陳玥竹

（云南大學 法學院，云南 昆明650091）

一、大氣污染現(xiàn)狀

按照國際標準化組織（ISO）的定義：“大氣污染通常是指由于人類活動或自然過程引起某些物質(zhì)進入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達到足夠的時間，并因此危害了人體的舒適、健康和福利或環(huán)境污染的現(xiàn)象?！保?］大氣污染物是由天然污染物與人為污染物兩類組成的，任何生物圈都有自我凈化的功能，但是由于人為污染物的過量排放，從而超出了大氣的自我凈化能力，導致了大氣環(huán)境的逐漸惡化。而這些人為污染物主要包括：大氣中的懸浮顆粒物污染導致霧霾天氣的產(chǎn)生，對居民的日常生活產(chǎn)生很大的影響；私家車、各種機動車輛的暢銷，以及汽油含量的不達標也導致了大氣中汽車尾氣排放污染物的增加；大氣中的各種氮氧化物，如二氧化碳、二氧化硫是酸雨形成的重要原因之一。除此之外，居民生產(chǎn)和生活用煤、煙花爆竹的過度燃放以及企業(yè)所排放的工業(yè)污染物也是大氣污染的人為成因之一。

不置可否的是，數(shù)年來，我們以犧牲環(huán)境為代價片面追求經(jīng)濟發(fā)展的模式導致了大氣質(zhì)量的急劇下降，但若真正的從經(jīng)濟角度考慮，恢復良好的大氣環(huán)境所需要的治理成本遠比大氣污染的防治高的多，我們不能只考慮局部的、近期的經(jīng)濟發(fā)展而破壞了美好的家園。因此，采取大氣污染的防治措施刻不容緩。在我國《大氣污染防治法》的第十五條中確定了我國目前以防治工業(yè)源頭大氣污染為重點，同時以煤煙型大氣污染為主的防治基本方針，與此同時，也規(guī)定了排污總量控制制度，但多年以來的實踐經(jīng)驗表明，傳統(tǒng)的總量控制模式雖然在控制污染、保護環(huán)境、協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展等方面做出了積極的貢獻，［2］但是隨著科技以及社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的總量控制模式已經(jīng)不能滿足實際的需求，應當有更加細致的分配與防治政策來保護大氣環(huán)境。

二、我國大氣污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)的必要性

（一）理論基礎

一方面，基于空氣流域（Airshed或Air Basin）的理論，大氣是一個整體，并沒有阻止空氣流通的邊界。但是，從某地污染源排向大氣的污染物，并不會立刻在全球均勻混合，一般只污染局部地區(qū)的空氣。類似于空氣中存在“空氣分水嶺（shed）”，將大氣分割為多個彼此相對孤立的氣團，這些氣團籠罩下的地理區(qū)域，就叫“空氣流域”。［3］但是，“空氣流域”是依照自然規(guī)律天然形成的，和我國所劃分的行政區(qū)域是不同的，行政區(qū)域是國家為了更方便的進行管理與服務人民而人為進行劃分的。兩者不會隨著對方的變化而進行自我調(diào)整，都具有相對的穩(wěn)定性。很可能是同一空氣流域的污染物橫跨幾個行政區(qū)域或者一個行政區(qū)域單純的扮演污染者，而另外一個行政區(qū)域單純的扮演污染接收者；或者兩個行政區(qū)域同時扮演兩個角色；更為多的則是，隨著風向的行政區(qū)域污染，上風向的大氣污染物污染下風向的行政區(qū)域，致使下風口的居民生活受到影響。結合上述所說的大氣污染的流動性以及擴散性的特性以及極易跨區(qū)域污染的問題，如果僅僅從單個城市角度出發(fā)進行大氣污染防治，難以反映上述問題，不能與大氣污染的管理相適應。

另一方面，基于區(qū)域公共品理論。公共品是指在消費上同時具有非排他性和非競爭的產(chǎn)品，大氣環(huán)境的容量資源即具有這些特點。本國區(qū)域內(nèi)的所有行政區(qū)劃都可以使用消費整個區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量資源，由此而產(chǎn)生的收益以及效用并不能具體的分配到某個具體的城市。由于我國行政區(qū)劃在地里位置上的相互聯(lián)系，因此本意用于某個城市的大氣資源在相鄰的區(qū)域中產(chǎn)生了外部性，從而被動的成為了區(qū)域公共品。從另一面也可以看到，若不從區(qū)域全局出發(fā)，單單考慮某個城市或者某個區(qū)域的利益，則大氣環(huán)境這種區(qū)域公共用品對于人們的利用價值就會降低，從而對整個區(qū)域共同利益的實現(xiàn)形成阻礙。

