★ 王東勤

黨的十八大報告指出:“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”［1］政黨制度、黨內(nèi)民主、人民代表大會、基層民主等都是協(xié)商民主在我國的表現(xiàn)，豐富而多樣的協(xié)商民主形式表明中國的協(xié)商民主正從國家政治制度層面逐步拓展到社會各領(lǐng)域，并對中國民主政治建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生戰(zhàn)略作用和影響。但是，現(xiàn)實(shí)中的協(xié)商民主依然存在諸多問題，如憲政精神需要培育、協(xié)商民主存在制度性與理論性的缺陷、利益多元下協(xié)商民主的實(shí)踐有難度等問題，使協(xié)商民主的作用不能完全發(fā)揮出來。因此，隨著黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民群眾的期待，明晰協(xié)商民主面臨的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)一步推動協(xié)商民主的發(fā)展成為我們必須探討和研究的課題。

一、協(xié)商民主與中國實(shí)踐

(一)協(xié)商民主的基本涵義

協(xié)商民主理論最早起源于西方，此后則超越了哲學(xué)思維和理論研討的局限，更深入和普遍地與政治實(shí)踐結(jié)合在一起。協(xié)商民主主要有這樣幾種涵義:第一，作為政府形式的協(xié)商民主;第二，作為決策形式的協(xié)商民主;第三，作為治理形式的協(xié)商民主。因此，協(xié)商民主就是基于人民主權(quán)原則和多數(shù)原則的現(xiàn)代民主體制。協(xié)商民主理論基于發(fā)達(dá)資本主義國家的政治現(xiàn)實(shí)，是自由民主發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是對自由民主的矯正和超越，協(xié)商民主與自由民主并不是非此即彼的關(guān)系，而對話民主、交往民主和話語民主的提出，進(jìn)一步豐富了協(xié)商民主理論的內(nèi)涵。

(二)協(xié)商民主的重要作用

協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的基本制度設(shè)計和體制安排，人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)政治制度基礎(chǔ)。協(xié)商民主的本質(zhì)內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)公民有序的政治參與，構(gòu)建和諧政治關(guān)系。政治權(quán)利意味著社會成員政治自由，表明的是公民作為政治價值的主體。

面對我國正在經(jīng)歷的深刻的社會轉(zhuǎn)型，協(xié)商民主對于加強(qiáng)執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設(shè)、推動政府管理體制改革、促進(jìn)民主發(fā)展、構(gòu)建和諧社會以及促進(jìn)合法決策和民主監(jiān)督具有重要作用。第一，協(xié)商民主有助于推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)。第二，協(xié)商民主有助于制衡行政自由裁量權(quán)的膨脹。第三，協(xié)商民主有助于拓展利益表達(dá)渠道，推動公民個體、社會組織與政府的對話和交往，增強(qiáng)政策的合法性基礎(chǔ)。第四，協(xié)商民主有助于促進(jìn)公民有序的政治參與。第五，協(xié)商民主有助于公民社會的健康發(fā)展。第六，協(xié)商民主有助于在實(shí)踐中形成健康民主社會所需要的政治文化，形成一種寬容、理解、對話、傾聽和理性的民主范圍。

(三)協(xié)商民主在中國的實(shí)踐

協(xié)商民主是中國社會主義民主發(fā)展道路上的偉大實(shí)踐，體現(xiàn)了公民權(quán)利的行使和人權(quán)的保障。早在20世紀(jì)40年代初，中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的“三三制”政權(quán)，其形式就是實(shí)踐協(xié)商民主，從而為人民政協(xié)的建立積累了豐富的政治資源。新中國成立后，協(xié)商民主更體現(xiàn)出多層次、多方面的政治關(guān)系。在國家政治生活層，協(xié)商民主為公民的政治參與提供制度化的組織、程序和途徑，我國協(xié)商民主發(fā)展中顯現(xiàn)的創(chuàng)新形式，如人大旁聽制度、聽證制度、人大主任接待日、人大代表聯(lián)絡(luò)區(qū)、人大信息網(wǎng)、人大信箱、代表述職、評議制度等等;在城市公共政策層面，建立市政決策與市政管理的民主協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)國家權(quán)力與社會自治權(quán)力的交互作用;在社會生活層面，基層民主與社會自治制度是協(xié)商政治生活展開的重要社會基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以來，中國社會發(fā)展出了許多協(xié)商民主形式，如民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇、民主聽證或議政會。基層的協(xié)商民主形式是一種協(xié)調(diào)公民與公民、公民與政府之間關(guān)系的重要程序和途徑，在充分討論的基礎(chǔ)上形成基本共識，從而賦予決策以合法性，并最大限度地促進(jìn)了公共利益。協(xié)商民主體現(xiàn)了公民有序的政治參與的擴(kuò)大，體現(xiàn)了政治主體間的協(xié)商、合作與對話、多贏或共贏的互動關(guān)系。

