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一、公民參與國(guó)家財(cái)政投入監(jiān)管的正當(dāng)性分析

（一）公民參與國(guó)家財(cái)政投入監(jiān)管的理論依據(jù)

1.公共產(chǎn)品理論。這是公民參與權(quán)的理論基石。公共產(chǎn)品理論由薩繆爾森提出，自其理論提出后便一直作為解釋財(cái)政和稅收存在必要性的基礎(chǔ)理論。公共物品理論中的公共物品是指由公共經(jīng)濟(jì)部門提供的，用以滿足人類公共欲望的財(cái)產(chǎn)。1公共物品概念是相對(duì)于私人物品而言的，對(duì)公共物品與私人物品加以區(qū)分的理論依據(jù)是人類存在著私人欲望和公共欲望，私人欲望是指?jìng)€(gè)人能夠獨(dú)自享有的需求，具有排他性，而公共欲望則是指公眾可以共同享有的需求，不具有排他性。公共欲望存在于私自的個(gè)人欲望之中，但與私人欲望相比，因?yàn)槠涔嫘?，決定了公共欲望不具有排他性的特征。公共欲望的公益性和排他性特征表明了其無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)途徑來(lái)滿足，而對(duì)于公共物品的需求又確實(shí)存在于個(gè)人的欲望之中。那么，如何滿足公共欲望呢？這時(shí)候，作為政府以其自身掌控國(guó)家運(yùn)作的實(shí)力成為提供公共物品的適格主體。而由于政府本身是非營(yíng)利性的，其提供公共物品資金來(lái)源只能是廣大民眾，這就為政府擁有征稅權(quán)和納稅權(quán)提供了理論基礎(chǔ)。

布坎南所創(chuàng)的公共選擇學(xué)派對(duì)公共物品理論進(jìn)行了更加深入的研究。他們運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，深入研究了不同的稅收制度對(duì)個(gè)人參與公共決策時(shí)的影響。最終提出，公共物品的供給規(guī)模，是由個(gè)人以某種政治選擇方式?jīng)Q定的。公共物品理論以及公共選擇學(xué)派的理論向人們傳遞著這樣一個(gè)信息：國(guó)家征稅權(quán)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，也是一個(gè)公共物品的購(gòu)買者—納稅人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。這就為納稅人參與稅收征納過(guò)程提供了理論基礎(chǔ)。

2.稅收法定主義。這是人民參與權(quán)的保障。 基于公共物品理論所提出的納稅人權(quán)利最終實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)法律的保障，而稅收法定主義就是法治在稅收活動(dòng)中的體現(xiàn)。稅收法定主義萌芽于英國(guó)，也是英國(guó)法治進(jìn)程的開(kāi)端，當(dāng)時(shí)確立的稅收法定主義的核心是，課稅權(quán)不得任意行使，征稅必須經(jīng)納稅者同意?，F(xiàn)在，隨著國(guó)家的發(fā)展，國(guó)家以稅收為財(cái)政來(lái)源的依賴性日益加強(qiáng)，稅收國(guó)家的屬性日益明顯，稅收法定主義的內(nèi)涵也愈加豐富。納稅人對(duì)國(guó)家征稅的同意權(quán)，也只是稅收法定主義的一個(gè)方面，另一方面，隨著各國(guó)公共財(cái)政體制的構(gòu)建，財(cái)政投入的核心轉(zhuǎn)移到了保障基本民生方面。伴隨著財(cái)政規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各國(guó)對(duì)財(cái)政資金的使用情況和運(yùn)行效率提出了更高的要求，而稅收是國(guó)家財(cái)政投入的重要資金來(lái)源，稅收的支出則是國(guó)家財(cái)政投入的重要組成部分。由此，稅收法定主義的內(nèi)涵也有了進(jìn)一步的突破和發(fā)展。稅收法定主義的價(jià)值內(nèi)涵從納稅人的同意權(quán)延展到了對(duì)國(guó)家稅收支出的監(jiān)督權(quán)。