（二）亟待解決的問題

首先，人們對大氣保護的意識不夠，對大氣的可持續(xù)發(fā)展認識不夠。由于大氣污染的效果一般不會立即顯現(xiàn)出來，所以人們在談到國民經(jīng)濟發(fā)展的過程中，總會把資源消耗、大氣環(huán)境保護排除在外，而且抽象的可持續(xù)發(fā)展理論以及生態(tài)文明建設在人們的意識領域很難在短時間內(nèi)起到立竿見影的效果。

其次，企業(yè)責任不易界定。一方面，根據(jù)上述的“空氣流域”理論，導致的一個最突出的現(xiàn)象就是排放地區(qū)往往不承擔污染成本，使得污染接收者的行政地區(qū)只能白白接收污染，影響本地居民生活的同時還要撥付財政給予治理，使得排放地區(qū)肆意排放也毫無責任可言，如此一來便會導致惡性循環(huán)，污染接收的地區(qū)要長期為其他地區(qū)的污染行為買單；另一方面，跨區(qū)域協(xié)調(diào)的責任機制不明確，會導致責任承擔者不好確認，即使能夠鎖定某一區(qū)域也不能辨認企業(yè)排放者?；蛘哒f一個區(qū)域以排放某種污染物為特征，由于大氣的流動性排放到了另一區(qū)域，但是接收區(qū)域也有排放該種污染物的企業(yè)，此時如果跨區(qū)域協(xié)調(diào)的責任機制不完善，會致使排放污染物的企業(yè)滋生投機心理，降低他們?yōu)椴环ㄐ袨樗冻龅某杀荆矘O有可能使這些企業(yè)逃過懲罰。

再次，管理體制及相關依據(jù)方面：第一，大氣污染源的擴散使得其所對應的省內(nèi)的行政區(qū)域缺乏有效統(tǒng)一的管理，由于每個部門內(nèi)部工作職能的不同，各部門的大氣污染治理機構都只會關心與其相關的大氣污染的問題，從而導致了浪費組織資源以及各方協(xié)調(diào)不充分等問題；而且省際之間的跨區(qū)域協(xié)調(diào)也十分不足，各政府為了本省的財政發(fā)展往往也會發(fā)生扯皮的現(xiàn)象等等。第二，就目前而言，我國大氣環(huán)境管理實行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理互相結合的體制，而我國現(xiàn)行的《大氣污染防治法》中第二章的相關規(guī)定，就可以看出環(huán)境空氣質(zhì)量是由企業(yè)所在地的當?shù)氐胤饺嗣裾颦h(huán)境保護行政主管部門進行管理與負責的，而這樣就將大氣污染的控制治理問題條塊化，并沒有過多的涉及關于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管問題的內(nèi)容。

最后，在立法方面：第一，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》第十五條做出環(huán)境污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)的原則性規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定”。在此基礎上，由環(huán)保部2010年發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》也只是在第十七條規(guī)定：“造成跨行政區(qū)域污染的行政處罰案件，由污染行為發(fā)生地環(huán)境保護主管部門管轄”。第二，我國目前關于大氣污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)的相關法律法規(guī)少之又少。2010年5月11日國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2010〕33號發(fā)布了《國務院辦公廳轉發(fā)環(huán)境保護部等部門關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導意見的通知》（以下簡稱《意見》），在該意見的第二部分第（四）項中列明了諸如京津冀、長三角和珠三角地區(qū)等重點區(qū)域；同時由于資金、人力資源等的限制，也列明了二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機物的污染物排放。但是都是一些比較抽象的指導性規(guī)定，并沒有切實可行的細則。

因此，我國需要建立相應的法律機制，明確各部門的法律職責，以成文法來規(guī)制各區(qū)域的法律責任。與此同時，為了能夠公平、合理的對大氣污染進行防治與管理，跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制的建立及其完善已是刻不容緩。

