徐芳蕊

（吉林省高速公路管理局 財(cái)務(wù)審計(jì)處，吉林 長(zhǎng)春130022）

一、地方政府和企業(yè)追求發(fā)展目標(biāo)的差異性

（一）地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在于其社會(huì)性

按照政府工作規(guī)則的要求，地方政府代表國(guó)家全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。政府工作在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)突出其社會(huì)性，要體現(xiàn)合法、公平、公正，體現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型、法治型和廉潔型政府的要求，體現(xiàn)為人民服務(wù)和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。而目前地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更注重追求GDP、財(cái)政收支規(guī)模、招商引資和固定資產(chǎn)投資這些指標(biāo)的增長(zhǎng)，這主要是為了滿足以下三方面的需要：一是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前我省各地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要方式就是加大招商引資和固定資產(chǎn)投資力度，直接拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，同時(shí)希望可以借此培植稅源、擴(kuò)大就業(yè)，利于地方今后發(fā)展。二是完成上級(jí)政府、地方黨委和人大的考核指標(biāo)的需要。目前，省對(duì)地區(qū)、地區(qū)對(duì)縣市都搞經(jīng)濟(jì)升位或單項(xiàng)指標(biāo)升位排名，年度考核目標(biāo)也在不斷加碼，考核結(jié)果與縣市區(qū)兩個(gè)一把手的業(yè)績(jī)和升遷直接掛鉤，所以縣市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)都非常重視，將年度的考核指標(biāo)作為必須完成或超額完成的硬性任務(wù)。三是領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)提升政績(jī)的需要。各縣市主要領(lǐng)導(dǎo)出于個(gè)人發(fā)展和進(jìn)步的考慮，都想在任期內(nèi)使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有一個(gè)量的突破或質(zhì)的飛躍，以提升自己的政績(jī)。通過審計(jì)我們了解到，地方政府為了滿足上述三方面的需要，完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，往往背離了政府職責(zé)的社會(huì)性，用財(cái)政資金或國(guó)有資產(chǎn)違規(guī)扶持企業(yè)以加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生未顧及自身職責(zé)的錯(cuò)位。

（二）企業(yè)追求發(fā)展的目標(biāo)主要在于追求個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益

企業(yè)發(fā)展的核心目標(biāo)是創(chuàng)造利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)投資者利益的最大化，這一核心目標(biāo)不會(huì)因?yàn)榈胤秸姆龀侄淖?。企業(yè)實(shí)現(xiàn)利益最大化的方式有很多種，一是可以通過生產(chǎn)滿足市場(chǎng)需要的產(chǎn)品，追求企業(yè)利潤(rùn)最大化；二是通過不同渠道盡可能多的獲得政府各種財(cái)稅資金補(bǔ)貼；三是占有更多的可變現(xiàn)資源，如土地、礦產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源；四是通過非法的渠道牟利，如偷逃稅款、違法經(jīng)營(yíng)、非法占地、違規(guī)使用財(cái)政資金等渠道。

由于政府和企業(yè)發(fā)展目標(biāo)差異性的存在，決定了地方政府的美好愿景，往往很難通過扶持企業(yè)來完全實(shí)現(xiàn)。招商引資企業(yè)的落戶，有些是出于獲得政府廉價(jià)的土地、更多的財(cái)稅補(bǔ)貼和逃避國(guó)家行業(yè)監(jiān)管等不能直言的目的。政府不惜重金引來的企業(yè)，往往對(duì)政府是以怨報(bào)德，鉆了政府的空子。所以審計(jì)對(duì)地方政府扶持的對(duì)象要有區(qū)別的審視。

二、地方政府違規(guī)扶持企業(yè)的方式不符合國(guó)家扶持中小企業(yè)發(fā)展的要求

（一）政府違規(guī)的扶持方式

1.“減、免、緩”，即地方政府越權(quán)決定給予所扶持企業(yè)增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅和一些地方稅種、土地出讓金、配套費(fèi)和其他行政事業(yè)性收費(fèi)上的減、免、緩。決定減免緩的方式主要有兩種，一是地方政府通過制定優(yōu)惠政策直接明確減、免、緩的對(duì)象和金額。二是采用“一事一議”的方式通過地方不同層次會(huì)議研究決定減、免、緩的對(duì)象和金額。減、免、緩的對(duì)象主要是新落戶的招商引資企業(yè)、新增投資進(jìn)行改擴(kuò)建的老企業(yè)；也有地方政府為做大自身稅收規(guī)模而引進(jìn)的“總部經(jīng)濟(jì)”企業(yè)，即引入企業(yè)總部，無論該企業(yè)是否將生產(chǎn)部門布局在當(dāng)?shù)?，只要在?dāng)?shù)丶屑{稅，就可以享受稅收返還等變相減免的優(yōu)惠政策。2.“送”，即政府無償向企業(yè)提供土地、廠房，甚至是預(yù)算直接列支的財(cái)政資金。例如某知名企業(yè)在我省投資建設(shè)畜禽屠宰生產(chǎn)線，直接要求地方政府在給予正常稅費(fèi)優(yōu)惠政策之外，一是要無償提供項(xiàng)目的啟動(dòng)資金（或者說是項(xiàng)目配套資金），二是要無償提供土地，還要給企業(yè)辦理出讓形式的土地使用證。3.“借”，即地方政府將財(cái)政性資金以貸款形式借給企業(yè)使用，風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。例如某市某區(qū)政府注冊(cè)成立了一個(gè)國(guó)有企業(yè)，將財(cái)政性資金通過該企業(yè)借給招商引資企業(yè)使用，至今難以收回。4.“保”，即地方政府違規(guī)為企業(yè)在商業(yè)銀行的貸款進(jìn)行擔(dān)保。個(gè)別市縣已經(jīng)出現(xiàn)因被擔(dān)保企業(yè)無力償還貸款，而由地方政府代為償還的現(xiàn)象。有些地方政府擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)雖暫時(shí)還未顯現(xiàn)，但貸款展期后的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不容忽視。

