何清

（東莞市行政學(xué)院，廣東 東莞 523083）

區(qū)域經(jīng)濟一體化利益協(xié)調(diào)機制研究
——以廣東東莞水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)為例

何清

（東莞市行政學(xué)院，廣東 東莞 523083）

區(qū)域經(jīng)濟一體化是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。由于區(qū)域利益與地方利益之間存在一致性與差異性、群體性與集中性、中觀性與微觀性的矛盾屬性,導(dǎo)致區(qū)域合作中的地方利益沖突無法避免。為了加快推進區(qū)域合作和經(jīng)濟一體化進程，亟待進一步完善利益共享、利益補償和利益爭端調(diào)解等協(xié)調(diào)機制，樹立合作共贏理念，

區(qū)域經(jīng)濟一體化；水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)；利益協(xié)調(diào)；機制

區(qū)域經(jīng)濟一體化是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。近年來，我國一直致力于跨行政區(qū)的“經(jīng)濟區(qū)”一體化發(fā)展，發(fā)展思路也日漸明晰，但跨行政區(qū)的利益沖突，仍嚴(yán)重阻礙區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。本文以廣東東莞水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)為例，立足我國現(xiàn)行體制，探索區(qū)域經(jīng)濟一體化利益協(xié)調(diào)機制，以期對各地政府加快推進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程提供一點參考。

一、區(qū)域經(jīng)濟一體化利益協(xié)調(diào)機制文獻綜述

西方發(fā)達國家的區(qū)域經(jīng)濟一體化進程及其利益機制，主要通過成熟的市場機制來實現(xiàn)，市場力量居主導(dǎo)作用。我國經(jīng)濟市場化程度不高，加上特殊的行政區(qū)劃體制和地方政府以GDP為導(dǎo)向的政績考核方式，跨行政區(qū)的利益協(xié)調(diào)難以通過自發(fā)的市場力量來實現(xiàn)。

（一）利益沖突產(chǎn)生的原因

圍繞區(qū)域經(jīng)濟一體化中地方利益沖突的原因，不同學(xué)者基于不同學(xué)科進行了闡述。Breton（1996）認(rèn)為地方間利益沖突源自于政府間競爭的內(nèi)在屬性。[1]李廣斌等（2005）認(rèn)為經(jīng)濟錦標(biāo)賽（稅收和經(jīng)濟增長）和政治錦標(biāo)賽（政績和晉升競賽）是利益沖突的根源。[2]陳東琪（2001）提出中央政府的地方政績考核標(biāo)準(zhǔn)，使地方政府不斷追求本地利益最大化，造就了中國特有的地方行政利益邊界市場競爭關(guān)系和經(jīng)濟增長方式，地方政府合作困難的原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同化、地方經(jīng)濟的差異和不平衡、合作博弈的困境、監(jiān)督約束機制的缺位及其機構(gòu)的缺失等四個方面。官衛(wèi)華等（2002）認(rèn)為高級別行政區(qū)對下級行政區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)的簡單“匯總”，是導(dǎo)致下級區(qū)域間矛盾激化的原因，行政管理體制的弊端是問題癥結(jié)所在。[3]吳良鏞（2003）研究了“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象，認(rèn)為政績考核方式是主要誘因，還從激勵與約束功能、平衡各方利益關(guān)系、健全區(qū)域經(jīng)濟合作機制等三個方面，研究了區(qū)域經(jīng)濟一體化中利益補償機制的功能。[4]沈榮華（2004）指出，區(qū)域經(jīng)濟一體化利益沖突的領(lǐng)域主要有招商引資、稅收減免、勞動人事、道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、城市規(guī)劃、信息公開等九個方面。

