鄭 憲

推進(jìn)中國特色社會主義發(fā)展，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民政協(xié)的責(zé)任重大，使命光榮，要想完成這項(xiàng)歷史任務(wù)，充分發(fā)揮人民政協(xié)的功能優(yōu)勢是必不可少的。但是我國人民政協(xié)的功能問題，無論是理論建構(gòu)，還是實(shí)踐拓展都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于形勢發(fā)展的要求，因此需要提高對功能的認(rèn)識和加大研發(fā)力度。

一、人民政協(xié)功能研發(fā)的必要性和意義

黨的十八大提出健全社會主義協(xié)商民主制度，把協(xié)商民主從一種協(xié)商形式上升為一種制度形式，成為國家政治體制的重要組成部分。三中全會《決定》重點(diǎn)論述了推進(jìn)協(xié)商民主要完善多黨合作和政治協(xié)商制度，并對一直在協(xié)商民主中發(fā)揮重要作用的統(tǒng)一戰(zhàn)線和作為協(xié)商民主重要渠道的人民政協(xié)的作用做了細(xì)化和發(fā)展。筆者認(rèn)為，一個制度作用的發(fā)揮，取決于能否對其進(jìn)行恰當(dāng)準(zhǔn)確的定位及其各項(xiàng)功能的有效發(fā)揮，這兩者是關(guān)系到該制度能否長期存在、持續(xù)發(fā)揮作用的重大問題。為了更加有效發(fā)揮我國政治制度和政黨制度的作用;真實(shí)反映我國社會主義民主的進(jìn)展，特別是人民政協(xié)所體現(xiàn)的協(xié)商民主的精神實(shí)質(zhì)，用事實(shí)、有根據(jù)地向世界說明我國政治制度的合理性、優(yōu)越性，加強(qiáng)對人民政協(xié)功能的研究就成為了政協(xié)理論研究中的迫切問題和當(dāng)務(wù)之急。

研究和開發(fā)人民政協(xié)功能的價值有多重意義:從推進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的維度看:加強(qiáng)對政協(xié)功能的研究是堅(jiān)持社會主義政治發(fā)展道路，深化和豐富人民政協(xié)理論體系的需要;是客觀評價人民政協(xié)的效能，推進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的需要;也是向國際社會客觀宣傳我國政治制度的需要。

從推進(jìn)國內(nèi)政治發(fā)展和完善政治制度的維度看:開展人民政協(xié)功能研究，有助于優(yōu)化政治體制運(yùn)行，堅(jiān)持和完善我國政黨制度;有助于提高共產(chǎn)黨執(zhí)政能力;有利于促進(jìn)中國特色社會主義民主政治發(fā)展。

從社會發(fā)展的宏觀角度看:加強(qiáng)和拓展人民政協(xié)的功能是社會結(jié)構(gòu)變化和社會利益關(guān)系重構(gòu)對人民政協(xié)提出的迫切要求;開發(fā)人民政協(xié)功能有助于保持社會穩(wěn)定，應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型對我國政治發(fā)展提出的挑戰(zhàn)。

二、人民政協(xié)功能的內(nèi)涵及地位

功能是社會科學(xué)中的一個重要概念。1960年美國政治學(xué)家G．A．阿爾蒙德在《發(fā)展中地區(qū)的政治》一書中首次將結(jié)構(gòu)功能研究方法運(yùn)用于政治學(xué)。

英國人類學(xué)家、結(jié)構(gòu)功能論的創(chuàng)建者拉德克利夫-布朗對功能概念進(jìn)行社會學(xué)分析，指出:“對任何一種活動來說，它的功能就是指在整體社會生活中它應(yīng)承擔(dān)的角色，因而也是它對維持結(jié)構(gòu)的連續(xù)性上所起的作用?！保?］

在中國，談人民政協(xié)的功能，往往容易聯(lián)想到政協(xié)的職能;因?yàn)樵缭谏鲜兰o(jì)50年代，政治協(xié)商就被明確為人民政協(xié)的職能，政協(xié)工作中使用“職能”概念比功能早，頻率高，也更容易為廣大政協(xié)理論和實(shí)踐工作者所熟悉和接受。但是職能與功能的內(nèi)涵畢竟不完全相同，不可以相互代替。因此進(jìn)行政協(xié)功能研究，有必要先對兩個概念的內(nèi)涵和關(guān)系加以區(qū)別。