上述地方政府違規(guī)扶持的方式主要是以財(cái)稅扶持為主，直接違反了國(guó)家稅收征管、土地、預(yù)算、金融和擔(dān)保等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定；也不符合《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》等法規(guī)及政策的規(guī)定。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)企業(yè)的扶持主要是進(jìn)一步營(yíng)造有利于中小企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境；切實(shí)緩解中小企業(yè)融資困難；逐步擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算扶持中小企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金規(guī)模，重點(diǎn)支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、開拓市場(chǎng)、擴(kuò)大就業(yè)，以及改善對(duì)中小企業(yè)的公共服務(wù)。

（二）地方政府扶持企業(yè)近期成果及遠(yuǎn)期成果的不確定性

從近期成果上看，地方政府通過扶持企業(yè)，促進(jìn)了本區(qū)域GDP的增長(zhǎng)、拉動(dòng)了就業(yè)、完成了招商引資指標(biāo)、營(yíng)造了發(fā)展的氛圍，在一定程度上體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)。從遠(yuǎn)期成果上看有許多不確定性，例如有些企業(yè)在稅收優(yōu)惠期滿后可能將企業(yè)轉(zhuǎn)手變現(xiàn)，兌現(xiàn)土地增值，然后再換個(gè)地方重新建廠，繼續(xù)享受新的優(yōu)惠政策和廉價(jià)土地；有些企業(yè)一開始的投向就是國(guó)家限制的高能耗、高污染和資源性“兩高一資”行業(yè)，由于資源限制和環(huán)保不過關(guān)，前景也不容樂觀。這些縣市的發(fā)展由于缺少科學(xué)的規(guī)劃，引進(jìn)企業(yè)“挖筐就是菜”的現(xiàn)象非常突出，不僅浪費(fèi)了寶貴的土地資源和有限的財(cái)政資金，還給未來的科學(xué)發(fā)展設(shè)定了障礙。

三、政府違規(guī)扶持企業(yè)的后果

（一）違背公共財(cái)政原則、變相侵害了公眾利益

公共財(cái)政，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下滿足社會(huì)公共需要的政府收支模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。其基本特征一是公共性，即滿足社會(huì)公共需要。二是非盈利性，即財(cái)政收支都是以滿足社會(huì)公共需要為宗旨。三是法制性，即收支行為以法制為基礎(chǔ)、全部納入政府預(yù)算。政府是公共財(cái)政的執(zhí)行者，公共財(cái)政的原則從根本上決定了政府應(yīng)當(dāng)做什么和不應(yīng)當(dāng)做什么。政府將財(cái)政資金和國(guó)有資源直接優(yōu)惠給企業(yè)的做法，嚴(yán)重違背了政府的職責(zé)所在，是一種嚴(yán)重侵害公眾利益的行為。企業(yè)的生存發(fā)展應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來選擇，政府的職責(zé)是營(yíng)造有利于企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，應(yīng)當(dāng)是“裁判員”而不是“運(yùn)動(dòng)員”。

（二）直接導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)流失

政府將財(cái)政資金和國(guó)有資源直接優(yōu)惠給企業(yè)是一種無償?shù)男袨?，政府并沒有獲得任何權(quán)益保障（如債權(quán)、股權(quán)或資本公積金）。這是一種直接導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的行為。如果企業(yè)因經(jīng)營(yíng)管理不善、虧損倒閉，還將導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的滅失。

（三）區(qū)域發(fā)展的短期行為導(dǎo)致社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)

