摘要：中國憲法第41條確立了一項獨特的憲法權(quán)利：監(jiān)督權(quán)。但是，監(jiān)督權(quán)在立憲主義語境中面臨一系列解釋困境。這是因為它具有雙重屬性：一方面是公民權(quán)利，另一方面是人民主權(quán)。由于人民主權(quán)與公民權(quán)利之間的分歧，監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵具有內(nèi)在張力。為了消除這種張力，厘清監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵，就要引入?yún)f(xié)商民主的基本理念，重構(gòu)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基。協(xié)商民主模式與西方協(xié)商民主模式有著本質(zhì)區(qū)別。它立足于中國憲法所確立的主權(quán)運用原則與實踐之中，以堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度為前提，另一方面，協(xié)商決策模式需要較高條件才能實現(xiàn)。對于這種還在成長、發(fā)展的決策模式，我們需要為其鋪設(shè)更多的制度性管道，這樣，才能真正實現(xiàn)“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”。

關(guān)鍵詞：中國憲法第41條；監(jiān)督權(quán)；協(xié)商民主

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引言

中國憲法第41條是一個非常獨特的憲法條款，它不僅規(guī)定了申訴、控告、檢舉與國家賠償請求權(quán)等“權(quán)利救濟權(quán)”[1]405，還規(guī)定了公民對國家機關(guān)及其工作人員提出“批評和建議”的權(quán)利。但是，從比較法的角度看，世界上絕大多數(shù)國家的憲法都僅僅規(guī)定了言論自由或表達自由，鮮有直接規(guī)定“批評和建議”權(quán)利的。而作為國家根本大法，憲法語言要求高度凝練，不容許有累贅和冗余，于是，一個令人困惑不已的憲法學(xué)問題便產(chǎn)生了：

中國憲法第35條已經(jīng)規(guī)定了公民的言論自由，為什么憲法第41條還要特別規(guī)定“批評和建議”的權(quán)利？

我國憲法學(xué)界的通說認(rèn)為，憲法第41條確立了一個世界上其他立憲國家都沒有的憲法權(quán)利——監(jiān)督權(quán)。[2]414因此，上述問題可以轉(zhuǎn)化為另一個問題：言論自由與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系為何？而解答這一問題的關(guān)鍵，在于厘清監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵。但是，長期以來學(xué)界關(guān)于“監(jiān)督權(quán)”一直聚訟紛紜。在筆者看來，此種分歧局面不僅緣于憲法第41條在語言上的模糊性，更在于中國憲法本身的獨特性：作為一部社會主義憲法，中國憲法背后潛藏的思想不僅是立憲主義，還是人民主義或曰政治主義。而監(jiān)督權(quán)不僅是一項立憲主義強調(diào)的憲法權(quán)利，還非常鮮明地體現(xiàn)了人民主義“主權(quán)在民”的精神。這種獨特的品性提醒我們，只有將監(jiān)督權(quán)置于不同的憲法語境和理論視野下，才能完整地把握它的內(nèi)涵。下面，我們就先從立憲主義的語境出發(fā)，嘗試解答上述問題。

一、從“監(jiān)督權(quán)”的解釋困境談起

事實上，很多學(xué)者都曾在立憲主義語境中論及上述問題。立憲主義的分析視角是應(yīng)然與規(guī)范的，即潛在地把憲法看作是一部法律（law），并試圖建立起以“權(quán)利論”為核心的憲法解釋體系。[3]71在立憲主義立場的學(xué)者看來，言論自由條款與監(jiān)督權(quán)條款是“一般規(guī)定與特別規(guī)定”的關(guān)系。也即，我國憲法在一般性地規(guī)定了言論自由之外，還特別規(guī)定了公民對國家機關(guān)及其工作人員提出“批評和建議”的言論自由。[4]146換言之，監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵就是保障公民“批評和建議”的言論自由。由于憲法權(quán)利的保障范圍與保護程度存在反比關(guān)系，所以從理論上說，我國憲法對監(jiān)督權(quán)的保護程度高于言論自由。[5]按照這種解釋方案，憲法第41條之所以專門規(guī)定批評權(quán)和建議權(quán)，就是為了更突出地強調(diào)監(jiān)督權(quán)，要求有關(guān)國家機關(guān)對其特別重視和保障。我們用圖（一）來表示這種解釋方案的內(nèi)在邏輯。

