張樹俊

（中共泰州市委黨校，江蘇泰州225300）

國(guó)家治理需要人文關(guān)懷，但不可缺少制度。因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，“權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗”［1］。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵就是要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。只有建立具有約束性的權(quán)力運(yùn)行體系，才能真正讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。所以，黨的十八屆三中全會(huì)所作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)指出，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束，要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，并把制度約束作為權(quán)力約束的根本之策。

一、用權(quán)制約必須形成制度制約機(jī)制

泛濫的權(quán)力不僅會(huì)產(chǎn)生腐敗，甚至?xí)p壞黨和國(guó)家事業(yè)，因此必須進(jìn)行權(quán)力制約。權(quán)力制約一方面要靠用權(quán)者自律內(nèi)控，另一方面要靠各種制度對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行外部約束。為此，要著力健全各項(xiàng)制度，推進(jìn)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的改革和制度建設(shè)，尤其要盡快建立完善一整套行之有效的權(quán)力非規(guī)范運(yùn)行防控制度，用制度牢牢制約住權(quán)力泛濫［2］。

1.強(qiáng)化制度約束的意義認(rèn)識(shí)。有關(guān)研究指出，強(qiáng)有力的制度控制和可稽查性機(jī)制可以抑制根深蒂固的個(gè)人機(jī)會(huì)主義。制度是一種組織文化，是組織規(guī)定真正被組織成員心理接受并自覺遵守的結(jié)果，它對(duì)組織成員起著規(guī)范的作用。制度具有支配力，也具有影響力，通過強(qiáng)有力的制度文化的影響，組織成員會(huì)自覺地按一定的規(guī)則、章程和程序辦事并努力地去提高工作水平和服務(wù)質(zhì)量。制度也是一種對(duì)權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)制規(guī)定。制度一旦確定，組織內(nèi)的所有成員都必須遵守，任何人也不得例外。制度還是反腐倡廉的有力武器和廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，好的制度會(huì)控制權(quán)力的濫用，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力使用制度劃定了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的邊界，規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力使用的方式?！拔ㄓ杏弥贫缺O(jiān)督、規(guī)范、約束、制衡權(quán)力，才能保證權(quán)力不被濫用，保障權(quán)力發(fā)揮其應(yīng)有的力量，保護(hù)權(quán)力的公平正義”。當(dāng)前最重要的任務(wù)是編織好堅(jiān)實(shí)、致密、合體的“制度籠子”，打造不敢腐、不能腐、不易腐的制度制約機(jī)制，使掌權(quán)者不專權(quán)、不越權(quán)、不謀私，不淪為“蒼蠅”或“老虎”［3］。

2.健全權(quán)力約束的各種制度。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》就權(quán)力約束制度建設(shè)作了較為詳細(xì)的規(guī)定，如健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度，規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，完善并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商、擔(dān)任公職和社會(huì)組織職務(wù)、出國(guó)定居等相關(guān)制度規(guī)定等等。當(dāng)然，《決定》是從宏觀角度而言的，在微觀上還要建立健全如組織的管理規(guī)章制度、集體議事制度、項(xiàng)目投資制度、工程招標(biāo)制度以及群眾參與反腐等一系列具體制度。此外，由于“權(quán)力天然具有腐敗的潛質(zhì)，能令掌握它的人滋生欲望、迷失本性。即便有籠子的震懾，也按捺不住蠢蠢欲動(dòng)的心，總想挑戰(zhàn)一下制度的權(quán)威，抱有‘或許沒事’的僥幸”。為此，要強(qiáng)化懲治機(jī)制建設(shè)，如完善反官僚、反腐敗的權(quán)力機(jī)制，健全糾風(fēng)治亂長(zhǎng)效機(jī)制和懲戒機(jī)制，尤其要健全決策機(jī)制和程序，健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。同時(shí)，還要建立層層抓落實(shí)的反腐責(zé)任機(jī)制，以鏟除權(quán)力腐敗的土壤［4］。

