閆文博 劉志松

(1.河北工業(yè)大學(xué) 人文與法律學(xué)院，天津 300401;2.天津社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，天津 300191)

中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題一直是我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的核心問題。黨的十八大提出，“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。2013年“兩會(huì)”之后，李克強(qiáng)總理在答記者問時(shí)說:“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，也是廣大農(nóng)民的普遍愿望，它不僅可以帶動(dòng)巨大的消費(fèi)和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，其直接作用還是富裕農(nóng)民、造福人民?！背擎?zhèn)化就是要有序地吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使其在工作、生活方面均得到一定提升，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在近幾年城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的過程中，所帶來的影響是全面而深刻的，取得了不菲的成就，但同時(shí)也存在著諸多問題，其中農(nóng)村地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的糾紛也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和發(fā)展方向。對(duì)這些糾紛類型進(jìn)行調(diào)查研究，并分析在新形勢(shì)下的糾紛解決模式就顯得十分有意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村糾紛的主要類型

有社會(huì)就有糾紛，這固然是一種正?，F(xiàn)象。但由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程是在原來相對(duì)封閉的農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)上建設(shè)，由于工業(yè)化、信息化時(shí)代的到來，必然會(huì)對(duì)原來的社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來一定的沖擊。在這一過程中，難以避免會(huì)改變?nèi)藗兿惹暗纳罘绞郊傲?xí)慣，不斷的利益調(diào)整和重新組合也會(huì)促使新的社會(huì)階層出現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)的糾紛亦會(huì)隨之增多。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中絕不可忽視這些問題，而要想及時(shí)地解決這些糾紛，首先要弄清有何種類型的糾紛。

(一)土地糾紛

土地是農(nóng)民的根本生產(chǎn)資料，對(duì)于農(nóng)民來講，土地是其賴以生存的希望和根本。隨著國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，多種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面鋪開，主城區(qū)也在不斷地向外擴(kuò)張，對(duì)農(nóng)村土地的征收征用越來越多，土地糾紛日益呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，原先的土地承包人之間、家庭農(nóng)場(chǎng)這一政策引導(dǎo)下而出現(xiàn)的新的承包形式中，以及在土地征用補(bǔ)償?shù)确矫?，在全國各省市中都出現(xiàn)了一些糾紛。據(jù)蔡虹研究，當(dāng)前土地糾紛主要有以下類型:一是因法律和政策的變化引起的糾紛;二是承包引發(fā)糾紛，包括土地發(fā)包中發(fā)生的、合同履行過程中發(fā)生的以及關(guān)于承包合同效力問題的糾紛;三是因土地征收補(bǔ)償引發(fā)的糾紛;四是因土地所有權(quán)界限不明引發(fā)的糾紛［1］。這些糾紛呈現(xiàn)出廣泛性、多樣性、多元性、群體性及復(fù)雜性特征。

(二)移民拆遷糾紛

國家大型工程的建設(shè)、棚戶區(qū)改造以及城市房屋拆遷，牽涉到眾多人的利益。對(duì)于一些普通農(nóng)民來講，甚至關(guān)涉到生存問題。因此，也成為最容易激發(fā)矛盾、引起沖突的領(lǐng)域之一。如南水北調(diào)工程穿越江蘇省寶應(yīng)縣夏集鎮(zhèn)7 個(gè)自然村，拆遷戶達(dá)560戶，被壓挖土地面積1700 多畝，老百姓的耕種土地被挖，需要補(bǔ)足他們的耕地面積和差額補(bǔ)款［2］;修建三峽工程需要搬遷的移民總數(shù)突破規(guī)劃的113 萬人，三峽庫區(qū)最終移民人數(shù)將達(dá)到140 萬人［3］。除此之外，各地在城市擴(kuò)張中因拆遷所引發(fā)的矛盾及糾紛更是數(shù)不勝數(shù)，成為最近幾年社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。由于房屋拆遷執(zhí)行難度大，在強(qiáng)制拆遷過程中，暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生，甚至由簡(jiǎn)單的謾罵、吵鬧發(fā)展到公然持兇器、汽油對(duì)抗等極端方式，耗費(fèi)了大量的人力物力，造成了一些拆遷戶不斷的上訪、信訪等問題。

