○蔣積偉

自然災(zāi)害救治社會化是當(dāng)前和今后自然災(zāi)害管理體制改革的重要趨勢，它和“小政府，大社會”的政府改革方向是一致的。救災(zāi)工作不斷走向社會化，不僅能彌補(bǔ)政府救災(zāi)的不足，大幅度提升自然災(zāi)害管理的能力，改善自然災(zāi)害管理效果，也能弘揚(yáng)人們在災(zāi)難中相互扶持、相互幫助的精神。

一、救災(zāi)資源社會化

充足的資源是實(shí)施救災(zāi)的基本前提。在救災(zāi)資源中，資金和儲備物資是最主要的。資金和物資儲備是否充足、能否及時(shí)到位，是左右救災(zāi)效果好壞的關(guān)鍵。

1.救災(zāi)資金社會化

對于救災(zāi)資金社會化來說，首先要實(shí)現(xiàn)資金籌措社會化。而資金籌措的社會化，主要是指籌措渠道的多元化。即在政府財(cái)政撥款之外，另辟新的資金來源。資金籌措的社會化是救災(zāi)走向社會化最原始的舉措。由于開展時(shí)間較早，相關(guān)做法和制度都已相對成熟，這里不再贅述。其次，實(shí)現(xiàn)資金發(fā)放社會化。救災(zāi)資金的發(fā)放，歷來是救災(zāi)的難題。由于過程缺乏透明度，救災(zāi)資金難以及時(shí)足額發(fā)放到有需要的災(zāi)民手中，甚至被有關(guān)部門違規(guī)挪用，嚴(yán)重影響到災(zāi)后恢復(fù)重建的進(jìn)程和效果，更激起了民眾的不滿情緒。因此，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)資金發(fā)放的社會化，積極探索救災(zāi)資金發(fā)放社會化的有效路徑，也是救災(zāi)資金社會化的應(yīng)有之義。比如，可以試點(diǎn)救災(zāi)資金“一卡通”式的發(fā)放辦法，這種由金融機(jī)構(gòu)操作的辦法相對于現(xiàn)金直接支付的方式來說，一方面可以保障資金按時(shí)足額到帳，也可以有效避免代扣以及代領(lǐng)等現(xiàn)象，增加救災(zāi)資金發(fā)放的透明度。

2.儲備物資社會化

目前中國已經(jīng)規(guī)劃建設(shè)了24個(gè)中央救災(zāi)物資儲備庫，各省、自治區(qū)、直轄市本級和大部分市縣都建立了儲備庫點(diǎn)，基本覆蓋了全國所有多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)。但總體來說，儲備網(wǎng)點(diǎn)的全覆蓋，主要是從速度角度來考慮的。對于自然災(zāi)害來說，時(shí)間就是生命。救災(zāi)物資的及時(shí)到達(dá)對于保證救災(zāi)的效果具有關(guān)鍵意義。但在實(shí)現(xiàn)了速度的同時(shí)，也應(yīng)該考慮質(zhì)量問題。因此，救災(zāi)物資在堅(jiān)持儲備制度的基礎(chǔ)上，可以考慮社會化的做法。比如，各地救災(zāi)物資儲備點(diǎn)可以和商業(yè)機(jī)構(gòu)合作，根據(jù)救災(zāi)對物資的一般需求，在采購、儲備、調(diào)撥和運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)上與商業(yè)機(jī)構(gòu)建立全方位的合作聯(lián)系，不僅能把政府從繁雜的事務(wù)中解放出來，也能保證救災(zāi)物資的新鮮度、災(zāi)民的多樣化需求以及救災(zāi)物資的及時(shí)到達(dá)和后續(xù)補(bǔ)充。

