源的開(kāi)發(fā)。它以越來(lái)越開(kāi)放、和緩的立法與管轄為北方海航道的通航提供支持與便利，并且重視國(guó)際社會(huì)的反饋與合作。俄羅斯更加寬松的國(guó)內(nèi)立法即使對(duì)這種政策導(dǎo)向的呼應(yīng)。隨著俄羅斯對(duì)北極地區(qū)的開(kāi)放與開(kāi)發(fā)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生大量資源開(kāi)發(fā)、港口建設(shè)的機(jī)會(huì)，這為我國(guó)開(kāi)展以俄羅斯毗鄰北方海航道港口為出發(fā)港(資源出口)、或目的港(港口基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)口)的北方海航道內(nèi)的航線發(fā)展提供了機(jī)遇，是我國(guó)可長(zhǎng)期發(fā)展的北極航線。

加拿大重視西北航道的航運(yùn)活動(dòng)，同時(shí)也十分看重北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、能源和資源的開(kāi)發(fā)和科考活動(dòng)的進(jìn)展，但其首要關(guān)注和維護(hù)的是國(guó)家安全。加拿大在外交戰(zhàn)略和北極理事會(huì)的活動(dòng)中，強(qiáng)化雙邊關(guān)系，注重與其他北極國(guó)家的合作，推動(dòng)建立北極理事會(huì)之經(jīng)濟(jì)理事會(huì)的同時(shí)卻排斥觀察員國(guó)的介入。盡管注重多邊合作的策略，卻希冀通過(guò)單邊立法影響北極航行規(guī)則的走向。西北航道嚴(yán)苛、保守的管控措施似乎將成為加拿大的長(zhǎng)期策略，但也不排除加拿大基于北方開(kāi)發(fā)需要有限度開(kāi)放西北航道利用的可能。從政策導(dǎo)向上，我國(guó)未來(lái)是否選擇西北航道水域內(nèi)航線取決于加拿大對(duì)其國(guó)土安全的信心和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的綜合衡量。

我國(guó)與地緣位置較近的俄羅斯近些年有著較多的經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目，更有長(zhǎng)期穩(wěn)定友好的兩國(guó)關(guān)系為后盾。雖然俄羅斯曾認(rèn)為我國(guó)北極航運(yùn)事業(yè)的開(kāi)展會(huì)因缺少破冰船而受限，但俄羅斯可提供的破冰服務(wù)及合理收費(fèi)無(wú)疑彌補(bǔ)了其中的不足。我國(guó)2013年8月的“永盛輪”北方海航道商業(yè)航行即是一次有益的商業(yè)航行實(shí)踐。應(yīng)該說(shuō)，在自然條件差距不大并且可以自由選擇航線的情況下，基于航線沿岸國(guó)國(guó)內(nèi)立法和政策導(dǎo)向的分析，近期內(nèi)我國(guó)更適合選擇穿越北方海航道所在水域開(kāi)拓我國(guó)至北歐和西歐的航線，遠(yuǎn)期內(nèi)發(fā)展以俄羅斯和加拿大北部港口為目的港或出發(fā)港的航線來(lái)服務(wù)于我國(guó)的北極能源開(kāi)發(fā)和科學(xué)考察，實(shí)現(xiàn)我國(guó)多維度北極權(quán)益。

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