費(fèi)勇

摘要：對(duì)環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上，提出了如何提高環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)威性和實(shí)效性的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：環(huán)保執(zhí)政執(zhí)法；權(quán)威性；實(shí)效性

中圖分類號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16749944（2014）06020502

1 當(dāng)前影響環(huán)保行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性的突出問(wèn)題

環(huán)保行政執(zhí)法是維護(hù)群眾環(huán)保權(quán)益、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保障。環(huán)保部門的執(zhí)法地位在逐年提升，執(zhí)法力度也在不斷加強(qiáng)，但是，基層環(huán)保部門在環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中仍然面臨著諸多困難，弱化了環(huán)保行政執(zhí)法的權(quán)威性和實(shí)效性。因此，如何提高環(huán)保行政執(zhí)法的權(quán)威性和實(shí)效性已成為當(dāng)前困擾環(huán)保執(zhí)法發(fā)展的瓶頸之一。

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，執(zhí)法對(duì)象的多面性和分散化，環(huán)保問(wèn)題的多樣化和復(fù)雜化，公眾的環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，都給環(huán)保執(zhí)法帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，提出了更高的要求?；鶎迎h(huán)保部門要通過(guò)各種實(shí)踐和探索，不斷完善自身環(huán)保執(zhí)法的運(yùn)作體系和運(yùn)作方式。但是，由于環(huán)保法律法規(guī)尚不完備，環(huán)保執(zhí)法形勢(shì)日益嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)矛盾日益凸顯，現(xiàn)行基層環(huán)保行政執(zhí)法仍然存在以下幾方面的執(zhí)法困境

1.1 現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)與環(huán)保行政執(zhí)法的要求不相適應(yīng)

法律雖然賦予基層環(huán)保部門以行政執(zhí)法權(quán)，但是在行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法范圍、處罰種類等方面的限制，使得環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)行力大打折扣。

（1）法律條文缺乏可操作性。環(huán)境保護(hù)法肯定了環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)的存在，但是缺乏具體針對(duì)性的規(guī)定，需要下位法予以補(bǔ)強(qiáng)。為了更好地貫徹環(huán)保法律規(guī)定，各級(jí)環(huán)保職能部門都紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)具體的行政執(zhí)法權(quán)作出規(guī)定。但是我們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)這些下位法竟然和上位法存在沖突，反而使得基層環(huán)保執(zhí)法部門在行政執(zhí)法中面對(duì)違法行為束手無(wú)策、不能處理，更別談實(shí)效性和權(quán)威性。

（2）行政處罰種類的限制。行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性不僅是靠加強(qiáng)行政執(zhí)法權(quán)本身來(lái)實(shí)現(xiàn)的，更需要行政處罰來(lái)強(qiáng)化它的這兩個(gè)特性。法律將基層環(huán)保部門的處罰主要形式限制為財(cái)產(chǎn)罰，即基層環(huán)保部門只能對(duì)環(huán)境違法行為作出相應(yīng)數(shù)額的罰款，而不能直接給予關(guān)停的處罰，其他配套手段也寥寥無(wú)幾。這就造成雖然在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)該行政相對(duì)人存在嚴(yán)重環(huán)境違法行為，卻只能處以一定數(shù)額的罰款，而無(wú)法采取及時(shí)關(guān)停這種最有效的停止違法行為的行政強(qiáng)制措施，不能很好地發(fā)揮環(huán)保行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性。

（3）行政處罰額度的限制。這里有個(gè)處罰與效益的利益權(quán)衡對(duì)比，如果處罰數(shù)額遠(yuǎn)大于環(huán)境違法行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，那么行政相對(duì)人會(huì)因?yàn)橥赜谛姓?zhí)法的權(quán)威性而不敢冒險(xiǎn)去違法；相反，如果環(huán)保處罰額度較低，行政相對(duì)人為了追求高利益就會(huì)不惜以身試法，更無(wú)視行政執(zhí)法的權(quán)威性?，F(xiàn)行的處罰數(shù)額一般在10萬(wàn)元以內(nèi)，超過(guò)10萬(wàn)元的處罰往往有各種條件限制，而企業(yè)擅自建辦、超標(biāo)排放所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益多大于10萬(wàn)元，在這種情況下，越來(lái)越多的行政相對(duì)人無(wú)視行政執(zhí)法，嚴(yán)重影響了環(huán)保行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性。

