陳悠苡

（北京航空航天大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京100191）

隨著我國城市化的進(jìn)程不斷加快，很多農(nóng)業(yè)用地成為建設(shè)用地，大量農(nóng)民失去了土地。目前，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系還不夠健全，一直以來，農(nóng)民都是依靠土地享有的權(quán)利，同時(shí)在失去土地后沒有相應(yīng)的培訓(xùn)，導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)困難，同時(shí)農(nóng)民失去土地以后獲得的補(bǔ)償也很少，無法滿足農(nóng)民的長久生活。

一、農(nóng)民失地的主要原因

失地農(nóng)民具體是指在城市進(jìn)程中每一個(gè)家庭人均種植面積少于0.3畝或者失去土地，可是還具有農(nóng)民身份的農(nóng)民，導(dǎo)致失地農(nóng)民數(shù)量急劇上升的因素主要包括：

（1）社會(huì)因素。農(nóng)民失去土地是城市化和工業(yè)化發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果，很多項(xiàng)目的建設(shè)、公益事業(yè)的建設(shè)等都是占用的農(nóng)民土地。同時(shí)房產(chǎn)開發(fā)也占用了大量的土地。

（2）自然因素。因?yàn)橥恋刈陨淼脑蚣叭藶槠茐?，出現(xiàn)沙漠化、水土流失等，導(dǎo)致土地的利用率降低，甚至轉(zhuǎn)化為荒地。

（3）個(gè)人因素。當(dāng)前，不少農(nóng)民常年在外務(wù)工，導(dǎo)致自家土地逐漸成為荒地，等老了回家沒有可以種植的土地。同時(shí)有些農(nóng)民素質(zhì)和能力都很好，不依靠土地就可以有良好的生活水平，就會(huì)自動(dòng)的放棄土地。

農(nóng)民因?yàn)樽匀缓蛡€(gè)人因素失去土地，幾乎不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)問題。但是，由于城鄉(xiāng)分割和不完善的土地征用制度，同時(shí)農(nóng)民沒有在城市生存下去的技能等，無法很好地適應(yīng)城市的生活，這些農(nóng)民想種地沒有地，想工作沒有能力，同時(shí)還不享有低保，甚至都無法保持基本的生存。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障的現(xiàn)狀

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法滿足失地農(nóng)民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)

土地管理法對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確的規(guī)定，征地補(bǔ)償主要由土地、青苗及其地上附著物、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成。可是征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和土地讓出后獲得的收益相比是較少的。還有就是失地農(nóng)民在進(jìn)入城市生活以后，其執(zhí)行的保障待遇還是農(nóng)村的保障待遇，也就是每人每年500～1000元的補(bǔ)貼收入，但城市居民保障待遇是每人每月300元。

（二）失地農(nóng)民成為城市的邊緣人群

不少農(nóng)民沒有土地，沒有工作，屬于城市的邊緣人群。一來，失地農(nóng)民沒有了土地，就不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民了；二來，失地農(nóng)民沒有完全融入城市，也不是城鎮(zhèn)居民。也就是說失地農(nóng)民在失去土地以后，沒有在城鎮(zhèn)找到穩(wěn)定的工作，未被城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所接納。因?yàn)槭У剞r(nóng)民沒有了土地，也就沒有了基本生活的保障，同時(shí)在城鎮(zhèn)中因?yàn)槟挲g大、文化低、勞動(dòng)技能缺乏致使他們難以就業(yè)。即使政府提供了一定的安置費(fèi)用，還是不能滿足他們的基本生活要求。

（三）缺乏發(fā)展的資金

很多失地農(nóng)民，靠做些小買賣維持生計(jì)，可是因?yàn)楦鞣N因素，經(jīng)常會(huì)被城管驅(qū)趕。主要是因?yàn)闆]有足夠的資金租房或者進(jìn)行大規(guī)模的發(fā)展。

（四）失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)無法應(yīng)對(duì)重大的疾病風(fēng)險(xiǎn)

很多失地農(nóng)民都有新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保險(xiǎn)，可是在應(yīng)對(duì)重大疾病時(shí)，還是要支付很高的醫(yī)療費(fèi)用。較高的醫(yī)療費(fèi)用導(dǎo)致失地農(nóng)民很難應(yīng)對(duì)重大疾病。如果失地農(nóng)民得了重大疾病或者長期有病，就會(huì)導(dǎo)致一個(gè)家庭經(jīng)濟(jì)的崩潰。

這些因素導(dǎo)致失地農(nóng)民缺乏安全性，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定也有威脅。因?yàn)槭У剞r(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，如果不能保障他們的基本生活，就會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)有威脅。同時(shí)因?yàn)橥恋氐臏p少，我國的糧食產(chǎn)量也會(huì)相應(yīng)減少，嚴(yán)重的話會(huì)導(dǎo)致糧食危機(jī)。同時(shí)也進(jìn)一步將貧富差距擴(kuò)大，造成社會(huì)不安因素。

