程勇

（安徽大學管理學院 安徽 合肥 230601）

一、網絡治理理論的提出及治理主體

（一）網絡治理理論的提出

隨著全球化和區(qū)域一體化的推進，傳統(tǒng)的官僚科層制和新公共管理已經很難滿足社會發(fā)展的需求。政府失靈和市場失靈不斷凸顯，于是學術界和實踐界將目光轉向治理理論。作為對傳統(tǒng)科層制和新公共管理反思與修正的網絡治理理論應運而生。斯蒂芬.戈德史密斯(Stephen Gold-smith)和威廉.艾格斯(William D.Eggers)在《網絡化治理：公共部門的新形態(tài)》一書中詳細闡述了網絡治理的內涵和優(yōu)缺點等相關內容。[1]網絡化治理是由政府、企業(yè)、NGO及公民個人等多元主體協同共治的一種新型治理模式，強調治理網絡主體在平等自愿基礎上，共同處理公共事務和提供公共服務。網絡化治理突破了科層制政府自上而下的權力運行產生的機械僵化，避免了新公共管理一味市場化產生的橫向協調問題和對“公共性”的忽略。網絡化治理實現了組織結構由高聳的科層制向低矮的扁平化的轉變；實現了價值導向由一味追求“效率”和“分權”向更多關注公共價值的轉變；實現了治理主體由單一的政府向多元主體的轉變；實現了政府與其他主體的關系由“命令-服從”向“平等-協商”的轉變。

（二）網絡治理主體的構成

網絡治理模式下，政府不再是唯一的治理主體。有能力提供公共管理和公共服務的組織及個人都可以是網絡化治理的主體。具體而言，主要包括以下幾個方面：

1.政府。政府與公共管理伴生。盧梭認為，正是為了管理公共事務人們才需要過渡部分權力給城邦或政府。因此，政府是公共管理的天然主體。網絡化治政府的某些傳統(tǒng)的責任和職能任然是無可替代的。如對各參與治理主體之間矛盾和沖突的管理和協調，某些特定公共物品的提供。政府是整個網絡治理中的核心。

2.非營利組織。NGO是政府治理主體之外的主要治理主體之一，主要依靠自愿精神凝聚資源，然后參與公共事務的治理?！笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”是NGO產生和發(fā)展的基礎，如環(huán)保組織、慈善捐助等組織。這類組織由于不具有行政組織的結構，因而可以靈活高效地處理公共事務；而且這類組織往往針對具體的公共事務，具有較高的專業(yè)性。

3.企業(yè)。網絡化治理模式下，企業(yè)是除政府以外的主要治理主體之一。追求自身利益最大化是企業(yè)的根本動力，也就是說具有完全競爭性。傳統(tǒng)意義上的公共治理，由于具有非排他性和非競爭性，因而通過市場機制實現有效治理幾乎是不可能的或是代價極為高昂的。但是隨著社會實踐的發(fā)展，企業(yè)卻越來越展現出其治理公共事務和提供公共服務的優(yōu)越性，其競爭性不僅可以優(yōu)化公共服務質量，而且可以提升供給效率。

4.公民。公民是公共事務的直接受眾，既是消費主體也是供給主體。因而，公民有權利也有義務參與到公共事務的治理中去。傳統(tǒng)意義上，公民只能被動地接受公共服務和政府治理，根本沒有選擇公共服務的權力。但是在網絡化治理模式下，公民可以通過參與到一定的組織實現自己參與公共事務治理的權力，如志愿組織、社區(qū)組織等，但是往往是間接實現自己的利益訴求和共享自己的能力。

綜上所述，公共治理的主體總體上可分為三大類,即政府部門、市場中的企業(yè)組織及公民社會。隨著網絡化治理的進一步研究和實踐，網絡治理效果已經取得的很大進展。除政府外的各種組織已紛紛加入到社會事務的治理中來，包括國際組織、跨國企業(yè),各自發(fā)揮著自己在社會事務管理中的作用。

二、網絡化治理帶來的新問題

(一)網絡治理主體利益沖突造成治理效率低下

對于政府而言，在整個治理過程中是以提供公共物品和增進公共價值為最高目標，而市場中的企業(yè)組織除了承擔著提供公共物品和相應的社會責任以外，其更多的是以追求自身經濟發(fā)展，利益最大化為價值取向。公民則更因組織或社團性質，人員的復雜性，不穩(wěn)定性而表現出治理目標的差異性和利益目標的多樣性。這種多元主體的不同利益訴求，造成各治理主體在合作過程中很難達成統(tǒng)一目標，各參與主體只一味的追求自身利益最大化，而忽視其他主體，使網絡治理失去了原本治理理念；此外，由于權力具有擴張性的特點，在實際治理過程中往往會導致權力的交叉與重合，這就必然會導致權力沖突，使治理出現混亂現象，造成治理效率低下。