但是，筆者認(rèn)為，上述解釋看似可行，實際上面臨著一系列困境。具體說明如下：

第一、從權(quán)利主體上看，監(jiān)督權(quán)的享有主體存在疑問。憲法第41條明文規(guī)定，中國公民享有批評權(quán)和建議權(quán)。而按照我國憲法第33條第一款之規(guī)定，所謂“中國公民”，就是具有中國國籍的自然人。這就意味著，新聞媒體等組織機構(gòu)不能成為監(jiān)督權(quán)（批評權(quán)和建議權(quán)）的享有主體。但是，在當(dāng)代中國輿論監(jiān)督實踐中，新聞媒體早已成為不可或缺的重要力量，這是一個不可否認(rèn)的事實。因此上述推論明顯與社會現(xiàn)實相抵觸，會引起憲法文本與實踐的巨大背離。然而，如果我們從現(xiàn)實出發(fā)，肯定媒體組織是監(jiān)督權(quán)的享有主體，那么又會與憲法條文的語義相悖。于是，無論采取哪一個論斷，論者都會陷于兩難境地，無法自圓其說。

第二，更重要的是，監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵并非是保障公民“批評和建議”的言論自由，而是更傾向于強調(diào)“批評和建議”對于政府決策的影響。對此，我們可以從憲法文本和實踐兩個方面予以說明：（1）現(xiàn)行憲法第27條第二款規(guī)定，“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督?！睆恼Z言邏輯和價值關(guān)聯(lián)上看，它正好與憲法第41條組成了一個“表達——接受”的規(guī)范互動結(jié)構(gòu)，從而確立了國家必須聽取人民意見、接受人民監(jiān)督的政治原則；（2）當(dāng)代中國“輿論監(jiān)督”的基本內(nèi)涵是：公眾通過言論表達，引起國家對某一公共事務(wù)的關(guān)注與回應(yīng)，以追求一定的政策效果。[6]也就是說，輿論監(jiān)督的真正含義是公眾輿論對政府決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響，而不僅僅是實現(xiàn)公民的言論自由。從這兩個方面來看，監(jiān)督權(quán)并不能等同于“批評和建議”之言論自由，它的規(guī)范內(nèi)涵要遠(yuǎn)比后者豐富。而在筆者看來，監(jiān)督權(quán)的獨特內(nèi)涵根源于它的言論類型——“批評和建議”。質(zhì)言之，按照語用學(xué)的看法，言論可以分為兩種類型：一種是作為思想交流之媒介，另一種是作為行動之工具。言論自由的保障范圍只能涵蓋前者；[7]但是，“批評和建議”顯然更接近于后者，更像是以言行事的工具。用哈貝馬斯的話來說，言論自由的規(guī)范內(nèi)涵是語義層面上的；而監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵則是語用層面上的。二者并不在同一個話語層面上，自然并非邏輯上的類屬關(guān)系。

第三、不僅如此，監(jiān)督權(quán)的實施方式也不同于言論自由。在立憲主義看來，言論自由作為一項憲法權(quán)利，它的實施主要是通過司法力量來進行，例如法院體系的憲法規(guī)范解釋和審查。然而，由于監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵不僅僅是保障“批評和建議”之言論自由，還是一種針對政府決策的影響力，所以無論是邏輯上還是實踐上，監(jiān)督權(quán)都不可能完全通過司法力量來實施。更具體地說，司法力量只能實現(xiàn)“批評和建議”之言論自由，但絕不可能決定“批評和建議”對政府決策的影響，后者主要是依賴有關(guān)國家機關(guān)特別是上級機關(guān)的政治決斷。

由此可見，在立憲主義語境中，監(jiān)督權(quán)至少面臨著三重解釋困境。并且這些困境都深深地植根于立憲主義的基本立場——“權(quán)利論”之中，難以消解。也就是說，只要我們將監(jiān)督權(quán)看作是一種憲法權(quán)利，上述解釋困境就不可避免。而憲法的神圣地位意味著，它們又不可簡單地歸結(jié)為立法技術(shù)上的操作失誤，否則憲法規(guī)范的正當(dāng)性（legitimacy）基礎(chǔ)就會動搖。因此，面對上述解釋困境，我們只能平移觀察視角，訴諸政治主義憲法學(xué)的理論邏輯。下面，我們就從政治憲法學(xué)的語境和立場出發(fā)，對監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在屬性進行解讀。

