茍春和，秦 雨

（安徽財經(jīng)大學 金融學院，安徽 蚌埠 233000）

保障房黃石模式的融資分析及經(jīng)驗借鑒

茍春和，秦 雨

（安徽財經(jīng)大學 金融學院，安徽 蚌埠 233000）

保障性住房建設是一項重大的民生工程，但融資難一直以來是制約我國保障房建設的主要瓶頸，如何破解融資難題具有重要意義。黃石市在保障房建設方面進行了一系列創(chuàng)新，破解了融資難題，取得良好效果，對其他城市特別是中小城市保障房融資提供了借鑒。

保障房融資；黃石模式；制度創(chuàng)新

一、引言

2011年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出要在未來5年內(nèi)建設3 600萬套保障房，使全國保障性住房覆蓋率達到20%，基本解決低收入家庭的住房困難問題。其中，2011年和2012年各開工1000萬套，2013—2015年建成1600萬套。2013年全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議報告顯示，該年全國城鎮(zhèn)保障性安居工程建設計劃基本建成460萬套、新開工630萬套。會議還布置了2014年全國保障性住房任務，其中城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成480萬套以上，新開工600萬套以上。

雖然保障房開工數(shù)量呈逐年遞減趨勢，但由于完工數(shù)量呈遞增趨勢，每年的建設總量并沒有減少，對建設資金的需求仍很大。2011年，全國城鄉(xiāng)保障性安居工程完成投資1.08萬億，2013年則完成1.12萬億。與大量資金需求相對應的是嚴峻的資金缺口。根據(jù)住建部的測算，在不考慮價格上漲因素的情況下，3 600萬套保障房的資金需求在4.68億元以上，僅2013年全國保障房所需資金就超過2萬億，而通過保障房出售、出租及中央財政補貼等途徑只能提供不足1萬億的資金支持，即資金缺口在1萬億以上。而中央財政補貼所占比重較小，以2011年為例，該年開工的1000萬套保障房所需全部投資約1.3萬億，而中央只補貼了1 709億元，占比13%左右，地方政府要承擔其余87%的投資。在樓市調(diào)控趨緊、土地財政收入減少的情況下，地方財政在支持保障房建設上有些力不從心。

資金缺乏已成為制約各地保障房建設的主要瓶頸。為克服這一難題，不少地區(qū)作了許多有益嘗試，摸索出一些好的做法。其中湖北省黃石市通過創(chuàng)新建立起一套比較完善的住房保障制度，被譽為“黃石模式”。這種模式較好地解決了住房保障的融資問題，對其他地區(qū)特別是中小城市保障房融資具有較好的借鑒意義。

二、黃石模式產(chǎn)生背景及特征

黃石市位于湖北省東南部，是一個典型的資源枯竭型城市和老工業(yè)城市，因長期“臟、亂、差”而得名“光灰城市”。截至2010年底，黃石中低收入家庭住房人均建筑面積低于16平方米的共32 549戶，占全市居民總戶數(shù)的24%。在城鎮(zhèn)化過程中，黃石市的住房保障任務非常艱巨。

借成為全國棚戶區(qū)改造公共租賃房試點城市之機，黃石市積極創(chuàng)新保障房建設機制，形成了“一個籃子歸并、一個口子保障、一個通道轉換、一個平臺匯集、一個杠桿調(diào)節(jié)”的住房保障模式，成為我國住房保障的樣板。[1]其中，“一個籃子”是指公共租賃住房，黃石市將廉租房、經(jīng)濟適用房等現(xiàn)有保障性住房，國有公房、外來務工者的周轉住房等政策性住房以及符合條件的出租屋全部納入公共租賃住房的范圍。“一個口子”是指住房保障中心，住房困難者向住房保障中心提出申請，由后者根據(jù)前者的收入水平確定補貼額。一個通道是指共有產(chǎn)權制度，房屋被拆遷后，還建部分的產(chǎn)權屬于被拆遷人，超過部分則歸政府所有，被拆遷人可以購買超出部分，也可以申請租住，從而實現(xiàn)租售并舉?！耙粋€平臺”是指眾邦城市住房投資有限公司，它是該市保障房專業(yè)投融資平臺?！耙粋€杠桿”是指市場租金，保障房租金由市場確定，可以滿足各階層的住房需求，避免資源浪費。