(二)權責不清導致的問責困境

網絡化治理對各參與主體的要求是進行共同治理，共同分享公共利益，同時也要共同承擔社會責任。但在實際治理過程中，由于相關法律、法規(guī)的不健全，再加上治理環(huán)境的動態(tài)性和治理問題的復雜性，使得法律很難在短時間內對相應主體的具體責任給出明確的規(guī)定。這就造成各治理主體的權限不清，給對相應主體的責任認定帶來了困難。因為權責界限的模糊，問責主客體不明確，使得在治理過程中各治理主體轉移和推卸責任現象頻發(fā)，忽視整體利益，造成整個治理過程中各主體矛盾升級。這嚴重的影響了網絡化多元治理的效率，同時也大大削弱了各參與主體進行合作治理的積極性。問責制度的難以推行給多元治理帶來了非常大的挑戰(zhàn)。

（三）多元主體的治理給政府提出了新的要求

在傳統(tǒng)治理模式下，政府是提供公共物品的唯一主體，由于政府對公共服務的長期壟斷，使得公民在心理上早已習慣或是更加認定政府在治理公共事務過程中的合法性和權威性。加上網絡治理過程中社會問題的復雜性，很多問題都無法平等的通過協商解決，因為公民根本不認可政府以外的主體權威性與合法性。網絡化治理雖然讓政府由治理過程中唯一的主體地位變成了治理主體之一，政府與其他各參與主體地位平等。但是并沒有減弱政府在公共事務管理中的角色，而是對政府提出了新的要求。政府首先要認識到自己在治理地位上的變化，明確自己與其他各主體之間的關系；遇事要多采納其他主體的建議和想法，不能再以強制性手段去解決問題；更重要的是要重新定位自己在合作治理中的角色，幫助其他主體共同進行公共事務的治理，激發(fā)各參與主體共同治理的積極性。

三、網絡治理環(huán)境下政府責任的重新定位

網絡治理過程中，各治理主體不同的利益訴求以及由權責界限不清導致的問責困境等問題給多元主體的合作治理帶來了極大的挑戰(zhàn)。政府作為人們心目中的權威主體應該要重新定位自己在網絡治理過程中的角色，激發(fā)各治理主體的積極性，提高合作治理的效率。

首先，政府應該提高其工作人員的素質水平。政府人員的素質水平直接影響到整個政府的運行效率。高素質的政府人員是政府有效運行的重要保證。網絡化的治理需要高素質的政府人員，公共事務的治理是要靠人去行動的，政策再好，如果沒有合適的人去執(zhí)行，也就達不到治理的效果。因此，加強政府人員的素質教育，提高他們的素質水平對于提高網絡治理效率具有重要的意義。

其次，政府應該加強各治理主體間的信任。碎片化的社會環(huán)境下需要社會各主體聯合行動，互相合作。網絡治理中，各主體都擁有著自己的所屬資源，因此他們具備獨立的行動能力，有著自己的話語權。為了實現網絡治理目標，政府必須完善相關法律法規(guī)，對各主體權利的行使進行有效的監(jiān)督。這里的監(jiān)督除了包括政府對其他主體權利的監(jiān)督，同時也包括其他主體對政府的監(jiān)督。只有在互相監(jiān)督的環(huán)境下，各主體才能互相信任，才能進行有效的治理，提高治理效率。

最后，完善公共責任制。隨著政府從“無限責任”向“有限責任”的轉移，政府將部分責任轉移給了非政府組織和企業(yè)。為了避免整體利益與局部利益、公共利益與私人利益的沖突和摩擦，防止這些非政府組織在進行公共事務管理過程中濫用職權，浪費資源。政府必須對其進行相應的規(guī)范?？梢越梃b香港廉政公署的做法。他們要求企業(yè)界制定與政府通用的法律法規(guī)和相連接的服從規(guī)范，并免費為團體和個人提供誠信審計。[2]為確保公民能夠及時的得到公共服務，政府應該不斷完善公共審計職能，提高非政府組織的責任意識。

四、網絡治理視角下完善我國政府職能轉變的路徑

在網絡治理視角下，要想真正實現政府的職能轉變，提高多元主體協作治理的效率，僅僅從理念上認識到以政府為主導的責任體系還是遠遠不夠的，只有在實踐中的責任履行才能真正體現政府在多主體共同治理中的真實效用。

（一）轉變理念，由“無限政府”到“有限政府”

在網絡多元化治理環(huán)境下，政府應該轉變觀念，不應該再扮演“全能政府”的角色，應該樹立“有限政府”理念，這是實現政府職能轉變的根本性前提?！?996年世界發(fā)展報告一一從計劃到政府》中提出:“從計劃向市場過渡要求大規(guī)模的革新政府。政府應從什么都做,什么都做不好,轉變?yōu)樯僮鲆恍?做好些”,提倡建立“有限政府”。[3]建立“有限政府”，一方面是政府使用權力的有限性。政府及其工作人員要端正自己的思想。極力抵制由封建社會形成的“官本位”思想，摒棄那種握著無限的權利，永遠高高在上的姿態(tài)。政府應該要保證公共權力的合法使用。對此，政府應該從真正意義上做到把部分權力轉移給市場或企業(yè)等非政府組織。并將各自承擔的責任具體化，建立監(jiān)督機制。這樣即便于管理又可以提高非政府組織的積極性。另一方面是政府職能的有限性。隨著經濟全球化的發(fā)展，社會問題變得越來越復雜，單靠政府一方已經不能滿足人們日益增長的需求。社會需要更多的參與方進行公共事務的管理和公共服務的提供?！坝邢拚钡慕ⅲ粌H可以鼓勵市場中的企業(yè)組織和公民社會進行自主管理還可以為其提供廣闊的發(fā)展空間。更重要的是，政府可以集中精力，加強自身能力建設，更好的發(fā)揮政府職能，更好的為人民服務，提高公共服務質量。