（4）法律法規(guī)對(duì)環(huán)保執(zhí)法責(zé)任和分工規(guī)定不明確。雖然法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)由環(huán)保行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，其他相關(guān)職能部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)，相互配合，共同管理。但是在哪些方面監(jiān)管、如何監(jiān)管、監(jiān)管的手段和方式，特別是部門之間如何配合等問(wèn)題現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確的界定。執(zhí)法過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不到位、執(zhí)法不作為等情況，同樣會(huì)造成環(huán)保行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性深受影響。

1.2 嚴(yán)峻的執(zhí)法形勢(shì)與群眾的環(huán)保需求不適應(yīng)

我國(guó)的環(huán)保污染呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型特點(diǎn)，過(guò)去工業(yè)化國(guó)家在100多年的工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)保問(wèn)題，在我國(guó)已集中出現(xiàn)。目前主要污染物排放量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)保自凈能力，七大水系受到不同程度的污染，湖泊富營(yíng)養(yǎng)化、人為因素造成的生態(tài)破壞等一系列矛盾將會(huì)越來(lái)越突出。一方面環(huán)保負(fù)荷越來(lái)越大，另一方面人民群眾的要求卻越來(lái)越高，信訪量逐年遞增，群體性事件時(shí)有發(fā)生，群眾的環(huán)保需求得不到滿足。這就給環(huán)保執(zhí)法帶來(lái)了前所未有的執(zhí)法壓力和執(zhí)法難度，在這樣的形勢(shì)下，要提高環(huán)保行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性難上加難。

1.3 環(huán)保執(zhí)法能力與繁重的執(zhí)法任務(wù)不適應(yīng)

近年來(lái)，國(guó)家投入了大量的人力、財(cái)力、物力，全面提高環(huán)保監(jiān)測(cè)、環(huán)保監(jiān)察現(xiàn)代化建設(shè)，基層環(huán)保執(zhí)法能力與水平有了較大的提高，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民群眾生活水平的提高，各種新的環(huán)保矛盾不斷出現(xiàn)，環(huán)保監(jiān)管的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，要求不斷提高，現(xiàn)有的執(zhí)法能力和裝備仍然無(wú)法滿足執(zhí)法需要，差距較大。同時(shí)，面臨日益變化的新形勢(shì)、新情況，環(huán)保執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平與執(zhí)法要求還不盡適應(yīng)，一定程度上也限制了行政執(zhí)法實(shí)效性和權(quán)威性的有效發(fā)揮。

2 提高環(huán)保行政執(zhí)法實(shí)效性和權(quán)威性的對(duì)策

環(huán)境問(wèn)題就是生存問(wèn)題，它關(guān)乎人類的發(fā)展，生態(tài)文明需要強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法，為了更好地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職能，為群眾創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，基層環(huán)保部門有必要從以下幾點(diǎn)著手，以提高環(huán)保行政執(zhí)法實(shí)效性和權(quán)威性。

2.1 加大環(huán)境法制宣傳教育，構(gòu)筑行政執(zhí)法社會(huì)基礎(chǔ)

基層環(huán)保部門執(zhí)法，作為一線執(zhí)法部門，要強(qiáng)化行政執(zhí)法權(quán)，必須首先與廣大群眾守法相協(xié)調(diào)，使遵守法律、法規(guī)成為群眾的自覺(jué)行動(dòng)，并且自覺(jué)自愿地成為行政執(zhí)法的“幫手”，協(xié)助環(huán)保行政執(zhí)法的順利開(kāi)展。當(dāng)然，環(huán)保法制宣傳是相當(dāng)重要的，它是營(yíng)造和諧執(zhí)法環(huán)境的基礎(chǔ)。因此，環(huán)保行政主管部門，要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳教育工作，努力提高廣大干部群眾的法律意識(shí)和法制觀念，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識(shí)和法制觀念，應(yīng)積極地鼓勵(lì)群眾參與環(huán)保監(jiān)督管理，既監(jiān)督執(zhí)法部門執(zhí)法情況，也監(jiān)督企事業(yè)單位排污狀況和守法情況。完善公眾舉報(bào)制度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。不斷提高人民群眾和企事業(yè)單位學(xué)法、懂法的自覺(jué)性，調(diào)動(dòng)其維護(hù)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)法律、法規(guī)的積極性，為提高環(huán)保行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性打下堅(jiān)定的社會(huì)基礎(chǔ)。endprint