(三)群體性事件多發(fā)

群體性事件本身是一個(gè)結(jié)果，但引發(fā)群體性事件的起因卻往往是糾紛，尤其是這種糾紛牽涉面廣、影響大，長(zhǎng)時(shí)間沒有得到較好的解決，最終才導(dǎo)致事件發(fā)生。據(jù)媒體報(bào)道，2008年6月28日至29日凌晨，貴州省甕安縣部分群眾因?qū)σ幻畬W(xué)生的死因鑒定結(jié)果不滿，引發(fā)大規(guī)模人群聚集圍堵政府部門和少數(shù)不法分子打砸搶燒事件。2008年7月19日，云南省孟連縣發(fā)生膠農(nóng)聚集和沖突事件，40 余名公安民警和10 余名膠農(nóng)在沖突中受傷，2 名膠農(nóng)死亡［4］。當(dāng)然這只是眾多群體性事件中的冰山一角而已，在全國范圍內(nèi)來看，這樣的事幾乎是屢見不鮮。但無論發(fā)生在哪里，無論導(dǎo)火索是什么，往往都有一些共同的特點(diǎn)，即是在現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)民利益沒有受到較好保護(hù)?！爱?dāng)前我國農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，預(yù)示著農(nóng)民利益訴求對(duì)于組織性出口的需求已經(jīng)到了一個(gè)非常急迫的程度。”［5］“2005年全國因土地引起的群體性突發(fā)事件19700 起，占全部農(nóng)村群體性事件的65%以上?！保?］黃學(xué)賢認(rèn)為，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民利益受損是導(dǎo)致農(nóng)村群體性事件的深層原因［7］。此時(shí)，農(nóng)村糾紛主要體現(xiàn)在農(nóng)民整體與帶來損害的主體之間，這無疑是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可回避要解決的重要問題。

(四)留守兒童引發(fā)的問題

少年兒童是國家的未來，他們的健康成長(zhǎng)關(guān)系到全民族的利益。但在當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)下，很多農(nóng)民因?yàn)榉N地收益少而選擇外出打工，將自己的孩子留在村里給老人照看，使他們成為留守兒童。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國留守兒童已達(dá)到7326 萬人［8］。留守兒童本身是社會(huì)問題，并不屬于農(nóng)村糾紛的類型。但因其學(xué)習(xí)、生活環(huán)境發(fā)生的變化，使其在人生的道路上出現(xiàn)異常的因素增多，有一些孩子走向墮落，也有一些孩子因經(jīng)受不住誘惑且又缺乏管教而走上犯罪的道路，如此數(shù)量眾多的兒童就使得這一問題變得更為嚴(yán)峻。因此，有學(xué)者建議在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)該關(guān)注留守兒童的教育及心理問題，避免出現(xiàn)難以控制的局面［9］。

事實(shí)上，關(guān)于農(nóng)村糾紛的類型還遠(yuǎn)不止上述的幾種，比如在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的信訪上訪、局部地區(qū)的黑社會(huì)性質(zhì)團(tuán)伙以及黃賭毒等問題，均給城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素，它們本身也是糾紛產(chǎn)生的重要原因。對(duì)這些糾紛繼續(xù)深入研究仍有必要。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村糾紛產(chǎn)生的主要原因

城鎮(zhèn)化進(jìn)程使得原先農(nóng)村生活、工作的環(huán)境發(fā)生新的變化，從而促成了新的糾紛出現(xiàn)?？傮w上來看，這些社會(huì)糾紛雖然各不相同，但還是有一些共同的原因。歸納起來，主要有以下幾點(diǎn)。