制度創(chuàng)新有力地推進保障房建設，2013年黃石市新開工各類保障性安居工程27.03萬套（戶），基本建成22.29萬套（戶），完成農(nóng)村危房改造11.5萬戶，2014年將開建各類保障性住房13 021套。①數(shù)據(jù)來源于黃石住宅與房地產(chǎn)信息網(wǎng)http://www.hsfdc.com/。

三、黃石模式融資分析

黃石市在解決保障房融資問題上的特色做法，一是通過制度創(chuàng)新引導資金流向，加快資金回流速度；二是通過專業(yè)化平臺進行市場化運作，多方籌集資金，并保持較強的償付能力。

1.通過制度創(chuàng)新，引導資金流向

黃石市住房保障制度的創(chuàng)新也是融資模式的創(chuàng)新，通過這種創(chuàng)新能夠有效緩解融資難題。黃石市通過制度創(chuàng)新破解融資難題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）公共租賃房可租可售，資金靈活回籠

現(xiàn)行住房保障制度下，經(jīng)濟適用房只售不租，而廉租房只租不售，二者之間缺乏可租可售的轉換通道。租售割裂現(xiàn)象不僅因經(jīng)濟適用房和廉租房住房者享有的權益不同而破壞住房保障的公平與統(tǒng)一，而且缺乏靈活性，容易造成保障房資源的閑置與浪費，延長資金回收周期，同時也加重了政府的建房負擔。

黃石市提出“一個籃子歸并”原則，將所有保障性住房一并納入公共租賃住房的范疇，并貫徹可租可售的理念?！饵S石市公共租賃住房租賃管理實施細則》明確規(guī)定，公益性公共租賃住房先租后售、租售并舉，承租人享有優(yōu)先購買所租住的公益性公共租賃住房的權利。公共租賃住房可租可售，租售不再限定特定對象。保障對象可根據(jù)自身情況靈活選擇租售。對于同一保障房，也可以選擇租售結合，先購買一部分，租住超出部分，待有支付能力時再購買剩余部分。租售并舉制度不僅可以提高保障房的使用效率，減少空置現(xiàn)象，更重要的是加快保障房租金與售房款的回籠?；鼗\資金再投放到保障房的建設中，可以形成良好的資金鏈循環(huán)，從而有效緩解保障房建設資金不足問題。

（2）公共租賃房與商品房雙向配建，促進資金回流

現(xiàn)行保障房制度下，保障房建設用地多是由政府無償劃撥，建成后統(tǒng)一分配，造成保障房與商品房開發(fā)的分離，保障房多集中在城市偏遠地區(qū)，這也導致開發(fā)商投資意愿不強，保障對象也缺乏租購熱情，延長了保障房項目資金的回收。黃石市在保障房與商品房的開發(fā)中通過雙向配建制度較好地解決了這一問題。雙向配建制度是指在商品房建設中按建設規(guī)模5%—10%的比例配建公租房，同時，為降低公租房的建設成本，允許公租房項目配建商品房。

商品房中配建公共租賃房。為保證保障房分布的合理性，黃石市政府在相關文件中明確要求商品房開發(fā)必須配建一定數(shù)量的公共租賃住房，并對不達標者規(guī)定了懲戒措施。《黃石市公共租賃住房管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，要按商品房開發(fā)總建筑面積的5%配建公益性公租房，配建住房由政府回購并擁有產(chǎn)權；不落實該配建政策的，規(guī)劃部門不予審批驗收，房產(chǎn)部門不予商品房預(銷)售登記。這樣，商品房中配建保障房就成為硬性行政約束，有效保證保障房建設。

公共租賃房中配建商品房。黃石市允許在公共租賃住房開發(fā)中配建一定數(shù)量的商品房。由于保障房具有公益性質(zhì)，土地由政府無償劃撥。而商品房則具有商業(yè)營利性質(zhì)，土地由開發(fā)商競價購買。要在公共租賃住房中配建商品房，則需要先變革土地出讓形式。黃石市大膽變革，引入有償供應土地的方式，這就滿足了配建商品房的要求。

雙向配建制度不僅有利于解決保障房布局失衡問題，更有利于提高開發(fā)商投資意愿和居民租購熱情，從而加快建設項目資金的回收，解決融資難問題。

（3）明確產(chǎn)權，提高各方投資積極性

保障房產(chǎn)權歸屬關系到保障房供給雙方的切身利益，關系到保障房運營的激勵與效率，對社會公平也會產(chǎn)生影響。由于投資方并沒有嚴格劃分經(jīng)濟適用房中的產(chǎn)權份額，從而導致了經(jīng)濟適用房產(chǎn)權不明確，這也是導致保障房投資不足的一個重要原因。