二、憲法第41條的雙重屬性

在政治憲法學(xué)的語境中，憲法不是別的，正是關(guān)于主權(quán)的規(guī)則體系。[8]根據(jù)我國憲法第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，中國憲法宣明了人民主權(quán)的基本原則。但是，社會主義憲法的一個根本特征就是給人民主權(quán)賦予了階級內(nèi)涵。在馬克思主義看來，無產(chǎn)階級作為現(xiàn)代大工業(yè)的產(chǎn)物，代表了最先進的生產(chǎn)力，體現(xiàn)了社會發(fā)展規(guī)律?；谶@樣的歷史定位，中國憲法第1條第1款確認(rèn)了工人階級的領(lǐng)導(dǎo)者地位和農(nóng)民階級的同盟者地位。有學(xué)者據(jù)此指出，由于工人階級和農(nóng)民階級代表了中國人民中的絕大多數(shù)，再加上小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級等其他社會階層，它們之間的協(xié)商合作本身就足以形成“人民主權(quán)”。[9]所以，人民主權(quán)在中國的實現(xiàn)有兩個基本制度：一是人民代表大會制，體現(xiàn)了法律意義上的國家主權(quán)；二是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度，體現(xiàn)了政治意義上的國家主權(quán)。[10]162在政治憲法學(xué)看來，這種雙重主權(quán)制在中國政治生活中發(fā)揮著實際作用，事實上起到了建構(gòu)政治秩序的效果。而政治憲法學(xué)的主要任務(wù)，就是要走入國家主權(quán)運行的真實場景，去發(fā)現(xiàn)、挖掘和刻畫那些盡管在憲法文本中不可見、但卻時刻在場的主權(quán)運用邏輯與規(guī)則。

按照政治憲法學(xué)的“發(fā)現(xiàn)論”，這種雙重主權(quán)制在中國憲法文本和國家治理實踐中的主要體現(xiàn)如下：

首先，中國憲法確立了人民主權(quán)的雙重代表組織。一方面，我國憲法第2條和第3條規(guī)定，人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，通過民主選舉方式產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；另一方面，憲法序言指出，中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級先鋒隊，集中體現(xiàn)了政治上的先進性，代表了廣大人民群眾的根本利益和長遠(yuǎn)利益。黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位就建立在其政治代表理論體系的基礎(chǔ)上。[10]147由此，中國憲法確認(rèn)了人民主權(quán)的雙重代表組織：一是作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會，其執(zhí)政合法性建基于民主選舉原則和法律程序之上；一是作為國家根本領(lǐng)導(dǎo)力量的共產(chǎn)黨，其執(zhí)政合法性源自其無產(chǎn)階級先鋒隊之歷史定位，其政治地位也要高于前者。

其次，基于人民主權(quán)的雙重代表制，中國具有黨政雙重權(quán)威并存的權(quán)力運行機制，二者的權(quán)威類型和運行邏輯也不相同。用韋伯（Max Weber）的術(shù)語來說，建基于人民代表大會制上的國家機關(guān)（立法機關(guān)、行政機關(guān)與司法機關(guān)等）是法理型權(quán)威的典型體現(xiàn)。從憲法第一章“總綱”和第三章“國家機構(gòu)”的有關(guān)規(guī)定來看，國家機關(guān)應(yīng)該具有分工明確的層級結(jié)構(gòu)，按照正式的規(guī)章制度運行，強調(diào)工作人員的職業(yè)化水平。這些制度安排的內(nèi)在邏輯指向工具理性，使得國家機關(guān)很大程度上具備了韋伯意義上的官僚體制（bureaucracy，又譯為科層體制）特征。相比之下，從憲法序言對中國共產(chǎn)黨的歷史使命、政治理念與階級定位的宣示來看，作為政治主權(quán)者代表的執(zhí)政黨則是“奇里斯瑪權(quán)威”（Christmas authority）的組織化體現(xiàn)。奇理斯瑪權(quán)威建筑在領(lǐng)導(dǎo)者的超凡稟賦與民眾擁戴追隨之上，強調(diào)超越常規(guī)、超越世俗規(guī)范。所以，黨可以因應(yīng)形勢而（暫時）打斷官僚體制的常規(guī)過程，代之以政治動員或指令，集中力量來完成某一特定任務(wù)。[11]因此，中國國家治理的制度邏輯實際上建立在奇理斯瑪權(quán)威與法理權(quán)威的雙重基礎(chǔ)上，并且更多地是以執(zhí)政黨的奇里斯瑪權(quán)威為實，以官僚體制的法理權(quán)威為表。