3.捐贈接收機(jī)構(gòu)社會化

從當(dāng)前社會捐贈的現(xiàn)狀來看，捐贈接收機(jī)構(gòu)社會化，是提高社會捐贈積極性，改善社會捐贈效果的關(guān)鍵。從政治學(xué)的角度來說，政府獲取資金的合法來源主要是稅收。如果政府直接參與社會募捐活動，其合法性是受到一定約束的。因此，救災(zāi)捐贈的接收機(jī)構(gòu)本來就應(yīng)該是社會化的。但在新中國建立以來，我國的社會組織在組織的形式和實(shí)際運(yùn)作方式上長期存在不一致或矛盾的現(xiàn)象，學(xué)者田凱稱其為“組織外形化”。1989年頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：“國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”。“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團(tuán)體的主管單位”?！吧暾埑闪⑸鐣F(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備”?！皹I(yè)務(wù)主管部門”和“登記管理機(jī)關(guān)”構(gòu)成了政府對社會組織雙重管理體制。也就是說，社會組織包括社會捐贈的一些接收機(jī)構(gòu)，名義上是社會化的社會組織，但實(shí)際上要受到政府部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和控制，這在邏輯上是矛盾的。既然社會組織是政府擁有的社會組織，運(yùn)作方式自然會受到極大限制，或受到政府部門的感染。久而久之，社會組織便具有了衙門化或半衙門化的色彩，也就是我們通常所說的社會組織行政化。比如，在人員構(gòu)成方面，社會組織的領(lǐng)導(dǎo)成員往往由現(xiàn)任或退休政府官員擔(dān)任。以中華慈善總會為例，會長多由民政系統(tǒng)的退職官員擔(dān)任，和民政部門有著密切的聯(lián)系。其實(shí)這也不難理解，中華慈善總會章程第二條明確規(guī)定：本會業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)為中華人民共和國民政部，接受民政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。在副會長和秘書長中，90%以上也都擁有從政經(jīng)歷。領(lǐng)導(dǎo)人長期的政府管理思維往往會不自覺的帶到社會組織中來，加之社會組織又以政府部門為業(yè)務(wù)主管部門，行政色彩濃厚也是自然而然的事情了。地方慈善會也大抵如此。值得一提的是，中華慈善總會章程第九條規(guī)定：對本會單位會員的工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)地方慈善事業(yè)的發(fā)展。這里的會員單位主要指的就是地方慈善協(xié)會。各地從省到市再到縣，一般都設(shè)有慈善協(xié)會。盡管這些協(xié)會跟慈善總會沒有隸屬關(guān)系，但在官本位體制下，業(yè)務(wù)的指導(dǎo)關(guān)系極容易變成實(shí)際的上下級關(guān)系，從而具有了行政色彩。另據(jù)學(xué)者田凱考察，一些慈善類的社會組織在人士任免方面，從會長、副會長一直到正副秘書長，都是以主管部門直接下達(dá)紅頭文件的方式任命的，盡管每次換屆都召開理事會，但實(shí)際上在開會之前，這些中層以上的干部就已經(jīng)確立了。這也是一種典型的行政運(yùn)作方式。

近年來，包括紅十會在內(nèi)的諸多社會組織成為媒體口誅筆伐的對象而屢見報(bào)端，嚴(yán)重影響了社會捐贈接收機(jī)構(gòu)的公信力，捐贈數(shù)額大幅下滑便是其最直接的結(jié)果。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，與社會組織的行政化運(yùn)作有著千絲萬縷的聯(lián)系，為了克服這些弊端，社會捐贈的接收機(jī)構(gòu)應(yīng)該要徹底實(shí)現(xiàn)社會化，政府主要發(fā)揮監(jiān)管的作用。最近，民政部在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，宣布政府部門要放手“慈善超市”，交由民間自主辦理。另外，廣東等地方探索廢除社會組織雙頭管理的體制，都是捐贈接收機(jī)構(gòu)走向社會化的良好開端。