(一)與土地分離帶來的生活上的變化

盡管土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和條件，但最近二三十年的變化使得農(nóng)民們僅依賴土地已不足以滿足基本的生活需要。多數(shù)農(nóng)民生存的方式是每年到城市中打工賺錢，到農(nóng)忙時(shí)節(jié)再回村種地，之后又返回城里繼續(xù)打工。如此反復(fù)的折騰仍然獲得不了多少收益，甚至有些農(nóng)民放棄了種地，轉(zhuǎn)而將自己的土地承包給其他一些愿意種地的農(nóng)戶，一舉兩得。但由于農(nóng)民法律意識(shí)的缺乏，這樣的承包往往伴隨較大的風(fēng)險(xiǎn)，以致農(nóng)戶之間就土地耕種的權(quán)利發(fā)生糾紛不在少數(shù)。王山認(rèn)為，土地承包合同糾紛的成因有以下幾點(diǎn):其一合同存在瑕疵，其二是當(dāng)事人法制觀念淡薄，其三是土地法律政策頻繁調(diào)整致使土地狀況混亂，其四是坡地、荒山、荒灘等土地的價(jià)值逐漸被人們認(rèn)識(shí)，其五是法律規(guī)定的爭(zhēng)議解決機(jī)制不順暢，機(jī)構(gòu)不健全［10］。除了土地糾紛之外的其他糾紛類型也明顯與農(nóng)民離開土地、轉(zhuǎn)而生活在城市有一定關(guān)系，是這種生活方式變化所帶來的附生性問題。

(二)部分機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，漠視農(nóng)民權(quán)益

城市發(fā)展需要用地，這使得城郊農(nóng)民因此受益，但同時(shí)在城市擴(kuò)張過程中發(fā)生的拆遷糾紛亦隨之增多。開發(fā)商在進(jìn)行投資過程中與一些政府機(jī)關(guān)工作人員勾結(jié)，甚至雇傭黑社會(huì)人員幫助拆遷，使農(nóng)民權(quán)益受到侵害。盡管不排除有個(gè)別農(nóng)民坐地漫天要價(jià)的現(xiàn)象，但部分機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的現(xiàn)象仍不容忽視，這促使了糾紛的發(fā)生甚至引起群體性事件。據(jù)法制網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)中心發(fā)布的《2012年群體性事件研究報(bào)告》顯示，由征地強(qiáng)拆誘發(fā)的群體性事件占到了2012年群體性事件發(fā)生總量的22.2%，成為引發(fā)群體性事件的第二大誘因［11］。另據(jù)一組公開的數(shù)據(jù)顯示:在過去的土地征用中，一些地方政府占有土地利益分配的20%－30%，開發(fā)商占40%－50%，而農(nóng)民作為土地使用權(quán)的主體，僅占5%－10%［12］。在征地拆遷過程中，權(quán)力尋租現(xiàn)象屢禁不絕，一些開發(fā)商通過向地方官員行賄等手段，以公益之名獲得營(yíng)利性項(xiàng)目征地的批準(zhǔn)權(quán)，肥了自身，損了農(nóng)民，難免引起農(nóng)民的不滿。

(三)農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，缺乏訴求渠道

社會(huì)主義法制體系已基本建成，但法律觀念深入人心并成為人們首選的解決問題的方式仍然有很長(zhǎng)的路要走。由于諸多因素的影響，再加上農(nóng)民本身文化素質(zhì)不高，法律意識(shí)淡薄，當(dāng)遇到糾紛的時(shí)候，仍然不知采用何種途徑才能有效地保護(hù)自己的權(quán)益，即使知道，也難于跨越當(dāng)前法律體制設(shè)置的種種鴻溝，如維權(quán)成本、時(shí)間成本等因素。因此，有時(shí)候他們更愿意選擇以集體的力量來對(duì)抗權(quán)貴資本的侵襲。“不少群眾在法不責(zé)眾心理的驅(qū)使下，抱著大鬧大解決、小鬧小解決的心態(tài)，聚眾鬧事、上訪，妨礙執(zhí)行公務(wù)，損壞公共財(cái)物，阻塞道路交通，甚至發(fā)展成為影響社會(huì)治安穩(wěn)定的突出問題，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成群體性突發(fā)事件。”［13］糾紛發(fā)生并不可怕，可怕的是解決糾紛的正當(dāng)渠道受阻而使農(nóng)民利益的訴求沒有申訴通道，由此而積發(fā)的民眾戾氣將引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素，進(jìn)而威脅到整個(gè)社會(huì)機(jī)制的正常運(yùn)行。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村糾紛解決的路徑