再次，用政治憲法學(xué)的語言來說，國家治理的雙重邏輯就是“日常政治”與“非常政治”的相互交替狀態(tài)。[12]40在日常政治中，國家治理主要建立在官僚體制的常規(guī)過程之上，但是，由于中國官僚體制具有“向上負(fù)責(zé)制”和非正式關(guān)系盛行等特點，其運行成本容易隨著自身規(guī)模擴大和職能轉(zhuǎn)變而不斷增加，時常導(dǎo)致國家治理的常規(guī)機制失靈，引起地方性封閉和利益割據(jù)現(xiàn)象。[13]因此，執(zhí)政黨經(jīng)常會運用主權(quán)權(quán)威，有針對性地采取各種非常規(guī)的治理行動，例如開展各類整風(fēng)運動、支持新聞媒體的“輿論監(jiān)督”，等等，從而開啟非常政治時刻。而如前文所述，奇理斯瑪權(quán)威是通過領(lǐng)導(dǎo)者顯示超凡稟賦與民眾認(rèn)可響應(yīng)的互動過程來實現(xiàn)的。因此非常規(guī)治理行動具有兩個基本特征：一是在具體運作上主要依賴上級部門的決斷，而非常規(guī)的制度和程序；二是強調(diào)直接面向民眾，重申領(lǐng)導(dǎo)者與民眾血肉相連的密切關(guān)系，以超越官僚體制的等級制度。例如，在許多輿論監(jiān)督個案中，國家就直接對公眾意見或媒體報道做出了回應(yīng)，并通過暫停官僚體制常規(guī)過程（例如紀(jì)委介入），或加速其運行（如責(zé)令有關(guān)職能部門介入）等非常規(guī)方式，打擊、約束某些地方政府或官員的自利行為。

綜上所述，如果將憲法第41條規(guī)定的“監(jiān)督權(quán)”放置于政治憲法學(xué)的視野之中，我們就會發(fā)現(xiàn)，它其實是一種非常規(guī)的國家治理邏輯在憲法文本上的體現(xiàn)。從監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵來看，公民意見（批評和建議）對所有國家機關(guān)都具有影響力，但這種影響力并非訴諸官僚體制的常規(guī)過程，也不是來自于國家機關(guān)及其工作人員的自覺意識，而是通過執(zhí)政黨的政治決斷實現(xiàn)的。因此，監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵實際上有兩層：（1）公民享有“批評和建議”的言論自由；（2）執(zhí)政黨作為主權(quán)者的代表機構(gòu)，擁有對公民意見即“批評和建議”的決斷權(quán)力。它的邏輯結(jié)構(gòu)可以表示為：公民意見——政治決斷。而只要其付諸實現(xiàn)，就意味著主權(quán)權(quán)威直接出場?？梢姡O(jiān)督權(quán)不僅是個體公民的憲法權(quán)利，還是主權(quán)意志的彰顯。換言之，它具有人權(quán)與人民主權(quán)的雙重屬性——這正是其在立憲主義語境中陷入困境的深層原因！而在“雙重屬性”的視角下，那些解釋困境便一一消解了。具言之，“批評和建議”之言論自由只是監(jiān)督權(quán)的第一層內(nèi)涵，自然不能等同于監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵；監(jiān)督權(quán)的實施方式是政治決斷，這也不同于言論自由的規(guī)范實施；而新聞媒體則可以看作是人民主權(quán)運用的必要工具，而不是權(quán)利主體，這樣的定位也就避免了憲法文本與實踐之間的背離。

根據(jù)上面的解讀，我們用圖（二）來表示政治憲法學(xué)語境中的憲法第41條含義：

三、監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵：內(nèi)在張力與正當(dāng)性重構(gòu)

通過對憲法第41條的文本分析和邏輯追究，我們發(fā)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)具有雙重屬性，或者說，人權(quán)與人民主權(quán)共處于憲法第41條之中。但是，上述論斷必然會引出一個憲法學(xué)上的難題，即怎樣解決公民意見形成與主權(quán)意志形成之間的分歧。具體來說，基于人權(quán)保障原則，只要沒有逾越法律邊界，公民就可以自由表達，所以公民意見總是異質(zhì)而分散的，隨時處于流變之中，甚至可能出現(xiàn)錯誤；[14]然而，基于人民主權(quán)原則，政治決斷（主權(quán)意志形成）必須著眼于人民的普遍利益和根本利益，不允許有錯。從此來看，監(jiān)督權(quán)的兩層內(nèi)涵就隱藏著張力，無法滿足憲法規(guī)范的安定性要求。這就意味著，我們還必須找到一種能夠解決上述憲法學(xué)難題的理論方案，消除監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵的內(nèi)在張力。而歸根結(jié)底，上述難題源于人權(quán)與人民主權(quán)之間的分歧。因此在討論具體的理論方案之前，我們需要先簡略地看一下人權(quán)與人權(quán)主權(quán)存在分歧的根源。

（一）監(jiān)督權(quán)的雙重屬性：人權(quán)VS人民主權(quán)

