○郭清梅
作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),地方人大常委會(huì)作出人事任免程序的具體步驟和方法,既應(yīng)符合程序法定的民主原則要求,也要保障議而有決的效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)。由于程序是由具體的步驟和方法構(gòu)成的,因而程序的制度設(shè)計(jì)者和實(shí)踐應(yīng)用者,在設(shè)計(jì)程序制度和選擇適用特定的步驟或方法時(shí),需要不斷考量所設(shè)計(jì)或者選擇適用的步驟和方法是否是在尊重民意表達(dá)的前提下,提高了議事和作出決策的效率。為了在人事任免中落實(shí)民主原則并兼顧效率要求,人事任免程序決策者在設(shè)計(jì)和選擇具體步驟和方法時(shí),不僅需要反復(fù)衡量特定的人事任免步驟和方法是否有助于貫徹落實(shí)民主兼顧效率原則,而且應(yīng)該努力避免采用雖然有助于提高效率但有礙體現(xiàn)民主價(jià)值的具體步驟和方法,同時(shí)還需要不斷創(chuàng)新發(fā)展既能夠保障民主價(jià)值得到貫徹落實(shí),又能夠提高議事和議決效率的新步驟和方法。
從考察地方人大常委會(huì)人事任免實(shí)踐程序能否充分體現(xiàn)民主并兼顧效率價(jià)值的角度,筆者認(rèn)為地方人大常委會(huì)現(xiàn)行人事任免程序需要從以下幾方面做出改進(jìn):
人事任免知情權(quán)是人大常委會(huì)委員們享有知悉、獲取被任免人員信息的權(quán)利,也是人大常委會(huì)委員履行好代表民意職責(zé)并作出符合民意人事任免決策的必要條件。地方人大常委會(huì)委員既然要審議和表決有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員的人事任免議案,就應(yīng)對(duì)被審議和表決的國家機(jī)關(guān)工作人員任免理由有所了解,而后才能夠在投票表決中代表民意作出表明“同意與否”態(tài)度的任免表決決定。
從2013年地方某區(qū)人大常委會(huì)公報(bào)(第四期)看,在該區(qū)第十五屆十八次會(huì)議上,區(qū)人民政府向本區(qū)人大常委會(huì)提交《關(guān)于提請(qǐng)免去顧某同志職務(wù)的議案》和《關(guān)于提請(qǐng)免去徐某同志職務(wù)的議案》,前一份免職議案中并沒有說明免職原因,但后一份免職議案中則有明確的免職理由。常言道,細(xì)節(jié)決定成敗。如果免職議案中對(duì)被免職人員的免職理由沒有任何說明,對(duì)參加該次會(huì)議但并不了解被免職人員信息的人大常委會(huì)委員而言,則意味著,他們需要對(duì)政府提出被免職人員盲目做出贊成與否的投票決策,這不僅與常委會(huì)委員依法享有知情權(quán)相違,也與常委會(huì)委員應(yīng)真實(shí)代表民意并且認(rèn)真履行表決權(quán)不符。因此,為了滿足常委會(huì)委員依法行使知情權(quán),并充分尊重常委會(huì)委員有效行使構(gòu)建于知情權(quán)基礎(chǔ)上的真實(shí)表達(dá)民意的表決權(quán),需要在人事免職議案中增加免職理由。
當(dāng)前地方人大常委會(huì)會(huì)議發(fā)放有關(guān)審議資料的普遍情況是:審議資料全部采用紙質(zhì)資料,并且按人頭現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放。在人大常委會(huì)開會(huì)現(xiàn)場(chǎng),按人頭發(fā)放紙質(zhì)審議資料,雖然有助于與會(huì)人員了解會(huì)議審議內(nèi)容,保障了常委會(huì)委員的知情權(quán)和實(shí)現(xiàn)了民主議事的目的,但是在開會(huì)之前一些常委已經(jīng)提前獲得了有關(guān)審議資料,并且在會(huì)議進(jìn)行期間,這些紙質(zhì)資料中的有關(guān)內(nèi)容一般均會(huì)被參與會(huì)議的工作人員或者有關(guān)責(zé)任人員宣讀一遍,再加上常委會(huì)全會(huì)現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置的電子屏幕一般也可以展示資料內(nèi)容,因此在開會(huì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放給常委會(huì)各位委員的紙質(zhì)資料(尤其是輔助資料)事實(shí)上與保障常委會(huì)委員知情權(quán)以及提高審議效率關(guān)系不大。
在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息高度發(fā)達(dá)的時(shí)代,為了有力保障人大常委會(huì)委員享有便捷的知情權(quán)、提高審議效率以及節(jié)約審議成本,人大常委會(huì)有能力也有必要采用電子郵箱發(fā)送方式,在舉行會(huì)議兩天前就將有關(guān)會(huì)議內(nèi)容資料,全部發(fā)送至每一位委員的電子郵箱內(nèi),到開會(huì)時(shí),除了確實(shí)需要現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放紙質(zhì)資料的重要會(huì)議內(nèi)容外,其他會(huì)議資料僅在常委會(huì)會(huì)場(chǎng)以電子屏幕顯示即可。這樣既可以通過提前發(fā)放審議資料的方式,高效地保障委員的事前知情權(quán)以落實(shí)民主議決原則,同時(shí)也通過壓縮會(huì)議紙質(zhì)資料運(yùn)用而實(shí)現(xiàn)節(jié)約開會(huì)資源,并彰顯了綠色會(huì)議精神。