（二）利益協(xié)調(diào)機制的內(nèi)容框架

區(qū)域經(jīng)濟一體化利益機制的已有文獻，主要圍繞利益分享、利益補償機制、利益協(xié)商和利益考核機制展開。李楨，劉名遠（2012）深入分析了區(qū)域經(jīng)濟一體化利益補償方式手段、補償內(nèi)容、補償基金籌資渠道、補償實施機構(gòu)等內(nèi)容，構(gòu)建了區(qū)域經(jīng)濟一體化利益補償制度體系。[5]蔣瑛，郭玉華（2011）指出我國區(qū)域經(jīng)濟合作應(yīng)從目標(biāo)機制、動力機制、市場機制、協(xié)調(diào)機制和利益共享機制等方面建設(shè)。[6]莊士成（2010）提出，推進區(qū)域合作的關(guān)鍵在于建立制度化的利益平衡機制，通過利益表達、利益協(xié)調(diào)和利益補償?shù)闹贫劝才艁韺崿F(xiàn)合作利益的平衡。[7]楊龍，戴揚（2009）指出，地方政府要根據(jù)各方從合作中受益的情況進行成本分?jǐn)?，形成地方政府合作的談判和協(xié)商機制、分享機制和補償機制、監(jiān)督機制和糾紛裁決機制。劉先江（2011）認(rèn)為，利益共享機制主要包括利益表達、利益整合、利益分配和利益補償?shù)葯C制，利益共享的實現(xiàn)有賴于這些機制的良性有效運轉(zhuǎn)，只有調(diào)適與改進這些機制，才能破除實現(xiàn)利益共享的機制障礙。陳波，洪遠朋（2007）總結(jié)了影響利益共享實現(xiàn)的五大因素，并指出實現(xiàn)利益共享必須遵循利益增長、利益兼顧、利益綜合、利益保障和利益補償?shù)葞状笏悸贰Ｍ踅ㄆ剑?011）指出，區(qū)域經(jīng)濟一體化利益機制要建立利益分配的協(xié)商機制、利益分享和補償機制、調(diào)解機制。

二、水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)利益協(xié)調(diào)類型

廣東東莞水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)（以下簡稱“水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)”），包括麻涌、虎門港等“十鎮(zhèn)一港”。改革開放后，由于交通不便、投資成本相對較高等多種因素影響，水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)逐步成為東莞經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)。近年來，東莞市委、市政府把推動水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)抱團發(fā)展、特色發(fā)展，作為推動?xùn)|莞高水平崛起的“三個增長極”之一。隨著統(tǒng)籌發(fā)展的逐步深入，利益協(xié)調(diào)已凸顯為影響水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。

水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)利益協(xié)調(diào)主體主要包括政府部門之間的利益、政府與群眾之間的利益、政府與企業(yè)之間的利益三種類型。

（一）政府部門間的利益協(xié)調(diào)

1.政府部門之間的利益協(xié)調(diào)。水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展需要政府大量的資金投入作為保障。在市財政投入一定的情況下，交通、水務(wù)、環(huán)保等相關(guān)部門最大限度地爭取財政資金投入到自身領(lǐng)域的建設(shè)當(dāng)中。如何做到既突出工作重點，又科學(xué)分配相關(guān)投入，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門之間的利益，是統(tǒng)籌發(fā)展中市政層面面臨的問題。

2.市鎮(zhèn)之間的利益協(xié)調(diào)。（1）建設(shè)費用分?jǐn)倖栴}。包括完善交通網(wǎng)絡(luò)、中心涌整治等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及財政投入多達百億。水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)各鎮(zhèn)街發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，單純依靠鎮(zhèn)一級財政投入來推進統(tǒng)籌發(fā)展杯水車薪，需要協(xié)調(diào)好市鎮(zhèn)建設(shè)費用分?jǐn)倖栴}。（2）市級統(tǒng)籌與鎮(zhèn)街短期發(fā)展矛盾。水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)籌后，鎮(zhèn)里新上項目，特別是一些重大的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，受到一定程度的限制，統(tǒng)籌規(guī)劃落地時間的快慢會直接關(guān)系到市鎮(zhèn)之間短期發(fā)展矛盾的激化程度。（3）統(tǒng)籌發(fā)展與績效考核矛盾。水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)各鎮(zhèn)街由于承擔(dān)保護生態(tài)環(huán)境任務(wù)而喪失一些發(fā)展機會，發(fā)展市委、市政府所鼓勵的產(chǎn)業(yè)類型，會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展速度放慢、財稅收入減少，短期內(nèi)無法完成市里下達的部分績效考核任務(wù)指標(biāo)。