3.健全領(lǐng)導(dǎo)干部廉政教育制度。制度約束畢竟是一種外約束，要使制度遵守成為領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?nèi)心的自覺需求，還需要堅(jiān)持廉政教育。一方面，要在干部思想深處下功夫。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，反腐倡廉建設(shè)，必須反對(duì)特權(quán)思想、特權(quán)現(xiàn)象。要教育黨員干部始終把自己看作勞動(dòng)人民的普通一員，除了法律與政策規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)人利益和工作職權(quán)外，不得謀求任何私利和特權(quán)。要教育黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)執(zhí)行制度和接受權(quán)力使用制度制約的自覺性，防止與克服地方和部門保護(hù)主義、本位主義，決不允許“上有政策、下有對(duì)策”，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。另一方面，要制定嚴(yán)格的廉政教育制度。通過制度化的廉政教育保證廉政教育效果，要在廉政教育的教育計(jì)劃、內(nèi)容、方式以及廉政考核、述廉和廉政學(xué)習(xí)檔案等方面作出明確的制度規(guī)定，以真正樹立正確的權(quán)力觀、地位觀和利益觀，確保提高廉潔自律意識(shí)，增強(qiáng)拒腐防變能力的效果。

二、用權(quán)制約必須公開權(quán)力運(yùn)行流程

由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以后，我國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生了重要變化。黨的十八屆三中全會(huì)提出了緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革的思路。這就要求政府必須適應(yīng)市場(chǎng)需求及時(shí)轉(zhuǎn)換職能，由此，政府也應(yīng)由原來無限權(quán)力的政府變成一個(gè)有限權(quán)力的政府。不僅如此，要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求，政府在宏觀調(diào)控和服務(wù)方面，還必須徹底改變那種不受監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)用失序或無序狀態(tài)，以權(quán)力運(yùn)行的有序化提高政府的服務(wù)效率，杜絕不當(dāng)?shù)臋?quán)力干擾行為。

1.以制度規(guī)范管事流程。規(guī)范管理程序是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化和提高領(lǐng)導(dǎo)效率的前提，是由人治轉(zhuǎn)向法治的一種形式，也是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和防止腐敗的一個(gè)重要手段。規(guī)范管事流程實(shí)際上是規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的程序制度建設(shè)，這種制度可以避免權(quán)力的亂干預(yù)，保證權(quán)力運(yùn)行的程序公正。從本質(zhì)上來說，規(guī)范管事流程也是規(guī)范管事制度。由于規(guī)范的管事流程包括合法性、合理性等原則，所以規(guī)范管事流程也是保證公平競(jìng)爭(zhēng)的需要。規(guī)范的管事流程是領(lǐng)導(dǎo)者必須遵守的權(quán)力運(yùn)行程序，具有“機(jī)械性”。規(guī)范的管事流程一方面要依法規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)工作程序，另一方面要符合權(quán)力的層級(jí)分配原則。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)也是一個(gè)職務(wù)分等、權(quán)力分層的系統(tǒng)，每一個(gè)層次上的領(lǐng)導(dǎo)都有自己特定的權(quán)力和服務(wù)職能，如果組織的領(lǐng)導(dǎo)者尤其是“一把手”混淆管理層級(jí)，動(dòng)不動(dòng)進(jìn)行“遠(yuǎn)程領(lǐng)導(dǎo)”或越級(jí)指揮，這不僅會(huì)造成權(quán)力運(yùn)用的不公正，導(dǎo)致整個(gè)管理秩序的混亂，也由此產(chǎn)生某種腐敗行為，而制度規(guī)范管事流程可以防止這些行為的發(fā)生。

2.以制度明晰權(quán)力清單。每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力都是有邊界的，一個(gè)不守權(quán)力邊界的人，必然會(huì)濫用權(quán)力。黨的十八屆三中全會(huì)把地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度作為權(quán)力制約的重要制度進(jìn)行推行，目的就是要明晰每個(gè)單位、每個(gè)職位的權(quán)責(zé)，給權(quán)力劃定邊界。推行權(quán)力清單制度是建立政務(wù)公開透明運(yùn)行機(jī)制的重要舉措，它可以有效地從源頭上規(guī)范行為，預(yù)防腐敗。有關(guān)研究指出，權(quán)力不透明就容易導(dǎo)致暗箱操作，而暗箱操作就會(huì)產(chǎn)生腐敗。推行權(quán)力清單制度，既有利于各方面對(duì)單位和領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行外部監(jiān)督，也有利于領(lǐng)導(dǎo)者依照“清單”對(duì)自己的權(quán)力進(jìn)行內(nèi)部約束。具體地說，它可以使官員弄清楚，自己究竟有多大的權(quán)力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的應(yīng)當(dāng)通過什么樣的程序去做，從而避免權(quán)力缺位、權(quán)力越位和胡亂作為現(xiàn)象。