一般而論，職能的涵義是指人、事物、機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。功能的涵義則指事物或方法所發(fā)揮的有利的作用、效能。職能的特征是“應(yīng)然”，功能的特征是“實(shí)然”。我國學(xué)者認(rèn)為，具有自然屬性的事物，其功能是內(nèi)生的，而具有社會屬性的事物，其功能是外加的，是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定目的而進(jìn)行的設(shè)定。在政治術(shù)語上用功能這個詞，就是對一種制度、機(jī)制或者一個組織所能發(fā)揮的效果和作用的期待。［2］

根據(jù)上述觀點(diǎn)，筆者得出如下定義，人民政協(xié)的功能是指政協(xié)這個政治組織和民主形式在整體社會生活中應(yīng)承擔(dān)的角色，因而也是人民政協(xié)在維持國家政治體系結(jié)構(gòu)的連續(xù)性上所起的作用。依據(jù)政協(xié)章程對我國人民政協(xié)性質(zhì)的界定，人民政協(xié)的主要功能是團(tuán)結(jié)與民主功能。具體可以概括為政治參與功能、團(tuán)結(jié)合作功能、利益表達(dá)功能、協(xié)商咨政功能、民主監(jiān)督功能、協(xié)調(diào)社會關(guān)系功能、政治社會化功能等七項(xiàng)功能。因?yàn)槿嗣裾f(xié)的“功能”是基于社會現(xiàn)實(shí)和政治體制框架結(jié)構(gòu)而設(shè)定的、客觀需要政協(xié)組織發(fā)揮的作用，它作為規(guī)律性的東西，將隨著社會發(fā)展而發(fā)展，而不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。

按照黨的十七大報(bào)告的提法，我國政治制度的總體安排是:一項(xiàng)根本政治制度——人民代表大會制度;三項(xiàng)基本政治制度——中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度。可見人民政協(xié)在國家政治生活中的地位和作用是很明確的。功能的發(fā)揮程度是決定制度作用大小的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，因此功能在人民政協(xié)的全部工作中占據(jù)著非常重要的地位。

三、人民政協(xié)的職能與功能

(一)人民政協(xié)職能的提出與發(fā)展

修改后的政協(xié)章程規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商和民主監(jiān)督，組織參加本會的各黨派、團(tuán)體和各族各界人士參政議政。政治協(xié)商作為人民政協(xié)的職能從它誕生的第一天起就已經(jīng)具備，因?yàn)?，中華人民共和國的國體、政體和各種基本制度是在人民政協(xié)以政治協(xié)商的形式確立的，第一次政協(xié)全體會議通過了起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，在此基礎(chǔ)上建立了新中國，政協(xié)的名稱本身就包含著政治協(xié)商的含義。所以說政治協(xié)商時人民政協(xié)與生俱來的職能。

人民政協(xié)政治協(xié)商的地位在2006年《意見》中首先得以明確。主要有三點(diǎn):一是明確了人民政協(xié)的政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分。二是明確了人民政協(xié)的政治協(xié)商在決策體制中的定位。三是明確了人民政協(xié)的政治協(xié)商在國家民主體制中的定位。2006年《意見》明確指出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。

“民主監(jiān)督”作為政協(xié)的職能首次提出是在1979年，見諸于中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《全國統(tǒng)戰(zhàn)部長座談會紀(jì)要》，文中說，“政協(xié)是我國政治體制中貫徹社會主義民主、實(shí)行這項(xiàng)制度的重要形式，它的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是實(shí)行政治協(xié)商和民主監(jiān)督”。1989年全國政協(xié)制定的《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》再次明確政協(xié)的職能為政治協(xié)商、民主監(jiān)督兩項(xiàng)。