二、中國協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境

我國政治制度基本上體現(xiàn)了民主政治的一般特征，實(shí)現(xiàn)了社會主義民主政治的基本要求和基本原則，但發(fā)育得還很不成熟。

(一)社會主義法治理念的培養(yǎng)不夠完善

社會主義法治理念是中國特色社會主義的法治理念，它反映和指引著社會主義法治的性質(zhì)、功能、目標(biāo)方向、價值取向和實(shí)現(xiàn)途徑，是社會主義法治的精髓和靈魂，也是立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的指導(dǎo)思想，包含“依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)”五個方面的基本內(nèi)涵。法律制度可以移植引進(jìn)，但法治理念不能移植，必須依賴本土環(huán)境變革以提供相應(yīng)土壤逐漸生成。因此，沒有相應(yīng)的社會主義法治理念培養(yǎng)和發(fā)育，建設(shè)法治社會顯然是不可能的，而要真正進(jìn)行協(xié)商民主制度安排更是不可能。為此，在中國廣大民眾中進(jìn)行普法教育，擴(kuò)大民主權(quán)利，提高民主意識，彰顯法律至上，鑄成法治精神，動員人民群眾積極參與法治建設(shè)，就成為建設(shè)中國特色社會主義法治所不可或缺的社會資源和強(qiáng)大的力量源泉。

(二)協(xié)商民主存在制度性與理論性的缺陷

西方的協(xié)商民主理論與中國的政治文化背景及我國的民主現(xiàn)實(shí)有許多契合之處，與此同時，我們還有待于極力避免將我國的協(xié)商民主與西方的協(xié)商民主混淆起來，批判性地分析西方協(xié)商民主理論，取其精華，去其糟粕，充分重視并研究其他各種協(xié)商民主的政治實(shí)踐，從而推進(jìn)我國協(xié)商民主的建設(shè)和發(fā)展。

這就要求我們在實(shí)踐中，一方面為應(yīng)對日益分化的利益和階層之間的沖突，要充分發(fā)揮有關(guān)組織和團(tuán)體的作用，構(gòu)建并完善基于個體合法權(quán)利的協(xié)商民主建設(shè)系統(tǒng)全面的制度平臺。另一方面，應(yīng)當(dāng)包容、尊重由于社會分化而產(chǎn)生的各種社會群體并維護(hù)其利益，引導(dǎo)并促進(jìn)各行為主體的理性參與、表達(dá)和對話，增強(qiáng)民主參與主體的獨(dú)立性，賦予其廣泛的平等機(jī)會、社會資源等等方面。同時，我們還需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)和理論建設(shè)，克服協(xié)商民主制度性與理論性存在的缺陷。