追根溯源，人權(quán)與人民主權(quán)之間的分歧源于兩種對立的政治傳統(tǒng)：自由主義和共和主義。概言之，洛克等古典自由主義者認(rèn)為，生命、財產(chǎn)與自由等基本人權(quán)是先驗的，國家權(quán)力只不過是人們與之訂立契約，用來保護個人權(quán)利的機構(gòu)；與之形成鮮明對比，人民主權(quán)理論的奠基人盧梭假設(shè)，全體公民共同訂立契約而產(chǎn)生了一個政治共同體，即主權(quán)者，政府就是主權(quán)者的代理人。為了保證主權(quán)者的至高無上權(quán)威，每個公民都必須把自己的全部權(quán)利無保留地交付出去。這樣一來，每個人都成了主權(quán)者的臣民，但也都成了主權(quán)者的一分子，因為人們最終服從的只是他自己。因此，作為主權(quán)者的人民并不是多數(shù)個人的聚合，而是以某種行為結(jié)合起來的“一個道德與集體的共同體”，并且以這同一個行為“獲得了它的統(tǒng)一性、它的公共大我、它的生命和意志”。[15]21由此可見，人民作為主權(quán)者是一個擬制的公共人格，它與個體公民一樣具有自主意志。但在盧梭那里，統(tǒng)一的人民意志的虛構(gòu)，只能以隱藏或壓制個別意志的異質(zhì)性為代價才能實現(xiàn)。于是，人民主權(quán)與人權(quán)就難免存在著分歧。哈貝馬斯深入剖析了這種分歧產(chǎn)生的思想根源。他指出，人民主權(quán)和人權(quán)都根源于近代哲學(xué)的主體性原則，它們的核心內(nèi)涵都是“自主性”（autonomy）概念，并且都把自主之能力歸諸于某一個主體（人民或者個人）來進行。具言之，人民主權(quán)是一個倫理共同體的自主意識之體現(xiàn)，強調(diào)公共自主；人權(quán)則如康德所言，是普遍化的人類理性和個人道德自我立法的體現(xiàn)，強調(diào)私人自主。顯然，在這種以單個主體為中心的哲學(xué)信念中，無論是人民主權(quán)還是人權(quán)，“都缺少一個意見形成和意志形成過程的合法化力量”[16]127，它們之間的分歧也就是不可避免的。

回到中國憲法語境。如前文所述，中國憲法在人民主權(quán)的建構(gòu)上有別于社會契約論，主要是立基于兩個方面，一是“選舉——代表”的民主程序與法律秩序；二是以無產(chǎn)階級為領(lǐng)導(dǎo)力量的多階級聯(lián)合。前者以權(quán)利主體為核心，是官僚體制和日常政治生活的基礎(chǔ)；后者產(chǎn)生了政治主權(quán)，并在非常政治時刻顯現(xiàn)。因此，正如有學(xué)者所言，作為主權(quán)者的“中國人民”一身分飾兩角：一個人民注重人權(quán)保障與權(quán)力控制；一個人民強調(diào)“普遍與共同意志”的實現(xiàn)，追求公意。[17]在日常政治生活中，前一個人民通過官僚體制的有效運行而在場，后一個人民隱身于憲法背后；但在監(jiān)督權(quán)行使過程中，官僚體制的常規(guī)機制被懸置，政治主權(quán)權(quán)威直接出場。這樣一來，人民主權(quán)的雙重角色就會同時在場，二者必然產(chǎn)生邏輯上而非現(xiàn)實上的緊張關(guān)系。由此可見，哈貝馬斯所說的人民主權(quán)與人權(quán)，或曰公共自主與私人自主之間的張力在監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵中仍然可能存在。

（二）重構(gòu)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基

那么，如何消解這種張力呢·哈貝馬斯在這方面做出了重要的理論貢獻。他提出，要打通人民主權(quán)與人權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系，就必須從主體間性的視野出發(fā)，以協(xié)商民主（Deliberative Democracy）理念來重構(gòu)它們的正當(dāng)性根基?！叭嗣裰鳈?quán)與人權(quán)之間的內(nèi)在聯(lián)系，存在于一種運用政治自主的方式之中，這種方式并不是普遍法規(guī)的形式所已經(jīng)確保了的，而只有通過商談性意見形成和意志形成過程的交往形式才能得到確?！?。[16]127這種運用政治自主的方式，就是哈貝馬斯提出來的協(xié)商民主。它以國家與市民社會的相對分離為前提，主要包括兩個基本理念：第一，市民社會中應(yīng)當(dāng)存在著各種開放、溝通的公共領(lǐng)域，它們可以不斷生成公共輿論，形成公共議題；第二，國家決策機構(gòu)必須認(rèn)真對待那些在公共輿論中產(chǎn)生、并經(jīng)過充分商談的議題，對其進行審議，制定決策。由此可見，協(xié)商民主是一種雙軌制的民主理論，其決策模式是一種從公共輿論到正式?jīng)Q策過程的制度模式。