參政議政職能的提出是在1994年3月，全國政協(xié)第八屆常委會第二次會議在人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督兩大職能的基礎(chǔ)上，初次將參政議政作為一項(xiàng)主要職能列入政協(xié)章程修正案中。可見，人民政協(xié)的職能經(jīng)歷了一項(xiàng)職能——政治協(xié)商——發(fā)展為兩項(xiàng)職能——政治協(xié)商、民主監(jiān)督——再到政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項(xiàng)職能的過程。

(二)人民政協(xié)功能的認(rèn)識深化及功能拓展

人民政協(xié)功能的定位，源自于對人民政協(xié)本質(zhì)屬性和作用的深入認(rèn)識以及相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。作為一種獨(dú)具中國特色的政治組織和民主形式，對人民政協(xié)性質(zhì)和功能的認(rèn)識也有一個不斷深化的歷史過程。

1．人民政協(xié)功能的確立

人民政協(xié)功能的確立最早可以追溯到20世紀(jì)40年代。1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀(jì)念“五一”勞動節(jié)口號，號召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”。這一正確主張立即得到各民主黨派和無黨派人士、各人民團(tuán)體和各族各界人士的響應(yīng)和擁護(hù)。經(jīng)過各方共同協(xié)商，1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開。這次會議代表全國各族人民意志，代行全國人民代表大會職權(quán)，完成了建國程序，宣告了中華人民共和國的成立。

鑒于當(dāng)時全國尚未完全解放，搞全民普選不現(xiàn)實(shí)，又急需建立中央人民政府，所以有人提議［3］由新政協(xié)會議產(chǎn)生中央政府，這個提議得到了各方贊同。這樣，人民政協(xié)不僅是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，而且在普選的人民代表大會召開以前，代行人大職權(quán)，從而確立了人民政協(xié)團(tuán)結(jié)民主與政治決策的雙重功能。

2．政協(xié)功能由雙重功能向較單一功能的轉(zhuǎn)變

1954年全國人民代表大會召開后，政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議開幕前夕，毛澤東在召集共產(chǎn)黨、各民主黨派和無黨派人士的座談會上發(fā)表談話，強(qiáng)調(diào)政協(xié)存在的必要性和人民政協(xié)在中國人民政治生活中的作用。［4］這篇談話，闡明了人大召開后人民政協(xié)存在的必要性、性質(zhì)、任務(wù)及其在國家政治生活中的特殊地位和作用，為人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展奠定了基調(diào)、指明了方向。這樣，政協(xié)第二屆全國委員會的召開完成了政協(xié)性質(zhì)和功能的轉(zhuǎn)變，政協(xié)性質(zhì)由代行人民代表大會職權(quán)和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織轉(zhuǎn)向開展統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治協(xié)商工作，政協(xié)的功能從團(tuán)結(jié)民主與政治決策的雙重功能轉(zhuǎn)向團(tuán)結(jié)民主的單一功能;同時，形成了黨委、人大、政府、政協(xié)“四位一體”的國家政治體制框架，初步明確了“黨委動議——政協(xié)協(xié)商——人大決定——政府執(zhí)行”政治決策運(yùn)行機(jī)制，奠定了人民政協(xié)在國家政治體制和政治決策過程中的地位。

3．政協(xié)團(tuán)結(jié)民主功能的恢復(fù)

十一屆三中全會以后，人民政協(xié)進(jìn)入了新的發(fā)展時期。1979年6月鄧小平在全國政協(xié)五屆二次會議開幕式上發(fā)表重要講話，闡明了新時期人民政協(xié)的性質(zhì)、任務(wù)、作用等問題。同時提出，“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設(shè)中的各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)問題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實(shí)行互相監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督作用”。這篇講話為人民政協(xié)的新發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)，指明了前進(jìn)方向，也標(biāo)志著政協(xié)團(tuán)結(jié)和民主兩大主題功能的恢復(fù)。