隨著人民法律意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，城市中的糾紛解決越來越直接訴諸法律，導(dǎo)致了很多地方基層法院處理的案件數(shù)量激增。但在更為廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)民對(duì)于法律本身的認(rèn)識(shí)有限，訴諸法院并不是其解決糾紛的首選。據(jù)郭星華、王平的調(diào)查顯示:“農(nóng)民選擇社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來解決糾紛的比例最大，占有效樣本的69.5%，其次為政府部門，占有效樣本的15.6%，選擇司法部門的比例最少，占有效樣本的14.9%。”［14］因此，在探索城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村糾紛解決的路徑時(shí)不可忽視這一現(xiàn)實(shí)，即不能僅僅依靠或強(qiáng)調(diào)法律解決糾紛的重要性，更應(yīng)該注意從多方面多渠道為解決農(nóng)村糾紛提供多元化的路徑選擇。

(一)重視農(nóng)村地區(qū)習(xí)慣法的作用

盡管國家法已經(jīng)涉及生活中的方方面面，在解決具體問題過程中起著至關(guān)重要的作用，但由于中國傳統(tǒng)文化和特定生活結(jié)構(gòu)的影響，在基層社會(huì)中仍然存在著大量的民間習(xí)慣，并約束著人們的行為和生活。這種傳統(tǒng)的慣性和生活方式還將長(zhǎng)期存在，因此不應(yīng)該忽視其在解決民間糾紛中的作用?！安煌纳鐣?huì)事件所依循的規(guī)則各異，因此社會(huì)群體之中規(guī)則是多元化的，他們?cè)诓煌膱?chǎng)域中發(fā)揮著不同程度的作用。它們是在特定人群長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活中所形成的，最具代表性的如習(xí)慣、習(xí)俗、禮節(jié)、儀式、輿論、禁忌、鄉(xiāng)規(guī)民約、家族法規(guī)、民族規(guī)約、宗教戒律、行業(yè)章程等?！保?5］111這些民間規(guī)則不屬于國家法的范疇，但卻在解決基層社會(huì)的糾紛中起著不可忽視的作用。在不違背法律的前提下，它們與國家法之間也有一定的互動(dòng)，共同為農(nóng)村地區(qū)的糾紛解決提供可能的模式。

(二)加強(qiáng)法律宣傳，提高農(nóng)民法律意識(shí)

雖然全國各地不時(shí)都會(huì)進(jìn)行普法教育，但在很多地方卻流于形式，發(fā)發(fā)傳單，搞搞活動(dòng)，熱鬧一番，就轟然退散了，普通老百姓也只是看看熱鬧，法律觀念并沒有深入人心，他們?nèi)匀徊欢梅蓙硪?guī)范自己的行為，也不知道怎么用法律保護(hù)自己的切身利益。一些群眾不知法、不懂法，對(duì)什么是民事訴訟、行政訴訟以及怎樣走法律程序全然不解，當(dāng)自己的利益受到侵害的時(shí)候，不走正常的程序，而首先想到的是到處上訪，找地方政府或某些部門去解決，甚至認(rèn)為這才是正常的途徑，無疑這對(duì)于解決糾紛以及社會(huì)安定都是不利的。加強(qiáng)法律宣傳，提高農(nóng)民法律意識(shí)，不能流于表面，走走過場(chǎng)，而應(yīng)該切實(shí)采取措施，定期有效地為農(nóng)民做法律知識(shí)的講解，努力使他們掌握法律的武器，將糾紛消除于產(chǎn)生之前或即使出現(xiàn)也能主動(dòng)用法律去解決。