哈貝馬斯指出：“只有那些可能得到一切潛在的相關(guān)者——只要他們參加合理商談——同意的規(guī)范，才是可以主張有效性的”[16]155，因此從某種意義上看，協(xié)商民主重新奠定了人民主權(quán)的規(guī)范性基礎(chǔ)。但對于本文的主題而言，它更重要的意義是消解了人權(quán)與人民主權(quán)這兩種規(guī)范正當(dāng)性論證思路之間長期以來的爭論。具言之，協(xié)商民主的決策模式一方面是立足于公共領(lǐng)域的公共輿論形成；另一方面是立足于決策機構(gòu)的意志形成。這樣一來，人民主權(quán)就不僅僅是公共意志的自主表達，而成為了一種建基于公共輿論之上的建構(gòu)過程；后者又以強調(diào)私人自主的人權(quán)保障為前提。于是，人民主權(quán)與人權(quán)的“自主性”，即公共自主和私人自主都在連續(xù)不斷的溝通之流和交往網(wǎng)絡(luò)中得到了充分體現(xiàn)，而雙方之間的內(nèi)在聯(lián)系也就此建立了起來。用哈貝馬斯的話來說，就是私人自主不在公共自主之上，也不在公共自主之下，而是以公共輿論為中介力量，深入了公共自主的內(nèi)部運作過程。[16]128

協(xié)商民主理論為我們厘清監(jiān)督權(quán)的規(guī)范性內(nèi)涵帶來了重要啟示。如前文所述，監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵的張力源于其雙重屬性之間的分歧。因此，如果要厘清監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵，我們就應(yīng)當(dāng)引入?yún)f(xié)商民主的基本理念——公共輿論與政治決策之間的相互作用，重構(gòu)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基，讓人權(quán)與人民主權(quán)在“去主體化”的溝通之流中統(tǒng)一起來。具體來說，就是一方面強調(diào)受到?jīng)Q策影響的公民以各種交往方式自主溝通、理性協(xié)商，從而建構(gòu)公共領(lǐng)域，產(chǎn)生公共輿論；另一方面，建立起順暢的溝通渠道，讓國家決策立足于公共輿論的共識之上。這樣一來，（作為權(quán)利主體的）公民意見形成與（作為主權(quán)者的）人民意志形成之間的內(nèi)在聯(lián)系便被打通。更進一步而言，公共輿論可以起到一種在先的“過濾”作用，將尚不成熟、不適合決策機構(gòu)討論的公民意見過濾掉，只有那些可被普遍化的意見才能被納入到人民主權(quán)的領(lǐng)域。于是，公民個別意見與人民統(tǒng)一意志之間的分歧便被消解了?？梢姡貥?gòu)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基，并不是否定或動搖監(jiān)督權(quán)的雙重屬性；而是將人民主權(quán)的運作機制建立在公共輿論的基礎(chǔ)上，從而使其在保障人權(quán)的前提下更為有效地運行。

因此，在協(xié)商民主理念的重構(gòu)下，監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵可以概括為：在保障公民“批評和建議”的權(quán)利（公民意見形成）之前提下，實現(xiàn)公共輿論與政治決策（人民主權(quán)意志形成）之間的相互作用。這其實是人民主權(quán)運行的一種理想模式，我們可將其稱為“協(xié)商決策模式”。由上述分析可知，它至少有三個基本要求：（1）保障公民“批評和建議”的權(quán)利；（2）保持公共領(lǐng)域的活力，發(fā)揮公共輿論的良性溝通功能；（3）執(zhí)政黨作為主權(quán)代表機構(gòu)，對公共輿論中浮現(xiàn)的議題做出決斷。我們用圖（三）來表示協(xié)商決策模式的規(guī)范內(nèi)涵：

四、走向協(xié)商決策的監(jiān)督權(quán)

綜上所述，監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵是協(xié)商決策模式，也即以人權(quán)保障和主權(quán)決斷為前提、以協(xié)商對話為具體機制的政治決策模式。而從憲法學(xué)方法論的角度來看，上述論斷并非源自立憲主義的“權(quán)利論”；也不完全源于政治憲法學(xué)的“發(fā)現(xiàn)論”；而是我們從監(jiān)督權(quán)的雙重屬性中重構(gòu)出來的。從憲法文本和實踐上看，這種重構(gòu)方法的主要根據(jù)來自于兩個方面：首先是中國憲法所確立的主權(quán)運用原則——民主集中制已經(jīng)蘊含了豐富的協(xié)商要素，或者說，協(xié)商決策的“雛形”原本就潛藏于民主集中制原則之中；其次，隨著中國社會轉(zhuǎn)型與國家治理邏輯的變革，協(xié)商決策模式所需的各項條件不斷得到滿足，它在實踐中開始成為可能，并且具有較大的發(fā)展?jié)摿?。具體說明如下。