3.以制度透明權(quán)力運(yùn)行。防腐需要陽(yáng)光，監(jiān)督需要權(quán)力透明，“陽(yáng)光是腐敗的天敵，公開是腐敗的克星”，“權(quán)力不透明，就容易導(dǎo)致暗箱操作，就會(huì)產(chǎn)生腐敗”［5］。制度反腐必須加大權(quán)力公開的力度，建立公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。權(quán)力公開關(guān)鍵是政務(wù)信息公開。事實(shí)上，從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)就積極推行政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開和公共企事業(yè)單位辦事公開等制度，要求能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地公開除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以外的政府信息，以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；在黨內(nèi)也積極推進(jìn)黨務(wù)公開制度；司法機(jī)關(guān)也積極推行審判、檢務(wù)、警務(wù)、獄務(wù)等司法公開制度。然而，實(shí)際的行政權(quán)力運(yùn)行的公開度并不高，大多公開的內(nèi)容也都是由權(quán)力來選擇的。為此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，把權(quán)力完全放到陽(yáng)光底下運(yùn)行，讓社會(huì)各界和群眾進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，公開也不是隨意而為，必須嚴(yán)格依照程序合理科學(xué)確定公開內(nèi)容、范圍、載體和時(shí)間，確保公開運(yùn)行規(guī)范有序、積極穩(wěn)妥。

三、用權(quán)制約必須健全權(quán)力監(jiān)督體系

“有權(quán)力存在就應(yīng)該有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制的存在。權(quán)力與監(jiān)督的動(dòng)態(tài)制衡是確保權(quán)力有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。歷史證明權(quán)力與監(jiān)督匹配、制衡的時(shí)候，權(quán)力就會(huì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)；反之，則會(huì)走向反面，出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)用失范或削弱”［6］。權(quán)力監(jiān)督的力度越大，腐敗的空間就越小。要構(gòu)建全面系統(tǒng)的權(quán)力制約監(jiān)督制度體系，強(qiáng)化權(quán)力的制約和監(jiān)督尤其是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，以便從根本上有效遏制權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象。

1.有效進(jìn)行黨政監(jiān)督。黨政組織監(jiān)督主要包括中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督。第一，黨內(nèi)監(jiān)督?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》明確規(guī)定黨員行使權(quán)利的程序和參與黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)利，所以黨內(nèi)監(jiān)督是黨的各級(jí)組織包括廣大黨員對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。第二，人大監(jiān)督。人大監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表國(guó)家和人民通過詢問、質(zhì)詢、執(zhí)法檢查、聽取和審議有關(guān)部門工作報(bào)告以及預(yù)算審查等手段，加強(qiáng)對(duì)政府、法院、檢察院及其工作人員的監(jiān)督。第三，政府內(nèi)部監(jiān)督。政府內(nèi)部監(jiān)督是各級(jí)政府、政府各部門的上級(jí)對(duì)下級(jí)、政府對(duì)部門、行政首長(zhǎng)對(duì)工作人員的行政行為進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！彼裕瑢?duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，黨政監(jiān)督特別是“加強(qiáng)和改進(jìn)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”，對(duì)于規(guī)范行政執(zhí)法、促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府有著十分重要的意義。

2.有效進(jìn)行民主監(jiān)督。民主監(jiān)督主要是指政協(xié)監(jiān)督。政協(xié)民主監(jiān)督是具有中國(guó)特色的監(jiān)督形式。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)主要通過召開會(huì)議、提交提案、組織委員視察、開展民主評(píng)議等形式，對(duì)憲法和法律法規(guī)的實(shí)施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員履行職責(zé)以及遵紀(jì)守法等方面的情況進(jìn)行監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)委員會(huì)和中國(guó)各級(jí)人民政府在作出重大決策、出臺(tái)重要規(guī)定前，都要征求同級(jí)人民政協(xié)和各民主黨派的意見與建議。