3.鎮(zhèn)鎮(zhèn)之間的利益協(xié)調(diào)。（1）鎮(zhèn)域財政投入與利益分成。出于利益考慮，各鎮(zhèn)對共建項目和工程投入，希望自己一方投入較少的財政資金。在利益分成時，又都希望利益最大化。對于引進的重大項目涉及幾個鎮(zhèn)共同受讓地塊的情況，需要考慮各鎮(zhèn)稅收分成比例。（2）鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)布局的協(xié)調(diào)。如何充分發(fā)揮各自資源稟賦，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)各鎮(zhèn)街的錯位發(fā)展是需要考慮的重大問題。（3）鎮(zhèn)域水環(huán)境協(xié)同治理。水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)各鎮(zhèn)水道相通，必須全流域合力治水，避免出現(xiàn)下游治理好，而上游污染又關(guān)聯(lián)下游污染的現(xiàn)象。

（二）政府與群眾的利益協(xié)調(diào)

1.征地拆遷問題。征地拆遷中，對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)較低、補償形式單一、土地作價入股的形式尚未全面推廣等問題需要解決。如果征拆標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、補償方案欠科學(xué)，會出現(xiàn)同一工程不同工程段不同價、同類土地不同鎮(zhèn)街不同價的情況，造成各鎮(zhèn)之間群眾相互攀比，最終成為利益共同體，向政府要價，激化政府與群眾之間的矛盾。

2.村組集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題。對于被規(guī)劃安排主要作為生態(tài)用地、公益設(shè)施用地的村（居），如何制定切實有效的補償機制，能否預(yù)留足夠的土地空間，以保證村（居）集體的可持續(xù)發(fā)展，將直接影響各村組參與水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的積極性。

3.失地農(nóng)民安置問題。政府側(cè)重中長期、可持續(xù)的發(fā)展，但群眾注重實際利益的獲得，兩者既有一致也存在沖突，如何平衡考驗政府智慧。比如在拆遷過程中，如果政府對失地農(nóng)民生活安置、就業(yè)培訓(xùn)等方面沒有合理安排，勢必出現(xiàn)政府與市民之間的利益糾紛。

（三）政府與企業(yè)間的利益協(xié)調(diào)

在水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)“特色發(fā)展、綠色發(fā)展”過程中，必須要開展違法用地、城鄉(xiāng)“六亂”行為、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染、黑煙囪和無證無照污染企業(yè)的整治行動，特別是推動造紙、糧油、紡織等重點行業(yè)改進生產(chǎn)工藝、降低能源消耗和污染排放，甚至?xí)婕安糠制髽I(yè)搬遷。如果涉及企業(yè)搬遷，會產(chǎn)生土地置換、搬遷費用、人員遣散等問題，這些都需要政府與企業(yè)進行良好的協(xié)調(diào)，確保政府與企業(yè)在利益協(xié)調(diào)上達成共識。

三、水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)利益協(xié)調(diào)難點

解決水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的利益協(xié)調(diào)問題有相當(dāng)難度，主要集中在以下五個方面。

1.難在協(xié)調(diào)機構(gòu)權(quán)力和層次不足

目前，水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)在市級層面由水統(tǒng)辦負責(zé)“十鎮(zhèn)一港”統(tǒng)籌工作，下設(shè)鎮(zhèn)一級水統(tǒng)辦負責(zé)與市水統(tǒng)辦工作對接。實際運作中存在的具體問題是：一是水統(tǒng)辦權(quán)力有限。水統(tǒng)辦僅具有協(xié)調(diào)職能，缺乏一定權(quán)限的行政審批和監(jiān)督職能，即便是協(xié)調(diào)職能，在處理具體跨鎮(zhèn)協(xié)調(diào)工作上也存在協(xié)調(diào)不力現(xiàn)象，導(dǎo)致很多決策難以有效執(zhí)行。二是水統(tǒng)辦溝通渠道還顯單一。市水統(tǒng)辦與鎮(zhèn)水統(tǒng)辦沒有形成溝通協(xié)調(diào)的長效機制，相互溝通僅依賴于傳達文件精神的臨時會議，一定程度上降低了水統(tǒng)辦的職能定位。