二、救災(zāi)主體社會化

救災(zāi)主體社會化，實(shí)際上是指救災(zāi)主體的多元化，破除政府在救災(zāi)問題上大包大攬的現(xiàn)象。

1.政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)，主要是指政府從救災(zāi)的具體事務(wù)中解脫出來，它的作用應(yīng)該體現(xiàn)在財(cái)政支持、救災(zāi)行為和秩序監(jiān)管以及救災(zāi)主體協(xié)調(diào)上。也就是說，政府在救災(zāi)中，應(yīng)扮演好指揮者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色。救災(zāi)主體社會化，并不是要弱化政府的救災(zāi)責(zé)任。從公共管理的角度來看，救災(zāi)是社會公共事務(wù)的重要組成部分，政府主導(dǎo)救災(zāi)既是政府基本職能的體現(xiàn)，也是政府保障基本人權(quán)的體現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)的角度看，也符合政府提供公共產(chǎn)品的角色。破除大包大攬的救災(zāi)體制與政府起主導(dǎo)作用并不矛盾。實(shí)際上，在中國這種官僚制的政治體制下，分工、分層、服從和統(tǒng)一指揮是其典型特征，政府主導(dǎo)救災(zāi)工作與這種體制和特征是十分吻合的，能有效提高救災(zāi)的效率，尤其是救災(zāi)的速度。

2.救災(zāi)搶險(xiǎn)

救災(zāi)搶險(xiǎn)是極其特殊和專業(yè)的工作，還有一定的危險(xiǎn)性。因此，在救災(zāi)搶險(xiǎn)這項(xiàng)主體工作上，仍要延續(xù)新中國建立以來的傳統(tǒng)做法，即以軍隊(duì)為主體，完成搶險(xiǎn)工作，體現(xiàn)出專業(yè)性。救災(zāi)，也就是救命、救急、救窮。對于救命來說，軍隊(duì)能夠表現(xiàn)出更高的專業(yè)水準(zhǔn)和能力。另外，軍隊(duì)主體是年輕人，身強(qiáng)力壯，組織紀(jì)律性很強(qiáng)，具有特別的戰(zhàn)斗力。軍隊(duì)搶險(xiǎn)不僅可以有效避免諸多風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)，也可以堅(jiān)定災(zāi)區(qū)民眾抗御災(zāi)害的信心，并能產(chǎn)生一種威懾力量，維護(hù)社會的穩(wěn)定。

3.生產(chǎn)自救

生產(chǎn)自救是新中國建立初期救災(zāi)工作的基本方針，對于緩解當(dāng)時(shí)財(cái)政困難、物資匱乏的狀況具有重要意義，是一種積極的救災(zāi)價(jià)值取向。對于今天的救災(zāi)工作來說，雖然時(shí)代背景已有很大不同，物質(zhì)條件業(yè)已極大改善，但群眾的生產(chǎn)自救仍要堅(jiān)持。災(zāi)民對災(zāi)害現(xiàn)場最熟悉，進(jìn)入現(xiàn)場最快，對于最大限度地減少人員傷亡，具有特有的優(yōu)勢。生產(chǎn)自救不僅體現(xiàn)了民政工作群眾性的本質(zhì)，更能有效避免依賴情緒的養(yǎng)成，對于災(zāi)后恢復(fù)重建的精神狀態(tài)具有積極意義。災(zāi)民并非單純的受助對象，也應(yīng)成為救災(zāi)活動的主體之一。外因只有通過內(nèi)因才能起作用，政府和社會對于災(zāi)區(qū)的關(guān)注和幫助，都是外在因素。他們到底能不能起作用，起作用的程度如何，最終還是取決于災(zāi)民自身的精神狀態(tài)或主觀努力程度。而生產(chǎn)自救，恰恰能培養(yǎng)災(zāi)民這種積極的救災(zāi)心態(tài)。