4．新世紀(jì)新階段人民政協(xié)民主功能的拓展

進(jìn)入新世紀(jì)新階段，人民政協(xié)被正式定性為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式，團(tuán)結(jié)和民主仍是人民政協(xié)的兩大主題功能。但是，隨著形勢的發(fā)展，人們對政協(xié)認(rèn)識的深化，人民政協(xié)的民主功能不斷被發(fā)掘和提升。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中共中央頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，對人民政協(xié)政治協(xié)商的重要原則、主要內(nèi)容、主要形式、基本程序等作出明確規(guī)定，明確提出協(xié)商民主與選舉民主是我國社會主義民主的兩種重要形式，人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要載體和組織形式。十八大提出健全社會主義協(xié)商民主制度，把協(xié)商民主從一種協(xié)商形式上升為一種制度形式，成為國家政治體制的重要組成部分。十八屆三中全會《決定》對社會主義協(xié)商民主進(jìn)行了科學(xué)定位;把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內(nèi)容并進(jìn)行了具體部署，使之成為我國今后推進(jìn)全面深化改革的指導(dǎo)。

上述情況表明，人民政協(xié)正在發(fā)生重心轉(zhuǎn)移，從統(tǒng)一戰(zhàn)線組織逐步向發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式轉(zhuǎn)變，并且更加突出民主功能。在實(shí)踐方面，各級政協(xié)組織在履職過程中也更加注重民主功能的發(fā)揮，協(xié)商原則逐漸得到確立，協(xié)商內(nèi)容逐步充實(shí)細(xì)化，協(xié)商形式不斷創(chuàng)新發(fā)展，協(xié)商程序走向科學(xué)規(guī)范，協(xié)商制度體系初步建立。在協(xié)商過程中，人民政協(xié)的民主功能得到提升和發(fā)揮，人民政協(xié)在國家政治生活中越來越重要。

總體上看，在中國進(jìn)入改革開放新時期后，社會多元分化、多種社會力量和利益重組、民主訴求提升，促使人民政協(xié)的職能和所發(fā)揮的效能由相對單一化走向復(fù)合化，由原來統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的以“團(tuán)結(jié)-協(xié)同”為主的功能，拓展為以“團(tuán)結(jié)-協(xié)同-咨政-整合”為主要內(nèi)核的多型功能。其中，人民政協(xié)的民主形式的內(nèi)涵大大豐富，在原先“團(tuán)結(jié)-協(xié)同”功能的基礎(chǔ)上，漸次凸顯出其在擴(kuò)大市民政治參與、匯集民意、制度表達(dá)、利益整合等方面的效力，形成團(tuán)結(jié)和民主兩大主題追求。在此前提下，人民政協(xié)圍繞“團(tuán)結(jié)-協(xié)同-咨政-整合”的總體作用，在政治實(shí)踐的不同層面，呈現(xiàn)多項(xiàng)具體功能，如政治參與功能、利益表達(dá)功能、決策咨詢功能、民主監(jiān)督功能、協(xié)調(diào)社會關(guān)系功能和政治社會化功能等。

四、我國人民政協(xié)功能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀與缺陷

人民政協(xié)盡管在國家政治生活中越來越重要，作用發(fā)揮得越來越大，但是與其在國家政治生活中的地位相比、與當(dāng)前社會發(fā)展形勢的要求相比，其功能仍存在一些缺陷和弱化現(xiàn)象，開發(fā)和拓展人民政協(xié)功能仍有很大空間。

人民政協(xié)功能的缺陷主要表現(xiàn):在團(tuán)結(jié)功能的發(fā)揮方面。人民政協(xié)作為中華民族大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的象征，從組織構(gòu)成上應(yīng)包括社會各方面的代表人士。人民政協(xié)成立初期，適應(yīng)當(dāng)時社會階級結(jié)構(gòu)較為簡單的社會實(shí)際，在統(tǒng)戰(zhàn)政策上走上層路線，委員構(gòu)成呈現(xiàn)知識化、精英化、代表性的特征。但進(jìn)入新世紀(jì)新階段，隨著社會利益主體多元化，需要團(tuán)結(jié)的階層和群體更為廣泛;隨著高等教育的普及，和界別群眾相比，除極少數(shù)委員外，很多委員已不具有知識性、代表性的特征。在這種情況下，人民政協(xié)雖仍然堅(jiān)持精英路線，實(shí)際上是將很多缺乏代表性的人士安排進(jìn)政協(xié)組織，同時又有不少新社會階層的代表人士未能進(jìn)入政協(xié)組織。更重要的是，人民政協(xié)雖然搭建了各界別參與的組織平臺，但尚未暢通各界別表達(dá)訴求的渠道，缺乏有效組織機(jī)制協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾，所以很難增進(jìn)共識，最大程度地促進(jìn)社會各界的廣泛團(tuán)結(jié)。