3.委托人—代理人理論。這是對(duì)財(cái)政運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的要求。稅收法定主義為公民參與到國(guó)家財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督提供了理論依據(jù)，而委托—代理人理論則對(duì)財(cái)政監(jiān)督的必要性提供了依據(jù)。委托代理關(guān)系一般是指一個(gè)或者多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或者隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)力，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。2在公共財(cái)政的運(yùn)行中，國(guó)家為了保證能夠長(zhǎng)久穩(wěn)定地從社會(huì)中得到財(cái)政來(lái)源，就會(huì)為公共或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品或者服務(wù)提供資金，也就是說(shuō)，公民將一部分財(cái)富交給國(guó)家，由國(guó)家來(lái)進(jìn)行管理，公民與國(guó)家之間就形成了委托—代理關(guān)系，政府就是國(guó)家的代理人。在代理人理論中，當(dāng)代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家來(lái)賓斯坦所提出的X—非效率3問(wèn)題揭示了這樣一個(gè)弊端：即政府作為國(guó)家的代理人，政府的各個(gè)職能部門能否按照國(guó)將財(cái)政投入到公共產(chǎn)品達(dá)到最大績(jī)效這一目標(biāo)來(lái)行為呢？比如，某個(gè)管理部門并沒(méi)有發(fā)揮其管理職能，其手下員工并沒(méi)有努力工作，這都會(huì)降低資源配置的效率。由委托人—代理人問(wèn)題而導(dǎo)致的效率損失該如何解決呢？一般來(lái)說(shuō)，解決委托人—代理人問(wèn)題有效的方法是實(shí)施激勵(lì)機(jī)制或者監(jiān)督機(jī)制。

（二）我國(guó)財(cái)政投入運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)督主體

既然財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家財(cái)政投入運(yùn)行中必不可少的一部分，那么財(cái)政監(jiān)督的主體到底是什么呢？在各國(guó)的實(shí)踐中，財(cái)政監(jiān)督的主體主要有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)督。立法型財(cái)政監(jiān)督，其監(jiān)督權(quán)由國(guó)會(huì)掌握，能夠有效排除行政權(quán)的干涉，監(jiān)督主體具有高度的獨(dú)立性和權(quán)威性。實(shí)行立法型監(jiān)督制度的國(guó)家主要有美國(guó)、加拿大、新西蘭等。司法型監(jiān)督的特點(diǎn)是監(jiān)督主體與司法主體相結(jié)合，能夠做到一定程度的獨(dú)立、公正、客觀。采用司法監(jiān)督為主體的國(guó)家主要有法國(guó)、德國(guó)、日本等。行政監(jiān)督，是由行政部門直接掌控財(cái)政資金的運(yùn)行環(huán)節(jié)，能夠及時(shí)了解其出現(xiàn)的問(wèn)題并迅速制定解決方案。立法監(jiān)督和司法監(jiān)督其主體不言而喻，我國(guó)實(shí)行的是目前世界上僅有幾個(gè)國(guó)家實(shí)行的行政監(jiān)督。而行政部門本身就是作為行政監(jiān)督的對(duì)象來(lái)看待的，其同時(shí)作為行政監(jiān)督的主體很大程度上決定了這一監(jiān)督方式的權(quán)威有限，而法律上對(duì)行政主體監(jiān)督也并無(wú)明確的規(guī)定，這也給實(shí)際工作帶來(lái)了一定的困難。那么，在當(dāng)前的財(cái)政運(yùn)行環(huán)境下，我國(guó)沒(méi)有適用立法監(jiān)督和司法監(jiān)督模式，行政監(jiān)督又有一定的弊端，如何推選出最優(yōu)的財(cái)政監(jiān)督主體呢？

這要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情來(lái)進(jìn)行界定，我國(guó)是一個(gè)單一制的國(guó)家，既不是立法主導(dǎo)，也不是政府主導(dǎo)，而是黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所有的權(quán)力都屬于人民。同時(shí)，稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源，稅收支出是國(guó)家財(cái)政投入的重要組成部分。納稅人參與到稅收的征收、支出過(guò)程中，也是稅收法定主義的必然要求。而我國(guó)廣大民眾也是納稅人，所以，筆者認(rèn)為，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督主體應(yīng)該是人民，只有人民才擁有對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力。

二、公民參與國(guó)家財(cái)政投入運(yùn)行中公共利益與個(gè)人利益的碰撞

公共物品理論中對(duì)個(gè)人欲望與公共欲望的闡述，也展示了一個(gè)問(wèn)題，在國(guó)家提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中，即在國(guó)家財(cái)政投入的過(guò)程中，存在著個(gè)人利益與公共利益。個(gè)人處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的特性，決定了在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中利益及其實(shí)現(xiàn)始終具有基礎(chǔ)性的地位。而人類的各種利益訴求并不能總是一致，利益沖突是人類社會(huì)必然存在和不可避免的事情，在國(guó)家財(cái)政投入中，個(gè)人利益與公共利益的沖突也難以避免。在利益碰撞中，為了達(dá)到公共利益與個(gè)人利益之間的平衡，首先要厘清公共利益與個(gè)人利益的內(nèi)涵。