4.災(zāi)后重建

梳理新中國救災(zāi)的歷史可以發(fā)現(xiàn)，我國的救災(zāi)理念是偏重于災(zāi)時(shí)的搶救，忽視了災(zāi)后的重建。其實(shí)，災(zāi)后重建的工作難度更大。前文已述，救災(zāi)就是救命、救急和救窮。救急也就是如何安置營救出來的災(zāi)民的問題。它實(shí)際上是一種交接，搶險(xiǎn)隊(duì)員把傷員搶救下來之后，其基本使命也已完成，因?yàn)樗麄冊诎仓眠@個(gè)環(huán)節(jié)并不具備專業(yè)的能力。救窮，是對失去家園的災(zāi)民如何處理的問題。一般來說，看到家人突然失去的情景，與看到家人久病去世的情景，所感受到的心情完全不同。因此，對于災(zāi)后重建來說，實(shí)際上是一種秩序的重建，其中價(jià)值秩序、心理秩序的重建，要比物質(zhì)秩序的重建更加復(fù)雜。而且災(zāi)后秩序重建是一個(gè)長期的過程，需要給予持續(xù)性的關(guān)注。對于這樣一項(xiàng)長期而又復(fù)雜的工作來說，市場與政府都會感到一些乏力，政府受制于人手、專業(yè)以及設(shè)備，不可能包攬災(zāi)后的恢復(fù)重建工作，且政府的垂直等級體制，帶有強(qiáng)制性，難以親近民眾。市場機(jī)制是有利益取向的，利益驅(qū)動型使得它天然的不適合從事具有外部性的公益事業(yè)。因此，災(zāi)后重建工作必須走社會化的路子，充分發(fā)揮志愿者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會組織的作用。尤其是社會組織應(yīng)該成為政府和市場之外的第三種可供選擇的力量，它們所具有的經(jīng)驗(yàn)、知識和能力，使得它們能夠在這樣一個(gè)領(lǐng)域里做出重要貢獻(xiàn)。

三、救災(zāi)信息社會化

救災(zāi)信息的社會化，也就是指自然災(zāi)害管理信息的透明化和公開化，充分保證群眾的知情權(quán)，積極接受社會各界的監(jiān)督。

1.救災(zāi)信息透明化

在新中國建立后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，中國對因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人數(shù)或逃荒人數(shù)一直都諱莫如深，因?yàn)?zāi)死亡、受傷或逃荒的人口不是立即公開，往往帶有一種神秘感。根據(jù)2000年《民政工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》，“全國及省、自治區(qū)、直轄市因自然災(zāi)害導(dǎo)致的逃荒、要飯、死亡人員總數(shù)及相關(guān)資料”系國家秘密。在災(zāi)情的發(fā)布方面，中國只是通過新華社或其他官方媒體來公布臺風(fēng)、地震等自然災(zāi)害的死亡人數(shù)。任何人或任何組織在未經(jīng)授權(quán)的情況下，從其他非官方渠道取得這些數(shù)字，都會被視為竊取或泄漏國家機(jī)密，而被判刑，通常是長期監(jiān)禁。中國把因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員總數(shù)作為國家秘密事項(xiàng)，是基于當(dāng)時(shí)的歷史條件作出的決定。“在特定的歷史環(huán)境中，比如共和國成立之初面臨的復(fù)雜環(huán)境，為了新生共和國的穩(wěn)定，有必要慎重對待災(zāi)情報(bào)告。”但是，隨著改革開放的不斷深入和救災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展，繼續(xù)把因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員總數(shù)作為國家秘密，不僅難以適應(yīng)中國救災(zāi)減災(zāi)工作發(fā)展的實(shí)際需要，也不符合國際社會的普遍做法。解密因?yàn)?zāi)死亡數(shù)字，既有利于做好救災(zāi)工作和保密工作，也有利于推進(jìn)政府部門依法行政和政務(wù)公開，充分保障人民群眾享有知情權(quán)，參與國家和社會事務(wù)管理。同時(shí)，近年頻繁發(fā)生的海嘯、地震、颶風(fēng)等自然災(zāi)害，已經(jīng)使得公布因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)成為國際慣例。中國作為國際減災(zāi)協(xié)會成員，通過修改相關(guān)規(guī)定對自然災(zāi)害情況進(jìn)行解密，有利于社會各界對自然災(zāi)害的關(guān)注，也有利于中國發(fā)生災(zāi)害后得到及時(shí)的國際救災(zāi)援助。因自然災(zāi)害導(dǎo)致的人員、財(cái)產(chǎn)損失，已成為中國及其他國家和地區(qū)特別是第三世界國家政府統(tǒng)計(jì)報(bào)告災(zāi)情，爭取社會捐助和國際援助的重要依據(jù)。另外，“如果長期對災(zāi)難造成的巨大傷害守口如瓶，使絕大多數(shù)民眾不知情，其后果是公眾和各級政府，雖然身處多災(zāi)多難之側(cè)，卻甚少憂患意識，對災(zāi)難沒有足夠的心理準(zhǔn)備、知識準(zhǔn)備、物質(zhì)準(zhǔn)備和機(jī)制準(zhǔn)備，以至于一旦面臨災(zāi)害則容易措手不及，難以避免慘重的損失?！惫甲匀粸?zāi)害死亡人數(shù)，有利于引起全民對自然災(zāi)害的關(guān)注，提高全民減災(zāi)意識，減少災(zāi)害損失。此外，對于災(zāi)害信息的及時(shí)公布，有助于群眾及時(shí)了解災(zāi)區(qū)的災(zāi)情和抗災(zāi)救災(zāi)的最新進(jìn)展，從而樹立較為積極的抗災(zāi)救災(zāi)心態(tài)。