（一）民主集中制原則與協(xié)商決策理念

中國憲法所確立的權(quán)力運用原則是民主集中制。[18]民主集中制有效運行的關(guān)鍵，在于民主與集中的有機統(tǒng)一，而這正是通過協(xié)商來實現(xiàn)的。進言之，“民主”本身就意味著協(xié)商，要求透過民意來達成共識；而集中則是對協(xié)商（民主）的決斷，必須建立在協(xié)商的基礎(chǔ)之上。事實上，在新中國的“制憲時刻”（Constitutional Moment），憲法的重要起草者和修憲者都曾表明類似的主張，強調(diào)協(xié)商對于人民參與管理國家事務(wù)的意義。例如1954年憲法制定期間，毛澤東在“關(guān)于中華人民共和國憲法草案”中做過闡發(fā)：“這個憲法草案，結(jié)合了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的意見和八千多人的意見，公布以后，還要由全國人民討論，使中央的意見和全國人民的意見相結(jié)合。這就是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)和廣大積極分子相結(jié)合的方法。過去我們采用了這個方法，今后也要如此?！盵19]125再如1982年憲法修正之前，鄧小平在《解放思想、實事求是、團結(jié)一致向前看》的著名講話中提出：“人民群眾提出的意見，當(dāng)然有對的，也有不對的，要進行分析。黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要善于集中人民群眾的正確意見，對不正確的意見給予解釋?！盵20]23從上述發(fā)言中，我們不難體察制憲者們對協(xié)商的重視。然而，改革開放之前的中國社會是高度同質(zhì)化的“總體性社會”，難以滿足協(xié)商決策所需的條件，所以國家在實際決策中還是更傾向于自上而下的決斷，更強調(diào)“集中”的一面。

（二）社會轉(zhuǎn)型中的協(xié)商決策實踐

1978年改革開放以來，隨著國家行政權(quán)力從某些社會經(jīng)濟領(lǐng)域撤離，相對獨立于國家的“社會”孕育并成長起來，協(xié)商決策已經(jīng)在實踐中成為了可能。具體而言，首先是社會主義市場經(jīng)濟體制改革不斷深入，推動了社會結(jié)構(gòu)的巨大變化。大量涌現(xiàn)的新興社會階層在利益需求方面存在著較大差異；其次，隨著中國法治建設(shè)的進步，公民言說的法律保障明顯增強。特別是2004年第四次修憲后，我國憲法增設(shè)了“國家尊重和保障人權(quán)”的條款，在規(guī)范意義上確立了人權(quán)保障原則。人權(quán)保障條款作為我國公民權(quán)利意識覺醒的產(chǎn)物，蘊含著個體主義的價值內(nèi)涵，[21]又進一步地形塑了人們的知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)等權(quán)利觀念。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展與法治進步，民眾的權(quán)利主體意識不斷增強，更為強調(diào)按照契約精神和非強制性原則，自主表達利益訴求。在此背景下，近年來聽證會、民主懇談會、社區(qū)議事會等協(xié)商實踐方興未艾。而通過一系列公共論辯的訓(xùn)練，“作為權(quán)利主體”的公眾已經(jīng)成為了參與協(xié)商的重要社會力量。

從實踐來看，正如許多學(xué)者所言，近年來一種立基于媒體平臺上的“公共領(lǐng)域”正在某些議題領(lǐng)域中生長出來，例如環(huán)境運動等公益領(lǐng)域。[22]它主要建基于兩個方面：首先，在市場和專業(yè)主義文化等復(fù)雜力量的影響下，中國媒體尤其是市場化媒體普遍具有推動公眾與國家對話的能動性；[23]其次，中國互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)進入社交網(wǎng)絡(luò)（Social Networking Service）時代，公眾不必親自觀察（親身在場）就能夠通過網(wǎng)絡(luò)渠道參與、組織公共討論。在一定條件下，公眾可以在網(wǎng)絡(luò)空間中建構(gòu)公共議題；或者公眾的意見可以經(jīng)由媒體報道凝聚而成，進而傳遞到有關(guān)國家機關(guān)，對國家決策產(chǎn)生影響，甚至在一定程度上實現(xiàn)了公共輿論與制度變遷的相互作用。因此，不同于哈貝馬斯所說的西方資產(chǎn)階級公共領(lǐng)域，中國正在萌芽的“公共領(lǐng)域”一直與公眾的日常生活以及新聞媒體聯(lián)系在一起，充滿了活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（三）走向制度化的協(xié)商決策