三、對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障的必要性

（一）促進(jìn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展

制度既要順從人們的意志，又要滿足人們的需求。當(dāng)前我國社會(huì)保障制度采取城鄉(xiāng)分開治理模式，社會(huì)保障較傾向于保障城市居民，可是農(nóng)村的社會(huì)保障制度卻剛剛開始，有些地方甚至尚未實(shí)施。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。這種差距不僅僅體現(xiàn)在收入上，更體現(xiàn)在社會(huì)保障地方方面面。我國不平衡的城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。所以農(nóng)村的社會(huì)保障是亟待解決的一個(gè)問題，而失地農(nóng)民的社會(huì)保障更是重中之重。如果切實(shí)落實(shí)了失地農(nóng)民的社會(huì)保障措施，可以從根本上解決問題。社會(huì)保障的發(fā)展趨勢(shì)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一。實(shí)施失地農(nóng)民的社會(huì)保障也推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保障制度的進(jìn)程。

（二）切實(shí)保障失地農(nóng)民的公民權(quán)利

我國憲法賦予失地農(nóng)民獲得社會(huì)保障的權(quán)利。失地農(nóng)民要象城市居民一樣，當(dāng)老年、得了疾病或者失去勞動(dòng)能力的時(shí)候，可以得到國家和社會(huì)的幫助。在我國城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，農(nóng)民讓出了自己的土地，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以他們理應(yīng)享受和城鎮(zhèn)居民一樣的權(quán)利。在城鎮(zhèn)保障體系中納入失地農(nóng)民，體現(xiàn)了公民享受社會(huì)保障的權(quán)利。只有切實(shí)實(shí)現(xiàn)并保障了公民的權(quán)利，才能順利實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

（三）體現(xiàn)了社會(huì)的公平正義

土地是區(qū)別農(nóng)民和社會(huì)其他人群的一個(gè)重要特點(diǎn)。土地不僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，同時(shí)也保障了農(nóng)民的基本生活收入，是一項(xiàng)可靠的經(jīng)濟(jì)來源，是農(nóng)民生活的重要保障。農(nóng)民失去土地意味著農(nóng)民失去了生活的來源。不少農(nóng)民在失去土地以后，無法享受同等的社會(huì)保障權(quán)利?？墒寝r(nóng)民是被動(dòng)失去土地的，國家理應(yīng)補(bǔ)償損失和保障其基本甚至更好的生活。為了體現(xiàn)出我國社會(huì)的公平，國家和政府就要保障失地農(nóng)民的基本生活。將他們和城鎮(zhèn)居民公平同等的對(duì)待，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧。

四、失地農(nóng)民社會(huì)保障的應(yīng)對(duì)策略

政府主管部門要根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，盡量為他們提供合適的崗位。同時(shí)將土地失業(yè)保障金的征收標(biāo)準(zhǔn)提高，還可以拿出一部分農(nóng)民土地的收益進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)；與此同時(shí)要吸引企業(yè)到當(dāng)?shù)?，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，保障他們的基本生活；此外，政府對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行制定和研究的過程中，一定要留有一定的土地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)民可以自我創(chuàng)業(yè)，自行就業(yè)。

（一）維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益

第一，在法律上保護(hù)集體所有的土地的產(chǎn)權(quán)地位。第二，對(duì)征地的規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格的控制，禁止大量占用農(nóng)民土地，嚴(yán)格區(qū)分建設(shè)用地和公益用地，審查征收農(nóng)民土地的目的和范圍。第三，完善征收的過程，保障農(nóng)民具有知情、參與、談判、監(jiān)督的權(quán)利，增加征收過程的透明度，最大限度的保障農(nóng)民的利益。此外，在申請(qǐng)用地之前，一定要發(fā)布申請(qǐng)的公告，使全體農(nóng)民參與審議征地的過程；如果申請(qǐng)通過，就要再次發(fā)布公告，并與土地的權(quán)利人商議土地賠償?shù)膯栴}。

（二）確保征地補(bǔ)償?shù)暮侠?/h3>

目前來看，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，應(yīng)當(dāng)根據(jù)征地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際收入情況，以城市居民的最低生活保障為參考依據(jù)，合理的提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。還要對(duì)土地自身在市場(chǎng)中的價(jià)值，進(jìn)行合理的補(bǔ)償。此外，在對(duì)農(nóng)民的就業(yè)、物價(jià)的上漲、土地未來的經(jīng)濟(jì)效益等問題進(jìn)行充分的分析以后，應(yīng)補(bǔ)償土地的目前價(jià)值以及征地后農(nóng)民的損失。對(duì)于農(nóng)村集體內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)用的使用要制定科學(xué)合理的分配辦法，對(duì)補(bǔ)償?shù)氖罩?shí)際情況和分配的具體情況進(jìn)行公開。也要注意加快處理征地補(bǔ)償安置工作，如果補(bǔ)償不合理、失地農(nóng)民安置不當(dāng)、無法解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障等，就禁止其征地。