（二）加強相關法律建設，規(guī)范網絡化治理中政府行為

隨著社會的迅速發(fā)展，新的公共問題不斷出現，原有的法制法規(guī)已經不能滿足當前的需要了。除了內容上過于原則化、缺乏科學根據之外，最主要的是沒有具體、客觀的評價標準，不具有實際操作性。隨著網絡治理多元主體的參與，政府職能出現了新的轉變，迫切需要制定新的法律法規(guī)對其管理行為和行政活動進行規(guī)范和監(jiān)督，便于為各參與主體進行合作治理創(chuàng)造一個和諧運轉的環(huán)境。首先，在制定新的相關法律法規(guī)時，要避免之前的原則性條文，要有具體的規(guī)范和標準。明確對違法行為行政處罰的規(guī)定,對行政人員違法失職行為的性質、程度、后果及承擔責任的范圍進行進一步的具體化,使責任追究的主體和對象及責任追究的程序和處置方法進一步明朗化,從而避免抽象性和不可操作性。[4]在多元主體治理環(huán)境下，明確政府的責任范圍，對增強其他治理主體合作的信心和積極性具有重要意義。其次，在執(zhí)行相關法律法規(guī)時，一要明確具體執(zhí)法主體、執(zhí)法機構，弄清楚執(zhí)行權力的歸屬問題是對整個執(zhí)行活動的有效保障。因為，多元治理格局下，治理主體太多，容易出現多頭執(zhí)法現象；二要健全執(zhí)行程序，保證執(zhí)行活動法制化，合理化。對執(zhí)行活動的每一個階段，包括執(zhí)行前的準備階段，執(zhí)行的實施階段、執(zhí)行后的總結都要進行詳細的規(guī)定，以便執(zhí)行活動的順利完成；三是強化執(zhí)行主體的責任，為了保證整個執(zhí)法系統(tǒng)的有效運轉，強化執(zhí)行主體的責任顯得非常重要。為了避免部分執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中出現履責不到位或失責現象，影響執(zhí)法活動效果，有必要制定相應的懲罰條例，以示警惕。

(三)加強問責體制建設

網絡治理背景下，由于合作主體多元化的出現，加上公共事務的復雜性，使得問責體制的建立顯得尤其困難。無論是問責主體、問責客體還是問責內容都發(fā)生了很大的變化。網絡化多主體治理格局不僅對我國傳統(tǒng)的問責體制提出了新的要求，同時還對政府的協調能力和應變能力帶來了莫大的挑戰(zhàn)。多主體合作治理是一個極其復雜的過程，只有在責任清晰，互相信任的基礎上，合作才能長久進行。政府作為整個網絡治理過程中的核心主體，同其他參與主體即是合作者，又是各治理主體的利益協調者。因此為了使整個網絡治理活動順利的進行，有效的進行公共物品和公共服務的提供，政府問責體制建設的加強尤為重要。

加強政府問責體制建設，首先要強化政府及其工作人員的問責意識。對政府人員進行普遍素質教育，加強問責體制培訓，提高工作人員的職業(yè)道德。在不斷的教育中端正自己的思想思想，端正自己的態(tài)度，摒棄擁權至上的思想觀念，樹立合作平等，承擔責任的意識。問責意識的強化作為一種“軟性”約束，不僅對規(guī)范政府的問責行為具有積極意義，對于其他參與主體問責意識的提升也具有很大的促進作用。其次是加強相關問責體制法律建設。只有在明確相關權利責任的條件下，才能有效解決問責歸屬問題。所以在制定法律時，必須要明確相關主體所擁有的權利和該承擔的責任。尤其是要注重不同主體問責體制的建立，明確誰執(zhí)行，誰監(jiān)督，保證問責體制的可操作性。確立問責處理標準，根據事情的性質對責任主體做出相應的懲罰。最后是政府人員問責救濟制度的完善。在以往的很多官員失責事件中，政府為了維護自身形象而對部分官員做出處罰過重的現象，失責官員會被公布辭退，對政府人員影響非常嚴重。因此，為了保障政府人員的合法權益，使其更好的為人民服務，法律要加強政府人員問責救濟制度的建設，保證其有正常完善的救濟途徑。

[1]諸大建,李中政.網絡治理視角下的公共服務整合初探[J].中國行政管理,2007(8):34

[2]陳振明.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2005:99-100.

[3]楊秋菊.政府規(guī)模與政府能力[J].行政與法,2000(6).

[4]李長蓮.治理理論視角下我國政府責任問題研究[J].2012(3):8.