更重要的是，按照民主集中制原則，黨的決策都必須在高度共識的基礎(chǔ)上做出。因此，無論是革命年代還是社會主義建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨都非常重視通過協(xié)商來達成共識，這已經(jīng)成為一種根本領(lǐng)導(dǎo)方法。早在革命年代，黨就提出了“群眾路線”的基本要求，要求各級黨組織在決策時必須傾聽群眾的意見、重視群眾觀點；并在此基礎(chǔ)上，將“群眾中分散的無系統(tǒng)的意見化為集中的系統(tǒng)的意見”。[24]854建國以后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度建立，執(zhí)政黨與民主黨派、團體之間的政治協(xié)商成為了國家決策的基本制度。而改革開放以來，隨著中國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨大變化，協(xié)商實踐的參與主體、渠道和范圍都在不斷擴大。繼中共十三大提出“社會協(xié)商對話”的構(gòu)想之后，2012年中共十八大明確提出了“健全社會主義協(xié)商民主制度”。十八大報告特別指出，“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化的發(fā)展”，“通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。由此可見，社會主義協(xié)商民主的參與主體不僅是政治精英（黨派、社會團體），還包括社會公眾；協(xié)商渠道不僅是政協(xié)會議，還包括更多的表達和參與平臺；協(xié)商內(nèi)容也不限于國家的重大方針政策，還包括日常生活中涉及群眾利益的現(xiàn)實問題。一言以蔽之，協(xié)商不僅發(fā)生于國家機構(gòu)內(nèi)部，還應(yīng)該發(fā)生于公民與國家之間。這表明，協(xié)商決策已經(jīng)開始走向制度化。

綜上所述，協(xié)商決策模式在中國不僅有深厚的政治制度基礎(chǔ)，還有多年來廣泛而深入的社會實踐基礎(chǔ)。中國憲法所確立的主權(quán)運用原則——民主集中制本身就蘊藏著協(xié)商決策的“理想”；另一方面，隨著中國社會轉(zhuǎn)型，協(xié)商決策模式在實踐中具有很大的發(fā)展?jié)摿?。?dāng)代中國“國家——社會”關(guān)系還在不斷調(diào)整，但總的趨勢是國家從一些社會領(lǐng)域中退出，并推動某些社會自生力量的形成，這是一個難以逆轉(zhuǎn)的過程；與之相應(yīng)，政治決策的模式也將不斷變革，從傳統(tǒng)自上而下的“動員模式”走向自下而上的協(xié)商決策模式。從這種意義上來說，協(xié)商決策模式是民主集中制發(fā)展的必然要求。因此，盡管現(xiàn)實中協(xié)商決策的條件還不充分，在實踐中還面臨諸多局限，但是從長遠(yuǎn)來看，它仍然具有旺盛的生命力。

五、結(jié)語

中國憲法第41條的獨特之處，在于它所確立的監(jiān)督權(quán)具有雙重屬性：人權(quán)與人民主權(quán)。因此，監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵有兩層：（1）公民對于國家機關(guān)及其工作人員享有“批評和建議”的言論自由；（2）作為主權(quán)者代表的執(zhí)政黨對公民意見做出決斷。由此可見，監(jiān)督權(quán)是一種非常規(guī)的國家治理邏輯在憲法文本中的體現(xiàn)，集中表現(xiàn)了中國“黨—國體制”（party-state）的政治特征。然而，由于人權(quán)與人民主權(quán)之間的分歧，上述內(nèi)涵潛藏著內(nèi)在張力。鑒于此，本文借用哈貝馬斯的協(xié)商民主理念，重構(gòu)了監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性根基，并在此基礎(chǔ)上厘清了它的規(guī)范內(nèi)涵：協(xié)商決策模式。

協(xié)商決策模式與西方協(xié)商民主模式有著本質(zhì)上的區(qū)別。它立足于中國憲法所確立的主權(quán)運用原則與實踐之中，其根本保證來自于執(zhí)政黨代表的主權(quán)權(quán)威，以堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度為前提。另一方面，作為一種理想化的政治決策模式，協(xié)商決策模式需要具備較高的條件才能付諸實踐，例如保障公民的言論自由；建立平等、開放的公共領(lǐng)域；建立順暢的溝通渠道，等等。全面而詳盡地闡述這些條件已經(jīng)超出了本文的主旨。但可以肯定的是，只有在國家與社會的協(xié)作下，上述條件才能獲得滿足。顯然，對于這種還在成長、發(fā)展的決策模式，我們還需要在學(xué)理上闡明更多的運作條件和規(guī)則，為其鋪設(shè)更多的制度性管道。這樣才能真正實現(xiàn)“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”。

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作者簡介：李洋，西北大學(xué)新聞傳播學(xué)院新聞系講師，新聞學(xué)博士，中國西部傳媒與社會發(fā)展研究院辦公室主任。

（責(zé)任編輯：李直）