2.難在資金保障

在推進水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)土地統(tǒng)籌、整治城鄉(xiāng)環(huán)境、完善路網(wǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，都需要投入大量的財力。而水鄉(xiāng)各鎮(zhèn)街經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，鎮(zhèn)村收入相對較低，難以保證各項工作有序推進。雖然市財政已經(jīng)從2013年預(yù)算中切塊20億元用于基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的資金保障，但東實公司、水投集團等市屬投融資平臺融資能力有限，社會資本投入還處于觀望狀態(tài)，這對于前期需要大量資金投入的水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)而言仍顯不足，導(dǎo)致重大項目推進緩慢。

3.難在利益分配

水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展涉及跨鎮(zhèn)土地資源開發(fā)、重大項目共建等問題，未來收益分配是否科學(xué)直接影響各鎮(zhèn)參與土地開發(fā)與項目共建的積極性。特別是望洪樞紐新城的開發(fā)建設(shè)，如何協(xié)調(diào)好望牛墩和洪梅兩個鎮(zhèn)的利益關(guān)系，是平均分配還是根據(jù)各鎮(zhèn)土地出讓比例進行分配需要權(quán)衡。又比如規(guī)劃建設(shè)休閑公園等公共服務(wù)設(shè)施和發(fā)展房地產(chǎn)等商業(yè)項目，兩者之間的收益差距甚遠，對不同性質(zhì)用地的開發(fā)建設(shè)如何進行差別化的縱向補償，以平衡收益方和受損方的關(guān)系，將直接影響項目共建的進度。

4.難在土地統(tǒng)籌

土地統(tǒng)籌難，集中體現(xiàn)在征地拆遷難上：一是征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于受征拆對象區(qū)域位置、權(quán)屬人訴求強弱等各種因素影響，難免會出現(xiàn)同一工程不同工程段不同價、同類土地不同鎮(zhèn)街不同價的情況，各鎮(zhèn)街群眾之間串聯(lián)形成利益共同體給征地拆遷增加了難度。二是征地拆遷主體不明確。征地拆遷究竟由市、鎮(zhèn)還是第三方機構(gòu)進行，并未有統(tǒng)一規(guī)定，這在一定程度上影響了征地拆遷的規(guī)范性和統(tǒng)一性；三是拆遷安置任務(wù)重。村民賴以生存的土地被征收，必須統(tǒng)籌考慮失地農(nóng)民的出路問題，如不及時解決，將形成新的社會問題。

5.難在水環(huán)境治理

水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的前提是治水。落后產(chǎn)能集聚及治水次序處理不當(dāng)都會影響治水效率，如造紙、化工等產(chǎn)業(yè)是部分鎮(zhèn)街的支柱產(chǎn)業(yè)，歷史欠賬較多，水資源保護難度大，又如水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)河淤積比較嚴(yán)重，大都存在不同程度的污染，污水處理的設(shè)施還不夠健全，再加上各鎮(zhèn)街各自為政，治理水環(huán)境措施不統(tǒng)一，往往上游治理好了，下游又污染了，或者下游在治理，上游在排污，沒有形成合力，治理費用比較高。

四、構(gòu)建水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)新型利益協(xié)調(diào)機制

水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)利益協(xié)調(diào)，要按照競爭合作、互利共贏、利益兼顧和適當(dāng)補償?shù)脑瓌t，在借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合東莞的實際情況，從利益共享機制、利益補償機制等五個方面構(gòu)建新型利益協(xié)調(diào)機制。

1.構(gòu)建利益協(xié)調(diào)組織架構(gòu)