(三)利益多元加深了協(xié)商民主的實(shí)踐難度

亨廷頓指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是一個造成不穩(wěn)定的進(jìn)程，迅速的經(jīng)濟(jì)增長使某些人的收入增加，貧富差距拉大，增加了人們對現(xiàn)存秩序的不滿;經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高了集團(tuán)組織的能力，從而提高了集團(tuán)對政府提出要求的分量，而政府卻不具備滿足這些要求的能力，這種差距造成了社會的怨憤。當(dāng)下，我國以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革推動了公民社會的興起和發(fā)展，多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了相對獨(dú)立的私人生活領(lǐng)域，個人獲得了較大的自由活動空間。但是，在利益實(shí)現(xiàn)過程中，人們的利益要求與自身利益實(shí)現(xiàn)能力和與政府滿足其愿望的渠道和能力之間差異在不斷擴(kuò)大。不同社會主體利益追求的多元化就意味著利益格局的多元調(diào)整，不可避免產(chǎn)生利益沖突和利益矛盾，增加了社會不穩(wěn)定因素。人們的民主意識和參與創(chuàng)建規(guī)則程序并按該規(guī)則程序處理社會問題的能力參差不齊，就使得利益沖突常態(tài)化下強(qiáng)化了協(xié)商民主的難度。

(四)政治協(xié)商的現(xiàn)實(shí)路徑有待于拓寬

精英決策和法律模糊加大了協(xié)商民主的難度。目前，我國實(shí)行的是自上而下的決策機(jī)制，決策權(quán)基本上集中于政府主要領(lǐng)導(dǎo)身上，是一種精英決策，而不是大眾決策。由于高度集權(quán)體制的變革仍無法跟上經(jīng)濟(jì)體制改革，多元化的社會利益表達(dá)與綜合仍然無法由社會結(jié)構(gòu)承擔(dān)，而是由權(quán)力精英通過分析、研究和調(diào)查，將他們所認(rèn)定的社會利益輸入到公共政策中去。它所依靠的不是多元決策下的社會互動過程，而是權(quán)力精英之間的互動。精英決策和輸入結(jié)構(gòu)限制了公民的參與權(quán)限，使公民參與更多的為一種間接參與，協(xié)商民主在這種格局中就很容易形式化。此外，有關(guān)我國公民政治參與的法律法規(guī)有的還比較模糊，具體如何去進(jìn)行有效的政治參與，如何進(jìn)行民主協(xié)商，散落在黨章和各個政治社團(tuán)章程的規(guī)定并不具有嚴(yán)格的法律效力和指導(dǎo)政治參與的實(shí)踐意義。相比少數(shù)精英人士，普通民眾政治參與的當(dāng)然主體卻處于邊緣化狀態(tài)，大多數(shù)民眾對于如何進(jìn)行有效的政治參與并沒有形成完整的概念，極大地限制了公民政治參與的權(quán)限。

三、推動協(xié)商民主在中國的發(fā)展

十八大提出“社會主義協(xié)商民主制度”，這在我們黨的歷史上是第一次，是我們黨在社會主義民主政治理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新中取得的最新成果。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)，就是要實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與。因此，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)憲政領(lǐng)域的協(xié)商民主、人民政協(xié)領(lǐng)域的協(xié)商民主和公共治理領(lǐng)域的協(xié)商民主，從而推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

(一)推動民主法治領(lǐng)域協(xié)商民主的發(fā)展

協(xié)商民主作為一種民主形態(tài)，是社會主義民主法治制度的有機(jī)組成。協(xié)商民主在我國憲法中的規(guī)范淵源主要有:“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。同時，還包括表達(dá)自由;公民在法律面前人人平等;批評、建議權(quán);人民有管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會事務(wù)的權(quán)利;國家機(jī)關(guān)傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督等憲法規(guī)范淵源。憲法的最高地位決定了在民主法治中協(xié)商民主保障人民的權(quán)利、制約國家權(quán)力的民主實(shí)現(xiàn)形態(tài)，是中國特色協(xié)商民主，是政治文明的有效途徑。民主法治領(lǐng)域下協(xié)商民主的制度化在很大程度上是社會主義民主的最大保障，具有很大的制度價值。

在如何發(fā)展民主問題上，我們必須處理好選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系。2007年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國的政黨制度》白皮書，第一次提出“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點(diǎn)”。社會主義協(xié)商民主的提出從理論上豐富了我國的民主形式，也為人民政協(xié)發(fā)揮作用提供很好的理論支撐，具有現(xiàn)實(shí)的意義。這是因?yàn)?，只有以選舉民主為基礎(chǔ)的協(xié)商民主，才能保證參與協(xié)商的主體不僅具有廣泛的民意授權(quán)資質(zhì)，而且具有真實(shí)的群體代表性，也只有通過民主程序才能保證協(xié)商各方在主體地位上的平等，這種接地氣的協(xié)商民主才會具有不竭的源頭活水。