在民主功能的發(fā)揮方面。人民政協(xié)從成立至20世紀(jì)末，作為體制內(nèi)的重要民主形式，一直是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，與高度集權(quán)的政治體制相適應(yīng)，在其他民主渠道缺乏的情況下，對發(fā)揚(yáng)我國社會主義民主的確發(fā)揮了十分重要的作用。進(jìn)入新世紀(jì)新階段，人民政協(xié)的民主功能雖然得到強(qiáng)調(diào)和加強(qiáng)，但發(fā)揮得仍不夠充分。主要表現(xiàn)在:一是政協(xié)組織結(jié)構(gòu)上缺少民意吸納和表達(dá)機(jī)制，群眾沒有通道，也很少向政協(xié)反映問題請求幫助解決。大部分群眾遇到問題，多是找新聞媒體或走信訪之路，很少找政協(xié)委員或政協(xié)組織反映問題，因?yàn)樗麄冎兰词拐艺f(xié)也解決不了問題。少人問津本身就說明人民政協(xié)的作用有限。二是政協(xié)委員即使都是社會精英，也數(shù)量有限，且非界別群眾選舉或參與推薦產(chǎn)生，其聯(lián)系方式不向社會公布，與界別群眾聯(lián)系并不緊密，所以難以反映界別群眾的訴求，代表他們的利益。三是政協(xié)委員多是榮譽(yù)性、安排性的，所以委員雖然可對黨政部門工作進(jìn)行批評，但這種批評在絕大多數(shù)情況下，都是委員出于各種因素的考慮，對政府工作的批評和建議，而且語氣極其委婉。四是表達(dá)渠道不夠暢通，處理效果不夠理想。在各級政協(xié)會議上，委員雖然可以慷慨陳詞，各抒己見，但是經(jīng)過政協(xié)機(jī)關(guān)的信息過濾，很多意見建議難以準(zhǔn)確傳達(dá)到黨政決策部門。即使傳達(dá)到黨政決策部門，是否采納、采納多少也完全取決于黨政決策部門。所以常常因?yàn)辄h政決策部門輕視委員意見建議、辦理效果不理想，打擊了委員履職的積極性。五是政協(xié)履職的間歇性。一般來說，在兩會期間，委員的提案、意見建議較為集中，較能受重視，政協(xié)民主發(fā)揮得較好;而其他時間段，政協(xié)民主渠道中的信息量較小，也不易受到重視，作用不大。由于團(tuán)結(jié)和民主是人民政協(xié)的兩大主題功能，這兩項(xiàng)功能未能充分發(fā)揮，在很大程度上損害了人民政協(xié)的形象，損害了其存在和發(fā)展的合法性基礎(chǔ)。

人民政協(xié)功能缺陷的原因分析。人民政協(xié)團(tuán)結(jié)和民主功能未能充分發(fā)揮的主要原因，一方面是政協(xié)履職不夠充分。政協(xié)職能是發(fā)揮政協(xié)功能的主要實(shí)現(xiàn)途徑。目前，人民政協(xié)三項(xiàng)職能中，除參政議政職能履行較好外，政治協(xié)商、民主監(jiān)督職能履行較為薄弱。在政治協(xié)商方面，近年來雖有所加強(qiáng)，但由于協(xié)商主體不夠清晰、協(xié)商內(nèi)容不夠明確、協(xié)商程序不夠規(guī)范、制度執(zhí)行不夠有力，把政治協(xié)商納入決策程序、就國家和地方重要問題在決策前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商的機(jī)制并沒有完全建立起來，政治協(xié)商簡單化、程式化和隨意性，事后通報(bào)代替事前協(xié)商的現(xiàn)象較為突出。在民主監(jiān)督方面，盡管近年來監(jiān)督的力度有所加強(qiáng)、成效有所提高，但仍然是政協(xié)履職中最為薄弱的環(huán)節(jié)。主要是黨政部門對政協(xié)民主監(jiān)督的重視程度不夠，接受監(jiān)督的自覺性不高;民主監(jiān)督的形式和渠道有限，委員知情難、監(jiān)督難;民主監(jiān)督缺乏約束力，實(shí)效性不強(qiáng);民主監(jiān)督缺乏制度性保障，機(jī)制尚需建立和完善。除三項(xiàng)主要職能外，人民政協(xié)還有一些其他職能，如民意匯聚、決策咨詢、黨派合作等，但由于尚未明確，且缺乏實(shí)現(xiàn)途徑，所以履行得很不充分。因此，在某種意義上說，正是由于履職不夠充分，團(tuán)結(jié)和民主功能才未能充分發(fā)揮出來。