水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展要順利推進，既離不開一副跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)構(gòu)架，也離不開一套成熟的決策咨詢機制與暢通的利益表達機制。（1）建立跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)架構(gòu)。水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)必須在分立的行政區(qū)基礎(chǔ)上形成共同的內(nèi)在協(xié)調(diào)架構(gòu)，該機構(gòu)要具有權(quán)威性和實效性。建議成立副廳級建制的常設(shè)機構(gòu)——水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)管委會，管委會擁有市賦予的對“十鎮(zhèn)一港”的行政管轄權(quán)和審批權(quán)。對上加強溝通聯(lián)系，對下進行統(tǒng)籌管理。管委會下設(shè)產(chǎn)業(yè)協(xié)作辦等多個執(zhí)行部門，分管開發(fā)建設(shè)的相關(guān)工作。（2）建立決策咨詢機制。成立水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)專家咨詢委員會，就經(jīng)濟區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等共性問題，開展高層論壇、主題論壇、咨詢會、研討會、聽證會、課題研究咨詢等，為水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展提供智力支持。（3）構(gòu)建暢通的利益表達機制。首先，建立政府間協(xié)商平臺。從各鎮(zhèn)街間松散型的會談改為制度化的安排，成立由市政府領(lǐng)導(dǎo)、市發(fā)改委牽頭、各鎮(zhèn)街行政長官參加的水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)鎮(zhèn)長聯(lián)席會議。其次，建立各職能部門協(xié)商平臺以及市、鎮(zhèn)協(xié)商平臺，推動落實高層會談成果。再次，構(gòu)建包括政府、企業(yè)和社會在內(nèi)的協(xié)商平臺。以黨代表工作室、群眾信箱、聽證會等為載體，多層面聽取基層干部和群眾的意見建議，使統(tǒng)籌發(fā)展的決策部署真正回應(yīng)群眾訴求。

2.構(gòu)建利益共享機制

利益共享包括非經(jīng)濟利益共享、經(jīng)濟利益共享兩個方面，側(cè)重點是經(jīng)濟利益共享，即各鎮(zhèn)街在統(tǒng)籌土地、資金等要素基礎(chǔ)之上的利益共享。（1）積極探索聯(lián)合招商模式。打破行政區(qū)域限制，按照“統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、利益共享”的原則，整合相鄰鎮(zhèn)街連片土地，建立完善聯(lián)合招商工作機制與招商平臺，組建專業(yè)招商隊伍，并定期舉辦高規(guī)格的主題招商推介會，為水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)引進一批資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、幸福導(dǎo)向型的優(yōu)質(zhì)項目，培育新的經(jīng)濟增長點。（2）創(chuàng)新投融資模式。一是發(fā)展混合所有制。在東實公司等國有投融資平臺的基礎(chǔ)上，鼓勵鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟資本、民間資本等多方資本參與到國有企業(yè)股權(quán)資本中。二是探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地融資。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，大膽嘗試集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資，盤活水鄉(xiāng)海量沉睡物業(yè)資本。三是吸納多方資本。大力鼓勵民間資本投入到文化產(chǎn)業(yè)等水鄉(xiāng)特色產(chǎn)業(yè)中。水鄉(xiāng)各鎮(zhèn)街可集資入股，甚至可以開展與水鄉(xiāng)之外各鎮(zhèn)街的合作。（3）積極探索土地共同開發(fā)模式。一是建立土地股份合作社。鼓勵按照土地占比進行股份設(shè)置和收益分配，開發(fā)相關(guān)項目。二是建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場。依托農(nóng)村資產(chǎn)交易平臺，將農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)、集體林地使用權(quán)等進行市場交易。三是實行“和諧拆遷”。借鑒海南陵水縣經(jīng)驗，將征地補償總費用和工作費用打包給村委會，由其成立的股份公司進行拆遷。公司在按照法定標(biāo)準(zhǔn)給予村民拆遷補償后，節(jié)余部分由全體村民共享。（4）積極探索產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式。一是共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。鼓勵鎮(zhèn)際或村際整合土地資源，合作開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。二是強化公共服務(wù)平臺共建共享。整合優(yōu)化各類資源，建設(shè)集研發(fā)設(shè)計、人才培訓(xùn)、投融資服務(wù)、信息服務(wù)的共享機制。三是強化各鎮(zhèn)街產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度。各鎮(zhèn)街產(chǎn)業(yè)選擇力求錯位發(fā)展，形成各鎮(zhèn)街產(chǎn)業(yè)鏈上下游互補的良好發(fā)展格局。