從土地資源利用看，一是不符合土地利用規(guī)劃，有些地方政府為達(dá)開發(fā)目標(biāo)，匆匆上馬許多不符合規(guī)劃、突破規(guī)劃的項(xiàng)目。二是對(duì)國(guó)家提倡的集約用地只停留在口號(hào)上而沒有落實(shí)到實(shí)際中。一任領(lǐng)導(dǎo)班子希望在本屆任期內(nèi)將建城區(qū)可利用的建設(shè)用地都開發(fā)了，將開發(fā)區(qū)都擺滿了項(xiàng)目，而企業(yè)在這個(gè)招商引資過程中也是盡可能的多圈地，最終導(dǎo)致真有好項(xiàng)目時(shí)卻沒有了發(fā)展空間，使下屆政府的往往需要增加城市用地。從財(cái)政資源利用看，一方面財(cái)稅資金的大量投入?yún)s沒有換回財(cái)力的同步增長(zhǎng)，因?yàn)楦鞣N稅收和土地出讓金的地方留成部分都以各種優(yōu)惠政策的名義返給了企業(yè)，對(duì)地方政府來講實(shí)際并沒有多少新增財(cái)力可用。從行業(yè)投向來看，政府扶持的企業(yè)如果投入的是國(guó)家明確要求限制發(fā)展的“兩高一資”企業(yè)，將來都必將面臨被市場(chǎng)淘汰的結(jié)果，資源的浪費(fèi)不可避免。

（四）擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，導(dǎo)致政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)

目前，各縣市區(qū)在招商引資中的競(jìng)爭(zhēng)，主要是在優(yōu)惠政策力度上的比拼，甚至有的縣市主要領(lǐng)導(dǎo)稱這就是“硬實(shí)力”比拼，即誰有財(cái)力給企業(yè)最多，誰就最有競(jìng)爭(zhēng)力，不論這種競(jìng)爭(zhēng)是否合法，這已經(jīng)違反國(guó)家法律法規(guī)，背離了政府“市場(chǎng)監(jiān)管”的職責(zé)要求。

（五）不利于干部隊(duì)伍建設(shè)和預(yù)防腐敗

企業(yè)家對(duì)政府優(yōu)惠行為的參與人知恩圖報(bào)的方式和現(xiàn)實(shí)的環(huán)境，決定了這種扶持行為對(duì)干部隊(duì)伍建設(shè)和預(yù)防腐敗是一種巨大的挑戰(zhàn)，許多干部只能靠自身的道德標(biāo)準(zhǔn)來約束自己的行為。

四、審計(jì)對(duì)該問題應(yīng)持有的態(tài)度

（一）要客觀認(rèn)識(shí)

審計(jì)要從決策制定、制度建設(shè)和實(shí)質(zhì)性操作等方面，對(duì)地方政府將財(cái)政資金和國(guó)有資源直接優(yōu)惠給企業(yè)的問題進(jìn)行反映，在注重其真實(shí)性、合法性審計(jì)的同時(shí)，注意加強(qiáng)對(duì)公共資源使用的經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì)。要爭(zhēng)取客觀、全面、完整地掌握地方政府扶持企業(yè)的決策程序和操作方式、優(yōu)惠的類別和額度、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)狀態(tài)和可持續(xù)發(fā)展等情況。

（二）要區(qū)別對(duì)待

審計(jì)要充分反映投資的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益情況，從區(qū)域發(fā)展方向、資金資源的有效整合、項(xiàng)目決策、制度建設(shè)和依法行政等方面對(duì)政府行為進(jìn)行糾正和整改，促進(jìn)其不斷加強(qiáng)法制政府、責(zé)任政府建設(shè)，促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部正確地履行職責(zé)。對(duì)于那些投資額度大、前景好、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的項(xiàng)目，地方政府所給予的適當(dāng)優(yōu)惠審計(jì)應(yīng)當(dāng)反映，并在科學(xué)決策、規(guī)范操作、加強(qiáng)效益管理等方面建議政府進(jìn)行完善。對(duì)于那些投資強(qiáng)度低、占地后遲遲不開工、且不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的，或?qū)儆凇皟筛咭毁Y”的，或是環(huán)保不達(dá)標(biāo)的，或是通過“總部經(jīng)濟(jì)”方式設(shè)立的逃稅公司等要重點(diǎn)查處。

（三）促進(jìn)地方政府對(duì)企業(yè)的違規(guī)扶持向合規(guī)扶持和普遍扶持轉(zhuǎn)化

對(duì)中小企業(yè)的扶持，國(guó)家出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》（中華人民共和國(guó)主席令第六十九號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)［2005］3號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕36號(hào)）等，也都規(guī)定了政府在扶持企業(yè)方面能夠做什么和不能做什么。按照合法的渠道，國(guó)家每年對(duì)中小企業(yè)的扶持都設(shè)立了各種專項(xiàng)資金來引導(dǎo)和促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。審計(jì)機(jī)關(guān)要按照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，對(duì)地方政府違法違規(guī)的扶持行為進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)地方政府按照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定向合規(guī)扶持和普遍扶持轉(zhuǎn)化，逐漸規(guī)范政府的行為，消除政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，使政府真正成為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，促進(jìn)公平、合法競(jìng)爭(zhēng)，按照公共財(cái)政的要求，發(fā)揮好財(cái)政資金和國(guó)有資源應(yīng)有的引導(dǎo)、鼓勵(lì)和促進(jìn)作用。