另一方面原因是各項(xiàng)保障性措施不到位。人民政協(xié)功能發(fā)揮得不夠充分，在很大程度上還由于各項(xiàng)保障性措施不到位。例如，政協(xié)界別設(shè)置不夠合理。即人民政協(xié)未能適應(yīng)社會環(huán)境變化及時調(diào)整界別，將社會各方面的代表人士納入政協(xié)組織。又如，委員遴選方式不夠科學(xué)。即對政協(xié)委員構(gòu)成缺乏科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，沒有公開透明的遴選辦法程序，存在很大的主觀性和隨意性。再如，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。即缺乏規(guī)范的協(xié)商議事制度，對進(jìn)入政協(xié)系統(tǒng)的各種信息缺乏科學(xué)的處理機(jī)制等。更為重要的是，受政治體制因素的制約。人民政協(xié)雖然是政治體制的重要組成部分，但是由于在國家法律制度層面未給予充分授權(quán)，實(shí)際上很難進(jìn)入政治決策過程。在實(shí)際工作中，人民政協(xié)或無事可做，自己找活干，或即使履職，也困難重重，難以發(fā)揮與其政治地位相符的作用。

五、開發(fā)協(xié)商咨政功能拓寬人民政協(xié)協(xié)商渠道

政協(xié)各項(xiàng)功能的有效發(fā)揮是政協(xié)協(xié)商民主的體現(xiàn)。落實(shí)《決定》提出的“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道”的目標(biāo)要求，使加強(qiáng)人民政協(xié)功能的研發(fā)成為拓寬人民政協(xié)在協(xié)商民主發(fā)揮作用面臨的重要課題。

人民政協(xié)的功能可以概括為在團(tuán)結(jié)民主的主功能下，政治參與功能、團(tuán)結(jié)合作功能、利益表達(dá)功能、協(xié)商咨政功能、民主監(jiān)督功能、協(xié)調(diào)社會關(guān)系功能、政治社會化功能等七項(xiàng)具體功能。限于篇幅，這里僅就協(xié)商資政功能的開發(fā)略加論述。

協(xié)商咨政是政協(xié)具體功能中最重要的一項(xiàng)，也是核心功能。因?yàn)閰f(xié)商資政是科學(xué)決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)，是保證黨委決策正確性、有效性的重要基礎(chǔ)。人民政協(xié)的協(xié)商資政功能主要表現(xiàn)為參政議政，為執(zhí)政黨出謀劃策、獻(xiàn)計(jì)出力。這一功能最早由周恩來總理提出。1949年9月，周恩來在政協(xié)第一屆全體會議上所作的《關(guān)于＜中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)＞草案的起草經(jīng)過和特點(diǎn)的報(bào)告》中指出，“普選的全國人民代表大會召開后，政協(xié)會議還將對中央政府起協(xié)商、參謀和推動作用?！保?］