協(xié)商民主的制度理念契合民主法治對于人權(quán)保障的核心追求，協(xié)商民主要求公共決策必須經(jīng)過公共協(xié)商，在多元主體的多元利益之間博弈中提供有效路徑，力求實(shí)現(xiàn)利益最大化，體現(xiàn)政治決策的合法性。通過民主協(xié)商，自由、平等、理性、公開、負(fù)責(zé)地對話與溝通，利益分配與沖突就可以在共享、互利、妥協(xié)中得到較好解決，增進(jìn)了解，形成共識。顯然，契合了對于多元主體利益的切實(shí)維護(hù)，其法治功能突出表現(xiàn)在通過制約和監(jiān)督以整合多元主體的社會共識和保障多元主體的多元利益需求，并賦予立法和決策以正當(dāng)合法性。

民主法治的協(xié)商民主必須涵蓋以下特征:首先協(xié)商民主是法律權(quán)利。協(xié)商民主在憲法的框架內(nèi)運(yùn)行，是國家的根本治理形式，堅持憲法的根本法地位，也必須要堅持在實(shí)踐中堅持協(xié)商民主。其次，參與主體是公民，是國家的主人。自由、平等的地位能夠保障公民的政治參與熱情。再次，協(xié)商民主是一種自愿、主動行為。公民自由參與憲法賦予的協(xié)商權(quán)利，自由表達(dá)公民的意愿。公民有自由參與，也有不參與的自由。作為公權(quán)力主體的國家機(jī)關(guān)在立法和決策的時候要尊重和保障公民的協(xié)商意志。最后，協(xié)商民主話語權(quán)包括參與國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的最廣泛的發(fā)言權(quán)。目標(biāo)明確、程序透明合法是協(xié)商民主的應(yīng)有之意，公民有權(quán)力要求立法和決策的公開透明，對其中的有關(guān)事項(xiàng)提出自己的建議或看法。

(二)推動人民政協(xié)領(lǐng)域的協(xié)商民主

人民政協(xié)既與國情緊密聯(lián)系，又是協(xié)商民主的產(chǎn)物。在我國，人民政協(xié)的協(xié)商民主是與傳統(tǒng)和合文化相契合的結(jié)晶，又凝聚著中國共產(chǎn)黨長期革命和建設(shè)的政治經(jīng)驗(yàn)和智慧。1948年中共中央發(fā)布“五一口號”立即得到各民主黨派和各界人士的響應(yīng)。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，標(biāo)志著協(xié)商民主這種新型民主形式的實(shí)現(xiàn)。1954年9月，我國第一屆全國人民代表大會第一次全體會議召開，毛澤東明確指出“人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商”［2］，從而確立了人民政協(xié)在協(xié)商民主中的重要地位。改革開放后，鄧小平也指出:“人民政協(xié)是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)各黨派和無黨派人士團(tuán)結(jié)合作的重要組織，也是我們政治體制中發(fā)揚(yáng)社會主義民主、實(shí)行互相監(jiān)督的重要形式?！保?］1991年江澤民同志在全國兩會黨員負(fù)責(zé)人會議上第一次明確提出:“人民通過選舉、投票行使權(quán)力與人民內(nèi)部各方面在選舉、投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。黨的十六大以來，胡錦濤進(jìn)一步指出:“必須充分運(yùn)用人民政協(xié)這一我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式，不斷發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明?！保?］半個多世紀(jì)的實(shí)踐證明，人民政協(xié)是協(xié)商民主的產(chǎn)物，也是我國實(shí)行協(xié)商民主的重要形式。