3.有效進(jìn)行法律監(jiān)督。法律監(jiān)督包括人民法院的監(jiān)督和人民檢察院的監(jiān)督。人民法院的監(jiān)督是指上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院、最高人民法院對(duì)全國(guó)法院審判工作是否合法、公正的監(jiān)督。人民法院還通過審理行政案件，對(duì)政府具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。人民檢察院的監(jiān)督，包括依法對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督和對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督。人民檢察院通過對(duì)立案、偵查、審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督，實(shí)施對(duì)訴訟活動(dòng)全過程的監(jiān)督；通過查辦貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。

4.有效進(jìn)行群眾監(jiān)督。十八大報(bào)告明確了權(quán)力制約監(jiān)督的主體是人民，并要求充分“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，從而進(jìn)一步在注重組織監(jiān)督的同時(shí)，更加注重自下而上的群眾監(jiān)督。公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)、建議、申訴、控告或者檢舉，是憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)利。為此必須做到：第一，健全紀(jì)檢制度，要從完善群眾舉報(bào)的體系和網(wǎng)絡(luò)著手，規(guī)定群眾舉報(bào)、投訴、接待以及期限處理等各項(xiàng)具體制度，進(jìn)一步暢通群眾監(jiān)督渠道。第二，要?jiǎng)?chuàng)新檢舉手段，拓寬群眾檢舉渠道，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技作用，大力推行網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、密碼舉報(bào)制度等等。第三，建立行之有效的“下訪”制度。各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)要多做下訪工作，主動(dòng)到群眾中去找線索，不能“守株待兔”，“關(guān)起門來搞建設(shè)”，“坐在屋里反腐敗”。第四，堅(jiān)持“零容忍”原則，加大查處與執(zhí)法力度，真正按習(xí)總書記的要求“老虎蒼蠅一起打”。第五，取消對(duì)腐敗者的“假釋”和“保外就醫(yī)”機(jī)會(huì)，不給腐敗分子弄虛作假的空間。此外，要完善保密制度，細(xì)化有關(guān)信訪舉報(bào)的保密制度和防范措施，特別是對(duì)信訪舉報(bào)中泄密行為的認(rèn)定和處罰辦法，要作出明確具體的規(guī)定，以解除群眾參與反腐敗斗爭(zhēng)的后顧之憂。

5.有效進(jìn)行輿論監(jiān)督。要重視發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。依法保護(hù)報(bào)刊、電視、廣播等新聞媒體的采訪權(quán)和輿論監(jiān)督權(quán)。政府有關(guān)部門要高度關(guān)注新聞媒體反映的問題，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，及時(shí)提出解決辦法，改進(jìn)工作。另外，隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和廣泛普及，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督日益成為一種反應(yīng)快、影響大、參與面廣的新興輿論監(jiān)督方式，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》也提出了“運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”的要求，為此要高度重視互聯(lián)網(wǎng)在加強(qiáng)監(jiān)督方面的積極作用，切實(shí)加強(qiáng)反腐倡廉輿情網(wǎng)絡(luò)信息收集、研判和處置工作，完善舉報(bào)網(wǎng)站法規(guī)制度建設(shè)，健全舉報(bào)網(wǎng)站受理機(jī)制及線索運(yùn)用和反饋制度，為社會(huì)利用網(wǎng)絡(luò)行使監(jiān)督權(quán)利提供便捷暢通的渠道。同時(shí)，要加強(qiáng)輿論監(jiān)督的管理、引導(dǎo)和規(guī)范，維護(hù)輿論監(jiān)督的正常秩序，使輿論監(jiān)督在法制軌道上運(yùn)行。

［1］［4］安傳香.如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里？［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/comments2013-01/24/c_114480292.htm，2013-01-24/2014-01-10.

［2］［3］胡韓正.用制度牢牢制約住權(quán)力［N］.文匯報(bào)，2011-03-26.

［5］王方杰.探索政務(wù)公開透明運(yùn)行機(jī)制“權(quán)力清單”公開之后［N］.人民日?qǐng)?bào)，2006-01-16.

［6］許源源，張世偉.試論權(quán)力監(jiān)督體系［J］.江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999，（4）.