表決權(quán)的行使是常委會(huì)人事任免工作中最具關(guān)鍵性的一個(gè)環(huán)節(jié)。嚴(yán)格規(guī)范表決程序,是常委會(huì)人事任免決策能否體現(xiàn)民主原則的重要保證。一般情況下,各地常委會(huì)任免國家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)采取逐人審議和逐個(gè)投票表決的方式。從理論上看,在履行人事任免表決程序中,人大常委會(huì)遵循的法定步驟和方法,首先應(yīng)讓常委會(huì)委員們?cè)诒頉Q環(huán)節(jié)能夠真實(shí)地表達(dá)民意,其次才應(yīng)兼顧效率價(jià)值取向。
然而,一些地方人大常委會(huì)為了提高表決環(huán)節(jié)的效率,采用了捆綁式集體表決方法,甚至在地方性法規(guī)或人大常委會(huì)人事任免規(guī)則中加以確認(rèn)?!赌呈腥蚊鈬夜ぷ魅藛T條例》中就規(guī)定:“市人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)市高級(jí)人民法院……院長(zhǎng)提請(qǐng)任免的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員,市人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)任免的檢察委員會(huì)委員、檢察員的任免案,在審議過程中沒有提出異議的,可以對(duì)同一任免案所提請(qǐng)任免的人員采取一并表決的方式表決?!边@種在審議無異議前提下的捆綁式集體表決方式,表面邏輯上看,如果審議中常委會(huì)委員對(duì)被任免人員沒有異議,則在表決環(huán)節(jié)一般應(yīng)該會(huì)投贊成票,因此捆綁式集體表決在提高表決效率的同時(shí)好像無礙于民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。然而,從實(shí)質(zhì)上看,在審議環(huán)節(jié)中參與審議的委員沒有異議只能夠說明所有在場(chǎng)委員都不想對(duì)被審議任免的人員公開發(fā)表反對(duì)意見,但并不能說明不想公開發(fā)表反對(duì)意見的委員一定會(huì)投贊成票,因此即便在公開審議中沒有異議也完全有可能在匿名表決環(huán)節(jié)中出現(xiàn)對(duì)特定被任免人員投反對(duì)票,甚至出現(xiàn)表決結(jié)果是被否決的情況。例如,地方某區(qū)人大常委會(huì)第十五屆二十三次會(huì)議審議和表決了區(qū)法院提交的任免報(bào)告。該次會(huì)議實(shí)際表決情況是:將法院任免報(bào)告中的9位任職人員分兩組作出一并表決。其中,5人一組的集體表決結(jié)果是到場(chǎng)的26位常委會(huì)成員中,除1人未按表決器外,5人因獲25票贊成而集體通過了任職案;而4人一組的集體表決結(jié)果則是除4人未按表決器外,4位被表決者因獲22票贊成而集體通過了任職案。
由此可見,捆綁式集體表決方式,會(huì)使得常委會(huì)委員在投票中,不得不面對(duì)一個(gè)如何真實(shí)表達(dá)民意的問題,即:盡管在審議環(huán)節(jié)某委員不想公開發(fā)表異議,但在表決環(huán)節(jié),如果他想對(duì)任職案投票對(duì)象5人中某一位投反對(duì)票,那么該委員就需要考慮,是因堅(jiān)決反對(duì)該位任職人員而投反對(duì)票進(jìn)而一并否決5位任職者,還是為了自己贊成4位而投贊成票,進(jìn)而委曲求全地順帶贊成自己本欲反對(duì)的那位。捆綁式集體投票方式,盡管表面上看是提高了人事任免案的表決效率,但是實(shí)際上并不利于常委會(huì)委員真實(shí)表達(dá)民意。同時(shí),在人事任免程序的表決環(huán)節(jié)中,出現(xiàn)人大常委會(huì)委員在場(chǎng)但未按表決器的情況只可能源于表決器失靈、表決者沒有責(zé)任心以及表決者難以決策等因素。在前述某人大常委會(huì)的任職表決中,第一組人員的表決結(jié)果顯示僅1人未按表決器,而隨后對(duì)第二組表決則多達(dá)4人未按表決器。在后一表決結(jié)果中,突然增加3人未按表決器的情況既不可能是源于表決器失靈,也難以用3名委員突然失去了履職責(zé)任心而對(duì)其作出解釋。從常委會(huì)委員肩負(fù)代議責(zé)任的理性邏輯看,唯一可令人信服的理由是因常委會(huì)采用了使委員難以作出決策的捆綁式集體表決方式,導(dǎo)致一些出席委員無法履行投票責(zé)任。
鑒于人大常委會(huì)人事任免表決程序應(yīng)充分尊重和珍視每一投票權(quán)的理念,并應(yīng)尊奉程序效率價(jià)值服從于民主價(jià)值的基本原則,地方人大常委會(huì)需要采用單獨(dú)表決方式對(duì)每一位被任免人員作出表決,以便體現(xiàn)人大常委會(huì)委員真實(shí)代表民意作出任免抉擇的應(yīng)有功能。當(dāng)然,單獨(dú)表決每一位被任免國家機(jī)關(guān)工作人員可能降低人大常委會(huì)的表決效率,但這是代議制民主議決中的必要犧牲,也是保障人民主權(quán)的必然要求。