（三）對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行安置時(shí)要采用多種途徑

第一，安置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保失地農(nóng)民有維持基本生活的土地，使其可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第二，安置失地農(nóng)民的重新就業(yè)，可以提供一個(gè)平臺(tái)為失地農(nóng)民的再就業(yè)服務(wù)。應(yīng)當(dāng)全面了解失地農(nóng)民的情況，包括年齡、身體情況、知識(shí)水平、技能水平等，由此制定一些優(yōu)惠的政策，例如如果征地用于建設(shè)用地，等項(xiàng)目建設(shè)完成以后要優(yōu)先錄用被征地的失地農(nóng)民，這樣也增加了失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)；同時(shí)要平等的對(duì)待失地農(nóng)民，確保失地農(nóng)民享有和城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)利。第三，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，有效提高其素質(zhì)和技能，提高他們的就業(yè)能力。第四，設(shè)立失業(yè)農(nóng)民就業(yè)保障金，將失業(yè)農(nóng)民納入城鎮(zhèn)保障體系中，確保他們的基本生活。

（四）對(duì)社會(huì)保障機(jī)制進(jìn)行完善

城鎮(zhèn)最低生活保障的覆蓋范圍一定要包括失地農(nóng)民。首先是養(yǎng)老金。失地農(nóng)民社會(huì)保障金主要來自土地補(bǔ)償?shù)陌仓觅M(fèi)，所以要建立可操作的籌措資金體制，有序的將符合條件的失業(yè)農(nóng)民納入社會(huì)養(yǎng)老保障體系。其次是失業(yè)保險(xiǎn)，失地農(nóng)民也會(huì)失業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)主要來自于征地補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)于失地農(nóng)民中有希望就業(yè)的，進(jìn)行培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)其再就業(yè)，沒有成功就業(yè)的農(nóng)民，要發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金。

（五）鼓勵(lì)和支持失地農(nóng)民參加各種商業(yè)保險(xiǎn)

在失地農(nóng)民自愿的情況下，應(yīng)鼓勵(lì)和支持他們參加商業(yè)保險(xiǎn)。第一，商業(yè)保險(xiǎn)可以健全社會(huì)保障體系，通過鼓勵(lì)和支持失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)，可以保障沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)的勞動(dòng)者，也拓展了社會(huì)保障體系的覆蓋范圍。第二，商業(yè)保險(xiǎn)有效地提高了整個(gè)社會(huì)的保障水平，因?yàn)樯虡I(yè)保險(xiǎn)的種類很多，涉及的保險(xiǎn)范圍也非常廣泛，滿足了不同人群、不同種類的保障需求，為人們將來的生活提供了保障。第三，商業(yè)保險(xiǎn)是對(duì)社會(huì)保障的創(chuàng)新，也有效提高了政府的公共服務(wù)功能。第四，商業(yè)保險(xiǎn)也有效提高了社會(huì)保障體系整體的效果。

（六）從法律上援助農(nóng)民

失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗工人都屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，因?yàn)樗麄兊纳鐣?huì)地位、收入不高，如果權(quán)利受到損害，經(jīng)常會(huì)由于較高的權(quán)利維護(hù)成本，放棄法律救濟(jì)。所以要從法律上切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，同時(shí)也滿足政府的征地需求?？梢愿鶕?jù)國際標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合我國實(shí)際的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)農(nóng)民土地保障法進(jìn)行完善，解決農(nóng)民的基本生活問題；還可以從法律上援助農(nóng)民，向他們宣傳有關(guān)土地保護(hù)的法律法規(guī)以及國家政策，使他們可以和政府相互理解。

（七）完善失地農(nóng)民的居住條件，提高其生活質(zhì)量

切實(shí)落實(shí)“先安置，再拆遷”的政策，重視失地農(nóng)民的安置工作，并對(duì)他們的居住條件進(jìn)行完善，對(duì)他們的生活質(zhì)量進(jìn)行提高，促使他們可以在城鎮(zhèn)中和城鎮(zhèn)居民享有平等的權(quán)利。還可以同“城中村”的改造辦法相結(jié)合，推進(jìn)居民改造工程的發(fā)展，促使農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)發(fā)展。

（八）在考核各級(jí)政府政績(jī)時(shí)要將安置失地農(nóng)民的工作列入在內(nèi)

各級(jí)政府一定要制定可以具體操作的政績(jī)考核內(nèi)容，切實(shí)落實(shí)失地農(nóng)民的就業(yè)工作，為失地農(nóng)民提供就業(yè)優(yōu)惠。還可以收集用工信息，并且組織舉辦招聘會(huì)，為他們?cè)俅尉蜆I(yè)提供服務(wù)；建立政府內(nèi)部空崗申報(bào)體系，如果政府等機(jī)關(guān)的后勤部門缺少員工，可以優(yōu)先考慮失地農(nóng)民；鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、公司、門店等招聘失地農(nóng)民為員工；本地的建設(shè)項(xiàng)目中要盡量招聘本地的失地農(nóng)民；對(duì)有想法的失地農(nóng)民進(jìn)行鼓勵(lì)和支持，幫助他們自主創(chuàng)業(yè)。

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