為了明確產(chǎn)權關系，黃石市在《辦法》中規(guī)定，“公共租賃住房實行誰投資、誰持有、誰經(jīng)營、誰受益的原則，投資者權益可依法轉讓。”黃石市公共租賃租房可分為公益性、社會性和混合型三類。其中，公益性公租房是指由政府全資建設的公共租賃住房，其產(chǎn)權歸政府所有；社會性公租房是指由社會力量投資建設或購買的公共租賃住房，社會投資單位擁有其產(chǎn)權；混合型公租房是指由政府和企業(yè)、個人及其他社會力量，多方共同出資開發(fā)籌建或購置的保障房，其產(chǎn)權根據(jù)投資比重分配給投資各方。[2]

《辦法》中對保障房產(chǎn)權的明確規(guī)定為住房權益的分配與處置創(chuàng)造了條件，同時因按產(chǎn)權比例分配收益，也調(diào)動了各類社會力量參與投資保障房建設，擴大了保障房房源，減輕了政府財政壓力?！罢l投資、誰受益”原則一方面體現(xiàn)了政府的主導地位，另一方面有利于調(diào)動社會力量的積極性，形成政府和社會各方共同參與到保障性住房建設運營中的良好態(tài)勢。

2.專業(yè)融資平臺，市場化運作

為了破解保障房融資難題，擴大資金來源，并保證資金使用安全，黃石市成立了專業(yè)化住房保障融資平臺——眾邦城市住房投資有限公司（以下簡稱“眾邦公司”），負責資金管理工作。

（1）眾邦公司性質(zhì)與作用

眾邦公司由黃石市房地產(chǎn)管理局于2009年6月全資投資成立，具有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)二級資質(zhì)，公司注冊資本1.15億元。它是黃石市公共租賃住房的專業(yè)投融資平臺和管理平臺，也是我國首個地市級保障房專業(yè)融資平臺，負責全市公租房項目的投融資、開發(fā)建設和經(jīng)營管理工作。[3]

眾邦公司與市房產(chǎn)管理局、市住房保障中心一起構成了黃石市“三位一體”的住房保障實施體系。[4]在這一體系中，房產(chǎn)管理局負責方向引導、政策制定和中長期規(guī)劃，住房保障中心是負責黃石市住房保障工作的主管事業(yè)單位，眾邦公司是負責市場化運作的具體辦事機構。三者分工明確，各司其職。

（2）眾邦公司融資機制分析

眾邦公司著力打造資金融通與償還循環(huán)鏈，以確保資金使用安全與公司償付能力，保障項目資金良性循環(huán)與開發(fā)的可持續(xù)進行，防止資金鏈斷裂。

“十二五”期間，黃石市公共租賃住房總投資金額達60億元，其中國家開發(fā)銀行提供了45億，占比75%?？梢姡咝糟y行貸款成為眾邦融資的主要來源。經(jīng)銀監(jiān)會批準，本次貸款期限為30年，利率為5年期基準利率。償還方式為前5年免償本金，只需付息，從第6年起償本付息，這是迄今為止國家開發(fā)銀行發(fā)放的期限最長、金額最大的單筆保障房貸款。國家開發(fā)銀行之所以貸如此巨款，不僅與黃石市的合作試點身份有關，更重要的是該市建立起比較完整的住房保障體系，以及專業(yè)化的保障房投融資平臺，能夠通過項目經(jīng)營和政府補貼等覆蓋成本，資金可以良性循環(huán)，確保資金安全。剩余15億元左右的項目資本金主要通過政府補貼及眾邦公司自籌解決。其中，各級政府約補貼7.3億元，眾邦公司通過各種方式自籌6.8億，包括企業(yè)自主建設保障房項目和普通商品房項目配建資金3億元，其他資金缺口由收儲土地增值收益補充約3.8億元。