三、我國大氣污染跨區(qū)域協(xié)調(diào)的對策

（一）可持續(xù)發(fā)展落實到實處

解決一切問題都要先從思想出發(fā)，最重要的首先是深入貫徹落實科學發(fā)展觀與生態(tài)文明建設，提高全民的環(huán)境保護意識，加大環(huán)保宣傳，結合近期來發(fā)生的霧霾、沙塵暴天氣等破壞大氣的危害后果為人們敲醒警鐘：一方面，我國長期以來存在以GDP來體現(xiàn)官員政績的政策導致了嚴重的環(huán)境政策問題，不能只看到實在的經(jīng)濟利益，而忽略了背后隱藏的巨大隱患；另一方面，以媒體來加大宣傳環(huán)保力度，讓大家對大氣污染的行為產(chǎn)生積極的維權意識，而不是聽之任之的態(tài)度。

（二）立法給予支持

要從立法上確定中央層面在跨區(qū)域協(xié)調(diào)中的主管地位，由各地方政府積極配合，結合政績考核與獎懲制度，從各區(qū)域內(nèi)部的大氣污染防治做起，不光是本地區(qū)的大氣環(huán)境好就給予獎勵，還要結合該區(qū)域企業(yè)的排放污染物量以及對其他周邊區(qū)域的影響來進行政績考核；實行政府與企業(yè)雙罰的制度，從根本上杜絕大氣污染；而且在實踐過程中，一些政府部門有可能為了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展批準一些短期內(nèi)能提高GDP而對大氣環(huán)境長期有重污染的項目，干涉環(huán)保部門執(zhí)法，所以要下放環(huán)保部門一定的公權力來防治此類事件，上述這些都應該在立法中予以體現(xiàn)。

（三）建立可行的執(zhí)行機構

我們可以借鑒美國的制度，一方面，在省內(nèi)的區(qū)域之間建立類似加州南海岸質(zhì)量管理區(qū)，如xx省大氣聯(lián)防委員會，該委員會必須由省級以上的法規(guī)來規(guī)定，由省環(huán)保局派出幾名代表，各其他地區(qū)同事也需派代表，通常要由環(huán)保局長或副市長來參加，每月進行一次，充分體現(xiàn)大氣區(qū)域協(xié)調(diào)合作的重要性。該管理區(qū)的經(jīng)費由每年領取排污許可證的企業(yè)適量繳納。一旦省內(nèi)有諸如大氣污染物排放的糾紛或者只排放或者只接收污染的行政區(qū)域出現(xiàn)，都由該委員會進行調(diào)節(jié)并出具書面調(diào)解書，且需有相關的司法機關保證調(diào)解書的順利實施，此處調(diào)節(jié)的具體細節(jié)可再另設規(guī)定。但此處需要指出的是，在上述第二部分設想的雙罰制前提下，無論是排污地政府還是排污企業(yè)所繳納的罰款都應是對其該年度利潤或所得稅收的百分比來進行，以示嚴懲力度。另一方面，在跨省的區(qū)域協(xié)調(diào)中，可以某一區(qū)域的某類污染物的量為核心建立一個區(qū)域協(xié)調(diào)機構，從而對其進行評估、聯(lián)防與治理。

（四）排放標準以及部門間的協(xié)調(diào)

此處主要針對的是省內(nèi)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)。一省之中，每個市及其轄區(qū)的經(jīng)濟水平不可能完全相等，必然有相對發(fā)達和欠發(fā)達的地區(qū)。大氣聯(lián)防委員會可以針對不同地區(qū)的實際情況及其申請，對某一污染物的控制量及其排放標準進行適當?shù)脑鰷p。就汽車尾氣所排放的污染物而言，省會城市就可以比其他縣市的排放量大些，而縣市燃煤排放物的標準則可以低于經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，從而使跨區(qū)域協(xié)調(diào)的益處顯于實際，通過第三方對全省的大氣污染物進行協(xié)調(diào)。于此同時，區(qū)域內(nèi)部的氣象部門與環(huán)保部門也應該很好的進行協(xié)調(diào)。氣象部門應將時時監(jiān)測到的污染物通過聯(lián)網(wǎng)機制第一時間讓環(huán)保部門知曉，從而調(diào)整政策保護大氣。

［1］百度百科［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/link？url＝DLNoNa86bmX04m－xWGrR4Avli9B－A14－zba15SGDnJe83ekdvWahTDTL5k 26nwcN.

［2］劉大為.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控研究［D］.西安：西北大學，2011.

［3］王金南，寧淼，孫亞梅.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的理論與方法分析［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，（5）.