3.構(gòu)建利益補償機制

利益補償?shù)碾y點在于界定補償?shù)膶ο?、明確補償?shù)念~度以及選擇合理的補償方式。（1）建立水環(huán)境治理補償機制。一是政府補償。建議由市鎮(zhèn)兩級財政按照一定比例，出資建立水環(huán)境共同治理基金；二是市場補償。建議借鑒義烏跨行政區(qū)域建立水權(quán)交易市場的做法，進一步完善水價補償、水利工程投資補償、生態(tài)補償?shù)妊a償方式。對水質(zhì)不能達標(biāo)的企業(yè)、鎮(zhèn)村，按水質(zhì)惡化的程度繳納補償資金，對水質(zhì)達標(biāo)的鎮(zhèn)村，可領(lǐng)取一定比例補償基金。（2）建立落后產(chǎn)能淘汰補償機制。一是嚴(yán)格市場準(zhǔn)入。進一步強化環(huán)保、土地、稅收等指標(biāo)作用，加強投融資項目審批，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入。二是依法淘汰。制定完善水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指導(dǎo)目錄，嚴(yán)格執(zhí)行國家、省、市有關(guān)政策，依法淘汰落后產(chǎn)能。三是鼓勵提前淘汰。制訂鼓勵提前淘汰標(biāo)準(zhǔn)，通過完善財政補助、稅收優(yōu)惠等優(yōu)惠措施，鼓勵造紙、印染等企業(yè)技改，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)兼并或收購落后產(chǎn)能企業(yè)，鼓勵企業(yè)原址引進優(yōu)質(zhì)項目。（3）完善主體功能區(qū)規(guī)劃分工補償機制。一是建立復(fù)合型補償方式。除了通過市財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等單一縱向型轉(zhuǎn)移支付方式外，還可探索鎮(zhèn)街間稅收分成等橫向轉(zhuǎn)移支付形式，動態(tài)補償在規(guī)劃布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的利益受損者。二是實行差別化分成。以主體功能區(qū)劃分為依據(jù)，通過土地指標(biāo)作價入股、土地資源異地整合等方式，對項目實行差別化分成。（4）完善土地征拆補償機制。一是創(chuàng)新征拆補償方式。土地補償方面，適當(dāng)提高返還鎮(zhèn)村用地的比例，統(tǒng)籌解決一定的用地指標(biāo)，讓鎮(zhèn)村留有發(fā)展空間。物業(yè)補償方面，采用物業(yè)置換補償和貨幣補償相結(jié)合的方式，提高補償標(biāo)準(zhǔn)。二是妥善安置失地農(nóng)民。通過健全市、鎮(zhèn)、村三級就業(yè)服務(wù)平臺、加大職業(yè)技能培訓(xùn)力度、大力開發(fā)公益性崗位等方式解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問題。（5）完善市鎮(zhèn)利益補償機制。一是財力傾斜。市財政進一步加大補貼、轉(zhuǎn)移支付等投入力度，設(shè)立“專項資金”，用于水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項目引進等。二是政策傾斜。市政府從政策上優(yōu)先審批有關(guān)項目，在用地指標(biāo)、工程招標(biāo)、收費、稅收等方面給予傾斜。三是項目傾斜。市政府優(yōu)先安排水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)交通、環(huán)境等重大民生和基礎(chǔ)設(shè)施項目，優(yōu)先考慮優(yōu)質(zhì)重大項目落戶水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)。（6）完善鎮(zhèn)村利益補償機制。一是加大扶持力度。鎮(zhèn)一級可通過投資村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補貼村公共開支、實施稅收分成等方式，加大對村集體的扶持力度。二是協(xié)商收益分配。對于新增用地，若征用為商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營性用地的，按現(xiàn)有規(guī)定執(zhí)行；若征用為生態(tài)、農(nóng)業(yè)用地的，采取反承包方式，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一向農(nóng)戶反承包后整合并發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，凈收益大部分歸村集體及村民所有。