為償還貸款本息，實現(xiàn)黃石市公共租賃住房的滾動與可持續(xù)發(fā)展，2011—2015年眾邦公司有以下幾種方式資金來源：一是各級政府補貼及住房公積金增值收益，據(jù)測算，該項收入約8000萬元；二是10%的土地出讓金收益，約5 000萬元；三是棚戶區(qū)、棚戶區(qū)和“城中村”等綜合改造的土地出讓增值收入，約47 000萬；四是公共租賃住房中配建的商品房及各類商業(yè)設施的運營收益；五是社會捐贈等籌集的資金；六是公租房可租可售，租售并舉制度下收到的售房款和租金收入。

根據(jù)國家開發(fā)銀行的測算，黃石市最近2年稅收收入以30%速度增長，加上上述幾類資金來源，按照30年期限計算，平均現(xiàn)金流覆蓋率在120%—130%之間。

另外，眾邦公司的經(jīng)營范圍除經(jīng)濟適用房、廉租房、“城中村”改造、棚戶區(qū)和危房改造等保障房的開發(fā)運營工作之外，還提供商業(yè)性房地產(chǎn)項目的開發(fā)及相應的物業(yè)管理，從而提高企業(yè)的營利能力和資金實力，也為償還本息打下更牢固的基礎。

四、啟示與經(jīng)驗借鑒

黃石市作為三線城市，財政實力并不強，地方政府對住房保障的資金支持力度有限。但該市通過制度創(chuàng)新和專業(yè)平臺的市場化運作較好地解決了保障房建設中的融資難題，是我國中小城市保障房融資的典范。通過對“黃石模式”融資分析，筆者認為廣大中小城市在保障房融資過程中，應當做到以下幾點：

1.堅持制度創(chuàng)新增強活力

每種制度的存在都有其經(jīng)濟社會背景，隨著社會發(fā)展和時代進步，制度也應該進行改革，只有創(chuàng)新才能保持活力，住房保障制度也不例外。作為三線城市，黃石市在住房保障方面走在了全國前列，根本原因在于敢大膽創(chuàng)新。廣大中小城市要結合實際，因地制宜地進行創(chuàng)新來解決融資難題。

2.堅持多元化的融資渠道

保障性住房作為大型基礎設施建設項目，所需資金巨大，僅僅依靠中央和地方的財政支持是遠遠不夠的。為保證保障房建設任務的順利完成，地方政府需要堅持多元化的融資渠道，通過政策引導和激勵機制，吸引社會資金滿足住房保障融資需求。除財政撥款外，還要通過各種渠道引入社會資金，以滿足項目融資需求。

3.堅持政府的主導地位

保障性住房關系國計民生，將保障房建設好意義重大。作為一項民生工程，保障性住房不以營利為目的，也導致了開發(fā)商投資熱情不高。[5]在這種情況下，政府應當堅持為人民服務的宗旨，高度重視保障房建設，并在其中占有主導地位，主動承擔住房保障任務，通過制度創(chuàng)新和政策引導，實現(xiàn)居民“居者有其屋”的理想。

4.努力爭取政策支持

政策傾向關系到資源配置，爭取更多的政策支持，意味著保障房建設可以得到更多的資源配置。黃石市能夠較好地解決住房保障中的融資難題，與其開發(fā)性金融支持住房保障體系建設試點的身份不無關系，正是國家開發(fā)銀行的45億元巨額貸款在很大程度上滿足了該市公共租賃住房的投資需求。

[1]陳超.共有產(chǎn)權公共租賃——“黃石模式”破解棚戶區(qū)改造難題[J].城鄉(xiāng)建設，2010，（9）：63-65.

[2]曾國安.黃石模式：住房保障創(chuàng)新和發(fā)展的新模式[J].中國房地產(chǎn)，2012，（18）：30-33.

[3]楊運春.地方政府應如何搭建住房保障投融資平臺——以全國公租房試點城市湖北黃石為例[J].中國房地產(chǎn)，2011，（11）：54-56.

[4]李璟.黃石市公共租賃住房建設運營模式研究[D].武漢：華中師范大學，2012：23-25.

[5]林科.保障性住房成本控制探究[J].鐵道經(jīng)濟研究，2012，（4）：24-25.

[責任編輯：辛曉莉]

F293.3

A

1674-3288（2014）03-0058-03

2014-04-25

茍春和（1988-），男，山東東營人，安徽財經(jīng)大學金融學院碩士研究生，研究方向：商業(yè)銀行與管理；秦雨（1989-），女，安徽無為人，安徽財經(jīng)大學金融學院碩士研究生，研究方向：金融工程。