(三)政府提供優(yōu)良服務(wù)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

在糾紛發(fā)生的過程之中，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民之間發(fā)生的不在少數(shù)。但從近幾年的報(bào)道中可以發(fā)現(xiàn)，在城市擴(kuò)張中，政府權(quán)力深入基層尤其是在拆遷領(lǐng)域中所引發(fā)的糾紛呈上升趨勢(shì)。一些地方政府濫用權(quán)力，漠視農(nóng)民利益是糾紛發(fā)生的重要原因之一。因此，在化解農(nóng)村地區(qū)糾紛的過程中，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序，真正建設(shè)服務(wù)型政府勢(shì)在必行。政府提供的服務(wù)優(yōu)良，在源頭上保證了每一個(gè)農(nóng)民的利益，其利益訴求得到表達(dá)并盡量滿足，使糾紛本身產(chǎn)生根源得以消除，無疑對(duì)糾紛解決極為有利。而政府提供優(yōu)良服務(wù)的基礎(chǔ)是轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)，尤其是政府工作人員觀念的轉(zhuǎn)變，由管理者身份轉(zhuǎn)為服務(wù)者身份，做到“為人民服務(wù)”的基本要求，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

(四)借助民間權(quán)威，發(fā)揮基層組織的作用

在中國長(zhǎng)期歷史發(fā)展過程中，鄉(xiāng)紳一直在基層社會(huì)中扮演著重要的角色。費(fèi)孝通指出:“士紳可以是退任的官僚或是官僚的親友，甚至可以是受過教育的地主。在任何情況下，他們都沒有政治權(quán)力，可是有勢(shì)力，勢(shì)力就是政治免疫性?！保?6］31在我們當(dāng)前的社會(huì)及政治話語體系下，當(dāng)然沒有所謂的鄉(xiāng)紳了，但不可忽視的是在農(nóng)村地區(qū)仍然活躍著一些鄉(xiāng)土精英。在當(dāng)?shù)厝丝磥?，他們擁有較高的學(xué)識(shí)、一定的社會(huì)地位，并且品德高尚。在解決農(nóng)村地區(qū)糾紛過程中應(yīng)該借助這些民間權(quán)威的力量。同時(shí)，基層組織如村委會(huì)以及人民調(diào)解團(tuán)體等機(jī)構(gòu)，因長(zhǎng)期與農(nóng)民共同生活，甚至有些成員本身也是農(nóng)民，他們對(duì)于農(nóng)民糾紛產(chǎn)生的根源和背景更為了解和清楚，因此，在提出解決方案或分析問題的時(shí)候，也往往能夠直抵本質(zhì)，對(duì)癥下藥?；鶎咏M織本身的行政權(quán)力力量與地方上的精英人士共同結(jié)合，一起發(fā)揮作用，對(duì)于解決農(nóng)村地區(qū)的糾紛是十分有益的。

四、結(jié)語

城鎮(zhèn)化是我國建設(shè)現(xiàn)代化國家過程中的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可扭轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，這一過程將給農(nóng)民帶來更多的實(shí)惠，并使其生活更加美好。但不可忽視的是，這一過程可能會(huì)經(jīng)歷很長(zhǎng)一段時(shí)間，在這段時(shí)間里也難免因?yàn)槌擎?zhèn)化而給過去的工作、生活模式帶來新的變化，在打破舊的生產(chǎn)生活方式及利益格局調(diào)整過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生之前的農(nóng)村社會(huì)可能不存在的糾紛類型，并呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。認(rèn)真調(diào)查研究這些糾紛的類型和產(chǎn)生的原因，并分析新形勢(shì)下糾紛解決的模式問題刻不容緩。在解決糾紛過程中，應(yīng)該注意調(diào)動(dòng)政府機(jī)構(gòu)、民間組織、基層權(quán)威和農(nóng)民自身的力量，尋求多元化的糾紛解決方式，既要解決已出現(xiàn)的各種糾紛，也努力做好制度建設(shè)，將糾紛產(chǎn)生的隱患消除，使農(nóng)民真正享受到改革的成果。

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