4.構(gòu)建利益爭端調(diào)解機制

在區(qū)域整體性治理框架下，必須制定各方一致認(rèn)同的區(qū)域一體化發(fā)展條例、區(qū)域合作框架協(xié)議等具有法律效力的區(qū)域公約或規(guī)則，將利益共享與補償機制制度化：一是硬約束。如各鎮(zhèn)街拒不履行或違反協(xié)調(diào)意見，必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任。二是軟約束?；谟兄Z必踐原則所產(chǎn)生的自我約束力、害怕被群體孤立的壓力以及聲譽影響，當(dāng)一方違約時，其處罰可能不是嚴(yán)格意義上的制裁，而是某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消。利益爭端調(diào)解主體，不能局限于某一機構(gòu)，可采取行政仲裁、法律裁決、第三方斡旋等多元調(diào)解模式。

5.構(gòu)建績效評估機制

為鼓勵和保護水鄉(xiāng)鎮(zhèn)街干部推進水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展、綠色發(fā)展的積極性，必須建立健全相應(yīng)的考評、問責(zé)和激勵機制。（1）建立健全考評機制。打破原有的政績考核舊模式，將考評重點放在功能職責(zé)要求上：一是嘗試引入綠色GDP。結(jié)合幸福東莞指標(biāo)考核體系，把資源節(jié)約、環(huán)境保護、生活質(zhì)量的改善程度等指標(biāo)納入考評體系；二是按主體功能區(qū)考核。對優(yōu)先開發(fā)區(qū)域，強化對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新的評價，弱化對經(jīng)濟增長的評價；對重點開發(fā)區(qū)域，綜合評價經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益等；對限制開發(fā)區(qū)域，突出生態(tài)環(huán)境保護等評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化的評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護。（2）建立健全問責(zé)機制。一方面，建議成立由職能部門負責(zé)人、行業(yè)代表、專家學(xué)者、村民代表等組成的“水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)發(fā)展監(jiān)督委員會”，具體監(jiān)督統(tǒng)籌項目落實情況；另一方面，建立嚴(yán)格的督查工作制度、領(lǐng)導(dǎo)牽頭負責(zé)的目標(biāo)管理制度和考核問責(zé)制度，將水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)籌的各項指標(biāo)體系納入各鎮(zhèn)街的領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核指標(biāo)體系，對推進不力的單位和個人要進行問責(zé)。在既定時間不能完成的項目，取消優(yōu)惠政策，收回用地指標(biāo)，用于其他急需動工建設(shè)的項目；推進不力的要說明原因并上報書面整改報告，直至整改完成；因工作推動不力并造成重大貽誤和社會影響的，要進行人事調(diào)整。（3）建立健全激勵機制。一是經(jīng)濟激勵。建議借鑒昆山市“三個高于”的做法，對重大招商引資及重大建設(shè)項目、民生專項開發(fā)、環(huán)境專項整治等實施獎勵。二是政策激勵。對新辦現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、特色街區(qū)、典型工作案例等給予財稅、土地等政策上的優(yōu)惠，分階梯給予用地指標(biāo)獎勵。三是提拔激勵。選樹典型、鼓勵先進，對在水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中涌現(xiàn)出來的優(yōu)秀干部優(yōu)先提拔任用。

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[責(zé)任編輯：董建軍]

F061.5

A

1674-3288（2014）03-0015-05

2014-04-09

何清（1973-），男，湖南南縣人，東莞市行政學(xué)院講師，經(jīng)濟學(xué)碩士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。