公共利益，是與私人利益相對(duì)的一種利益類型。早在古希臘時(shí)期就有了與“整體國(guó)家觀”相對(duì)應(yīng)的公共利益的理論，這時(shí)公共利益是作為全社會(huì)成員的共同目標(biāo)出現(xiàn)的。在自然法中，公共利益是作為某種崇高的價(jià)值來(lái)解釋的，例如公平、正義等理念。在此后，公共利益也被看作是代表特定階層、群體的利益，亦有將公共利益解釋為個(gè)人之間和群體之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。418世紀(jì)功利主義代表人邊沁認(rèn)為，公共利益并不是獨(dú)立于個(gè)人利益的特殊利益，而是“組成共同體的若干成員的利益的總和”5。美國(guó)學(xué)者博登海默認(rèn)為公共利益意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)絕對(duì)不可以超越外部界限。6英國(guó)自由主義哈耶克對(duì)公共利益的理解是，“一種抽象的秩序，作為一個(gè)整體，他不指向任何一個(gè)特定的具體的目標(biāo)，而是僅僅提供最佳的渠道，使無(wú)論哪個(gè)成員都樂(lè)意將自己的知識(shí)用于自己的目的?！?盡管不同的學(xué)派、學(xué)者對(duì)公共利益的論述理論繁多，研究視角也多樣化，但是，從以上理論中，仍然無(wú)法確切得知公共利益的具體概念，且在我國(guó)法律法規(guī)中，也未對(duì)公共利益有具體的定義。我們認(rèn)為，要把握公共利益的具體內(nèi)涵，要從“公共”和利益兩個(gè)方面入手。

“公共”一般是與“私人、個(gè)人”相對(duì)應(yīng)的概念，一般是指不確定的大多數(shù)人。在公共利益這一概念中，利益是核心概念，利益一般指滿足人們的需要，從利益的形成來(lái)說(shuō)，利益在于滿足人們自身的物質(zhì)需要和精神需要，就利益的最終目的來(lái)說(shuō)，利益的創(chuàng)造、交換、分享和實(shí)現(xiàn)是為了給人們帶來(lái)某種好處。因此，公共利益的內(nèi)涵可以概括為“滿足不確定的多數(shù)人的需要，或者帶給不確定的多數(shù)人好處”，但是“不確定的多數(shù)人”、“好處”、“需要”等依然是不具有確定概念的詞匯，正如哈耶克所說(shuō)：“人們似乎自然而然地認(rèn)為，公共利益在某種意義上講必定是所有私人利益的總和；而如何把所有的私人利益聚合起來(lái)的問(wèn)題，似乎又是一個(gè)無(wú)法解決的難題。”8因此，就概念來(lái)說(shuō)，公共利益是一個(gè)具有不確定性的名詞，且就公共利益本身來(lái)說(shuō)，也是歷史的一個(gè)范疇，其內(nèi)涵必然隨著特定歷史時(shí)期主體、對(duì)象的不同而改變。公共利益雖然具有不確定性，但并不表示公共利益不具有價(jià)值，事實(shí)上，無(wú)論在法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué)中，公共利益一直被廣泛關(guān)注。與公共利益相關(guān)的是個(gè)人利益，所謂個(gè)人利益，就是個(gè)人所追求的需要目標(biāo)、對(duì)象，構(gòu)成了個(gè)人行為的主要?jiǎng)訖C(jī)，反映了個(gè)人與個(gè)人之間的利益關(guān)系。9公共利益的不確定性的特點(diǎn)，造成了公共利益與個(gè)人利益博弈的復(fù)雜性，同時(shí)公共利益與個(gè)人利益界限的模糊性也表明這兩種利益之間并不總是對(duì)立的，甚至?xí)薪唤拥牡胤健?/p>

三、公民參與國(guó)家財(cái)政投入的運(yùn)行中如何平衡公共利益與個(gè)人利益

既然公共利益與個(gè)人利益既有一致又有沖突，且無(wú)論公共利益優(yōu)先還是個(gè)人利益優(yōu)先，都存在一定的弊端，那么，在公民參與國(guó)家財(cái)政投入的過(guò)程中，建立怎樣的平衡機(jī)制來(lái)平衡公共利益與個(gè)人利益呢？