2.救災(zāi)款的使用社會化

受社會捐贈接收機(jī)構(gòu)公信力等因素的制約，社會捐贈積極性有一定程度的下滑。而社會捐贈接收機(jī)構(gòu)的公信力下降，與救災(zāi)款的使用信息不透明是有莫大關(guān)系的。筆者于2007年曾參與了民政部關(guān)于慈善超市問題的調(diào)研，在上海站的調(diào)研中，救災(zāi)處的官員告訴我們，市民對于捐贈資金和物資的去向還是十分關(guān)注的。為此，他們特別組織了一個(gè)市民觀察團(tuán)，前往災(zāi)區(qū)了解救災(zāi)款和救災(zāi)物資的使用情況。當(dāng)然，政府部門不可能動輒組織觀察團(tuán)去災(zāi)區(qū)考察，最根本的辦法還是把救災(zāi)款的用途、數(shù)量、結(jié)余等重要信息通過各種平臺及時(shí)向社會公布，增加救災(zāi)款使用以及救助對象的評議和公示環(huán)節(jié)，接受社會各界的有效監(jiān)督。

3.救災(zāi)項(xiàng)目的社會化

多數(shù)自然災(zāi)害對于物質(zhì)設(shè)施的破壞性是很大的，而物質(zhì)設(shè)施的重建應(yīng)該是災(zāi)后恢復(fù)重建的前提，這勢必會涉及到到眾多的重建項(xiàng)目。這些項(xiàng)目完成的質(zhì)量直接關(guān)系到災(zāi)民的生活質(zhì)量、安全感和信任感。雅安地震發(fā)生后，新聞媒體也對汶川地震中的諸多重建項(xiàng)目進(jìn)行了及時(shí)的跟蹤關(guān)注，其中不乏一些重建房屋再次倒塌的報(bào)道，暴露了重建項(xiàng)目的質(zhì)量問題。實(shí)際上，重建房屋倒塌并不僅僅是質(zhì)量問題，質(zhì)量的背后恐怕會有更深層次的問題。因此，對于救災(zāi)項(xiàng)目的建設(shè)，理應(yīng)走社會化的路子，在論證、設(shè)計(jì)以及施工等重要環(huán)節(jié)上及時(shí)公開信息，接受社會監(jiān)督。另外，工程的承包信息也要及時(shí)向社會公布，采取公開競爭招標(biāo)的方式，擇優(yōu)承包。

綜上所述，我們在堅(jiān)持救災(zāi)社會化思路和方向的同時(shí)，應(yīng)積極探索救災(zāi)社會化的路徑，使救災(zāi)社會化呈現(xiàn)多元化、多層次的發(fā)展趨勢，而不是僅僅依靠社會捐贈來推動救災(zāi)社會化的發(fā)展，這實(shí)際上是對救災(zāi)社會化內(nèi)涵的狹隘理解。