2.2 深入開(kāi)展行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，有效遏制違法行為

有效專項(xiàng)行動(dòng)依然是打擊環(huán)境違法行為、提高行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性的有力抓手，尤其是對(duì)于遏制一個(gè)地區(qū)、一個(gè)時(shí)段的突出環(huán)保問(wèn)題有見(jiàn)效快效果好的特點(diǎn)?；鶎迎h(huán)保部門可以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)保問(wèn)題為重點(diǎn)，持續(xù)開(kāi)展環(huán)保行政執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)一步加大監(jiān)管執(zhí)法力度，充分利用與其他環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法的合力，嚴(yán)厲查處各類環(huán)保違法行為，保持高壓態(tài)勢(shì)，震懾違法。尤其是對(duì)群眾反響強(qiáng)烈的環(huán)保問(wèn)題，可以采取掛牌督辦的方式，加以重點(diǎn)推進(jìn)。以專項(xiàng)行動(dòng)促進(jìn)環(huán)保管理資源的整合，促進(jìn)環(huán)保的統(tǒng)一監(jiān)管。做到依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、執(zhí)法到位，有效提高行政執(zhí)法的實(shí)效性和權(quán)威性。

2.3 加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制

基層環(huán)保部門要適應(yīng)新形勢(shì)，盡快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督體系。要建立健全環(huán)保執(zhí)法人員執(zhí)法考核機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督。進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等多種渠道公開(kāi)政務(wù)信息，讓社會(huì)群眾也來(lái)監(jiān)督，擴(kuò)大行政執(zhí)法的監(jiān)督主體。要配合人大、紀(jì)委等監(jiān)督部門的監(jiān)督工作，通過(guò)多種渠道進(jìn)行全面監(jiān)督。通過(guò)監(jiān)督增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明度，促進(jìn)行政執(zhí)法的規(guī)范化，樹(shù)立環(huán)保行政執(zhí)法的良好形象。加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)和政務(wù)公開(kāi)工作，完善環(huán)保執(zhí)法公示制，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光執(zhí)法”，增強(qiáng)執(zhí)法效能。

2.4 加大“硬件”和“軟件”投入，提升環(huán)保行政執(zhí)法水準(zhǔn)

執(zhí)法能力是影響執(zhí)法效能的關(guān)鍵因素，環(huán)保執(zhí)法能力的高低也是關(guān)系行政執(zhí)法實(shí)效性和權(quán)威性的重要因素?；鶎迎h(huán)保部門可以通過(guò)加大“硬件”和“軟件”投入來(lái)提升環(huán)保行政執(zhí)法的綜合水平。所謂“硬件”投入就是在環(huán)保行政執(zhí)法裝備上的投入，如環(huán)保應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、污染源自動(dòng)化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和“12369”環(huán)保熱線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等等。所謂“軟件”投入就是通過(guò)強(qiáng)化管理提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，如可采取培訓(xùn)考核的方式對(duì)環(huán)保執(zhí)法人員實(shí)施分級(jí)分類培訓(xùn)，考核合格，持證上崗，嚴(yán)把執(zhí)法入門關(guān)；也通過(guò)組織集體學(xué)習(xí)和自學(xué)相結(jié)合的方式提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平。

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Analysis of Strategies of Improving Environmental Administrative Enforcement Authority and Effectiveness

Fei Yong

（Zhangjiagang Environmental Protection Bureau， Zhangjiagang 215600， China

）

Abstract： Based on the analysis of problems in the enforcement of environmental law，this article puts forward some strategies for improving the authority and effectiveness of the environmental law enforcement.

Key words： tenvironmental law enforcement； authority； effectivenessendprint