人民政協(xié)能夠發(fā)揮協(xié)商咨政功能的原因:首先是因?yàn)槿嗣裾f(xié)具有充分的民意基礎(chǔ)。人民政協(xié)組成的廣泛性為其發(fā)揮政治協(xié)商的協(xié)商咨政功能提供了廣泛的民意基礎(chǔ)。人民政協(xié)開展政治協(xié)商一方面可以發(fā)揮智力密集的優(yōu)勢，廣泛集中民智，使黨政決策能夠更好地體現(xiàn)和代表最廣大人民的根本利益;另一方面人民政協(xié)發(fā)揮聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢，充分反映民意，使黨政決策建立在最廣泛的民意基礎(chǔ)上，更好地代表人民的呼聲。因?yàn)檎螞Q策的合法性不僅僅來源于多數(shù)的決定，而且還來源于所有人的參與。其次，人民政協(xié)具有鮮明的專業(yè)優(yōu)勢。政協(xié)委員中有許多專家、學(xué)者，擁有豐富的科學(xué)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在業(yè)內(nèi)具有很強(qiáng)的權(quán)威性。因此，可以充分發(fā)揮政協(xié)委員在人民政協(xié)政治協(xié)商中的智力資源優(yōu)勢，為黨政決策提供決策參考信息和政策選擇方案，起到優(yōu)化政府決策的作用。

第三，人民政協(xié)具有明確的協(xié)商特色。執(zhí)政黨與參政黨以及各族各界代表人士作為協(xié)商主體，在人民政協(xié)內(nèi)部圍繞政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活領(lǐng)域的重大問題，通過規(guī)范的程序進(jìn)行平等、自由的對話，使各方了解、尊重彼此的立場、觀點(diǎn)和訴求，從而在公共利益最大化的前提下，尋求并達(dá)成各方可以接受的共識，形成決策付諸實(shí)施。

在多年的政治實(shí)踐中，人民政協(xié)圍繞各個不同歷史階段執(zhí)政黨和國家的中心任務(wù)、有關(guān)重大方針與政策、統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部和多黨合作中的重要問題，提出大量建設(shè)性的資政意見，對推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到重要作用。實(shí)踐表明，人民政協(xié)的協(xié)商資政作用是人民政協(xié)作為我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主重要形式的集中體現(xiàn)，是黨和政府決策民主化、科學(xué)化的需要，是提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力和國家治理能力現(xiàn)代化的需要，是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的需要。這種協(xié)商咨政功能也是其他任何組織不可比擬，不可代替的。

隨著各地“政治協(xié)商規(guī)程”類似文件的陸續(xù)出臺，從制度層面和程序設(shè)計(jì)上有力地促進(jìn)了政協(xié)協(xié)商咨政功能的拓展，不僅是人民政協(xié)自身制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的一大突破，而且是我國協(xié)商民主制度建設(shè)的一大突破，有力地推動我國社會主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程。

實(shí)踐中人民政協(xié)還結(jié)合本地實(shí)際，積極探索，創(chuàng)造出許多很有價值的做法。比如，圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要問題進(jìn)行專題協(xié)商，是十一屆全國政協(xié)以來開展政治協(xié)商活動的一種新形式。從2005年開始，全國政協(xié)圍繞關(guān)系國計(jì)民生的重大課題先后召開了十多次專題協(xié)商會。2013年北京市政協(xié)首次開展了立法協(xié)商的嘗試。為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，北京市政協(xié)在全體委員中開展《北京市大氣污染防治條例(草案)》立法協(xié)商。他們采取全員協(xié)商加專家論證的方式，一方面以32個界別為單位分散討論、廣泛協(xié)商，另一方面專門成立立法協(xié)商專家組，從專業(yè)的角度對《條例》的科學(xué)性、可行性，以及法學(xué)原理、邏輯關(guān)系、立法技術(shù)法言法語提出真知灼見，最后形成《委員意見建議匯總稿》。市人大常委會高度重視市政協(xié)開展《北京市大氣污染防治條例》立法協(xié)商提出的主要建議，市人大法制委員會會同市人大城建環(huán)保辦、市政府法制辦、市環(huán)保局，對政協(xié)委員提出的近千條意見和建議進(jìn)行了逐條逐項(xiàng)研究，認(rèn)真查閱了國家環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等法律行政法規(guī)，仔細(xì)分析了市容環(huán)境衛(wèi)生條例等法規(guī)中的相關(guān)條文，對有些具體防治措施還專門征求了市住建委等部門的意見。在此基礎(chǔ)上，對草案條文進(jìn)行反復(fù)研究和討論，盡可能吸收采納了政協(xié)委員的大部分意見和建議，總共對條例草案61條進(jìn)行了83處修改、完善?？梢姳本┦姓f(xié)不僅為完善《北京市大氣污染防治條例》發(fā)揮了重要作用。同時在推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)方面做了一次有益嘗試，其立法協(xié)商的嘗試成為迄今為止全國的首例。