人民政協(xié)是我國實(shí)行協(xié)商民主的主渠道和主要形式。人民政協(xié)協(xié)商民主是我國協(xié)商民主的典型形式和主要載體，通過這個渠道，能夠?qū)⒎稚⒌?、個別的、散佚于民間和基層的情況、呼聲和要求，通過人民政協(xié)的各個界別匯集起來，成為比較集中的帶有界別特點(diǎn)的群體聲音。同時，黨和政府也通過這個渠道能夠比較及時全面地掌握各個階層和社會群體的意見、要求和關(guān)注的問題，從而保證重大決策和方針政策既符合最廣大人民的根本利益，也兼顧少數(shù)人的合理合法要求。協(xié)調(diào)關(guān)系、理順情緒、化解矛盾，是人民政協(xié)的重要功能。通過人民政協(xié)相互協(xié)商，可以最大限度地增進(jìn)相互了解，達(dá)成共識，最大限度地理順情緒，化解和減少矛盾，在政協(xié)組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)各方面的團(tuán)結(jié)。

十八大提出人民政協(xié)“要充分發(fā)揮協(xié)商民主的重要渠道作用”，進(jìn)一步擴(kuò)展了政協(xié)的工作領(lǐng)域。政治協(xié)商作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要基礎(chǔ)，是人民政協(xié)最重要的一項(xiàng)職能。人民政協(xié)的實(shí)踐與政治協(xié)商、民主協(xié)商緊密相連。協(xié)商民主作為一種國家制度設(shè)計，與選舉民主相輔相成，其價值不僅在于政治統(tǒng)治，也作用于社會治理。毋庸置疑，人民政協(xié)協(xié)商民主的提出和實(shí)踐，將使人民政協(xié)的政治協(xié)商不僅深入到國家政治生活的各個方面，還延伸到國家社會生活的各個領(lǐng)域，進(jìn)一步提升了人民政協(xié)的政治責(zé)任，擴(kuò)大了人民政協(xié)的社會功能。

(三)推動公共治理領(lǐng)域的協(xié)商民主

我國當(dāng)下正處于社會轉(zhuǎn)型時期，這在一定程度上集中體現(xiàn)為公共治理模式的變革，最顯明的結(jié)果是在一定程度上促成了政府職能與角色的重新定位以及政府與公民社會之間關(guān)系的變革。

推動公共治理中對話與協(xié)商機(jī)制的建構(gòu)。對話與協(xié)商是協(xié)商民主理論的核心，公共治理協(xié)商民主傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機(jī)制，以求達(dá)致公共利益基礎(chǔ)上社會成員廣泛接受的共識。要保證為所有人提供平等的表達(dá)機(jī)會，消除參與公共協(xié)商的制度性障礙，形成所有公民能夠自由參與協(xié)商過程。同時通過社會責(zé)任的共擔(dān)，政府、社會組織和公民社會共同參與，分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)，讓民間力量釋放出來，整合民間不同領(lǐng)域的力量，就能夠?qū)⒚耖g資源導(dǎo)入國家與社會發(fā)展的行列，形成國家建設(shè)的合作網(wǎng)絡(luò)。

推動公共治理中政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。公共治理是一個上下互動的管理過程，它強(qiáng)調(diào)雙向引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以多元的、民主的、協(xié)作的行政模式管理公共事物。公共治理的實(shí)質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和合法性認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作。公民與政府共同參與地方公共政策有利于形成一個上下互動的治理過程，并且主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式共同參與地方治理。這就是:全面開放公共事務(wù)的治理邊界，政府以對話、商談、合作的方式，以真誠、正確、合理的態(tài)度建立與非政府組織和公民社會的合作伙伴關(guān)系。一個國家政府與社會各種力量互動協(xié)作的能力愈強(qiáng)，愈能產(chǎn)生巨大的能量。政府的角色不是劃槳而是掌舵，不是控制而是協(xié)調(diào)。有利于形成公共決策部門與公民合作參與的治理型的政策網(wǎng)絡(luò)，也促進(jìn)了協(xié)商民主與善治的實(shí)現(xiàn)。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的講話［N］.人民日報，2012－11－18.

［2］老一代革命家論人民政協(xié)［M］.北京:中央文獻(xiàn)出版社，1997:183.

［3］人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編(中)［C］.北京:中央文獻(xiàn)出版社、中國文史出版社，2009:371.

［4］胡錦濤在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立55周年大會上的講話［R］.