國(guó)家將財(cái)政資金投入到公共服務(wù)中去，是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的福利，同時(shí)，國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的接手也造成了國(guó)家職能擴(kuò)張。法律是維護(hù)公民利益的規(guī)則，如何在法律上建立合理的制度，避免國(guó)家為“公共服務(wù)”之名，而損害公共利益呢？我們認(rèn)為，可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行。

第一，建立合理的監(jiān)督機(jī)制，保障公民對(duì)公共利益的參與權(quán)。為了杜絕在一些地方政府的決策中，公民無(wú)法良好地行使參與權(quán)，最終出現(xiàn)政府以“公共利益”為名做出的部分決策反而不符合人民的利益，各國(guó)都采取了一系列的方法，保障公民的參與權(quán)，加強(qiáng)公眾對(duì)政府的監(jiān)督。韓國(guó)通過(guò)完善電子政務(wù)和政府流程管理促進(jìn)公共服務(wù)的透明度和分配公正性，日本通過(guò)公共服務(wù)社會(huì)化的方式提高公共服務(wù)供給的效率等。我國(guó)也要完善公共服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督管理機(jī)制，形成政府和公民之間在公共服務(wù)項(xiàng)目上的良性互動(dòng)。

第二，建立公平合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家為了公共利益的需要，可能會(huì)對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或者征用。我國(guó)2004年《憲法修正案》第2條就規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并且給予補(bǔ)償?！边@也是我國(guó)憲法首次從憲法的高度確定了“公共利益”的概念，也是國(guó)家以法律的形式表明，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)予以適度限制。就房屋拆遷為例，應(yīng)該建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，保障私人的權(quán)益。合理補(bǔ)償機(jī)制的建立需要公民的參與，要體現(xiàn)民意，并且接受人民群眾的監(jiān)督。

利益并不是抽象的，雖然利益概念本身具有不確定性和模糊性等特點(diǎn)，但利益是可以被界定的。在國(guó)家財(cái)政投入的運(yùn)行過(guò)程中，財(cái)政投入到公共產(chǎn)品中去，是以促進(jìn)公共利益為目的的。稅收收入是國(guó)家財(cái)政投入來(lái)源的重要組成部分，公民作為納稅人，參與到國(guó)家財(cái)政投入的運(yùn)行過(guò)程中，是稅收法定主義的必然要求。但是，每一個(gè)參與的個(gè)人，其本身也有私人利益的需求，所以，研究在財(cái)政投入中如何平衡個(gè)人利益與公共利益便具有重要意義。

注釋：

1.張守文：《稅法原理》（第 2版），第 2、3頁(yè)，北京大學(xué)出版社2001年版。

2.葉青：《從財(cái)政史角度看財(cái)政監(jiān)督發(fā)展》2009年9月。

3.朱善利著《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》第二版，北京大學(xué)出版社。

4.[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1998年版。

5.[英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》122～123頁(yè) 時(shí)殷弘譯，北京，商務(wù)印書(shū)館，2000。

6.[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法哲學(xué)與法律方法》第317頁(yè) 鄧正來(lái)譯，北京，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年。

7.[英]哈耶克：《經(jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治——哈耶克思想精髓》，第393頁(yè).馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2000年版。

8.[英]哈耶克：《法律、立法與自由》（第二卷），中國(guó)大百科全書(shū)出版社，第2頁(yè)。

9.王偉光：《利益論》第76頁(yè)，人民出版社，2001年12月。

[1][美]塞繆爾·亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.李盛平 等譯，華夏出版社，1998.

[2][英]邊沁.道德與立法原理導(dǎo)論［M］.時(shí)殷弘譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2000.

[3][美]E.博登海默.法理學(xué)：法哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.

[4][英]哈耶克.經(jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治—哈耶克思想精髓［M］.馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2000.

[5][美]德沃金 羅.認(rèn)真對(duì)待權(quán)利［M］.信春鷹，吳玉章譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998.

[6][英]哈耶克.法律、立法與自由（第二卷）［M］.中國(guó)大百科全書(shū)出版社.

[7]王偉光.利益論［M］.人民出版社，2001.

[8]郝鴻軍.如何協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人權(quán)利的關(guān)系［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2008（5）.

[9]沈宗靈，黃男森.西方人權(quán)學(xué)說(shuō)（下冊(cè)）［M］.四川人民出版社，1994.