杭州市政協(xié)構(gòu)建了“市委重大決策提交政協(xié)協(xié)商”、“市政府與市政協(xié)就重要問題開展協(xié)商”、“市委有些議題委托政協(xié)黨組開展協(xié)商”三個層面的政治協(xié)商格局。湖南省衡陽市政協(xié)采取“四個注重”，即注重周密計(jì)劃——避免打亂仗，注重選新話題——避免老調(diào)重彈，注重做好協(xié)商前準(zhǔn)備——避免倉促上陣，提高協(xié)商效果——避免走過場，提升協(xié)商實(shí)效。

昆明市政協(xié)切實(shí)把事關(guān)全市工作大局的重要問題納入?yún)f(xié)商范圍，實(shí)現(xiàn)“三個全覆蓋”:對地方性法規(guī)實(shí)現(xiàn)協(xié)商全覆蓋，對政府重要規(guī)章實(shí)現(xiàn)協(xié)商全覆蓋，對市委、市政府及有關(guān)部門提交協(xié)商的重要文件實(shí)現(xiàn)協(xié)商全覆蓋。黑龍江省大慶市搭建了政協(xié)論壇協(xié)商議政新形式，加快決策進(jìn)程。

值得一提的還有湖北省某市，該市從1991年開始改變政協(xié)全會與人代會同時召開的做法，改為每年政協(xié)全會先于人代會召開，市長、檢察院檢察長、法院院長和計(jì)劃、財(cái)政部門負(fù)責(zé)人分別向全會做工作報(bào)告，黨政領(lǐng)導(dǎo)及其部門負(fù)責(zé)人自始至終參加政協(xié)全會，五個報(bào)告經(jīng)過政協(xié)協(xié)商討論修改后，再提交人代會審議;將政協(xié)委員分成若干大組，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)參加各組討論，與委員面對面交流;取消大會發(fā)言，縮短會期。這一堅(jiān)持了二十多年的做法，體現(xiàn)了協(xié)商在決策之前的要求，極大地調(diào)動了委員的參政熱情，收到了良好的效果。

各地政協(xié)近年來在實(shí)踐中創(chuàng)新的事實(shí)表明，人民政協(xié)通過加強(qiáng)協(xié)商資政功能的開發(fā)，確實(shí)能夠發(fā)揮其人才薈萃，智力密集的組織優(yōu)勢，也能夠發(fā)動政協(xié)委員在政治協(xié)商中發(fā)表真知灼見的人才和智囊優(yōu)勢，對黨和政府科學(xué)決策發(fā)揮重要的參謀咨詢作用。

開發(fā)人民政協(xié)協(xié)商民主功能，達(dá)到拓寬渠道目的，使人民政協(xié)在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展中更加有效發(fā)揮作用，既是理論問題，更是實(shí)踐課題，還有待于各級各地政協(xié)在協(xié)商民主的實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷思考探索。

［1］齊衛(wèi)平．關(guān)于人民政協(xié)功能問題的思考［J］．中國政協(xié)·理論研究，2010，(2)．

［2］中共中央文件選集(第十七冊)［D］．北京:中共中央黨校出版社，1992:146．

［3］陳一然．親歷共和國60年——?dú)v史進(jìn)程中的重大事件與決策［M］．北京:人民出版社，2009:6-7．

［4］政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻(xiàn)研究室編．人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編(上)［D］．北京:中央文獻(xiàn)出版社、中國文史出版社，2009:200-203．

［5］政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻(xiàn)研究室編．人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編(中)［D］．北京:中央文獻(xiàn)出版社、中國文史出版社，2009:354．