種效博

(中共東營市委黨校管理學(xué)教研室，山東東營257091)

十二屆全國人大一次會議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，政府機(jī)構(gòu)改革再次啟動。60多年10次改革，過程漫長而艱難，卻仍未從根本上解決政府治理面臨的困境。政府機(jī)構(gòu)改革是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)用歷史的邏輯來考察，以系統(tǒng)的觀點(diǎn)來分析，對當(dāng)前有清醒的認(rèn)識，對未來才能科學(xué)地判斷。

1 歷次政府機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧

1.1 改革開放前的改革

我國政府在改革開放以前的改革，主要特點(diǎn)是集權(quán)與放權(quán)。新中國建立時，中央政府機(jī)構(gòu)總數(shù)只有35個，1952年國家開始大規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，開始了第一次以加強(qiáng)中央集權(quán)為核心的擴(kuò)大機(jī)構(gòu)的改革，到1956年，中央政府機(jī)構(gòu)總數(shù)擴(kuò)大到81個，其中經(jīng)濟(jì)管理部門有50個。中央的高度集權(quán)，使地方失去了自主權(quán)，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性不斷降低，要求放權(quán)呼聲很高。鑒于此，從1958年到1959年，中央實(shí)行了以放權(quán)為中心的精減機(jī)構(gòu)的改革，把原來由中央管理的企業(yè)和事業(yè)單位下放給地方，中央政府機(jī)構(gòu)從81個減為60個，其中經(jīng)濟(jì)管理部門從50個減為36個。后來，由于“大躍進(jìn)”帶來的經(jīng)濟(jì)秩序失控，從1960年到1965年，中央又進(jìn)行了以收權(quán)為核心的機(jī)構(gòu)擴(kuò)充改革，再次將原來中央的60個部門擴(kuò)大到79個，經(jīng)濟(jì)管理部門由原來的36個增加到53個?！拔母铩睍r期，政府部門受到?jīng)_擊，很多部委被削減掉，只剩下32個工作部門，政府改革被迫停滯。［1］

1.2 改革開放后的改革

我國改革開放后的改革，主要表現(xiàn)是精簡與膨脹。改革開放初期，強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，中央機(jī)構(gòu)開始增加，到1981年，國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)達(dá)到120個，機(jī)構(gòu)和行政人員的數(shù)量達(dá)到建國以來的最高峰。由此，我國開始了歷時30余年的七輪政府機(jī)構(gòu)改革。

1982年中央政府機(jī)構(gòu)改革主要任務(wù)是撤并機(jī)構(gòu)、裁減冗員。國務(wù)院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。重點(diǎn)是明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子。由于沒有轉(zhuǎn)變政府職能，到1986年，國務(wù)院所屬工作部門又膨脹到72個。

1988年中央政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是政企分開、轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化宏觀管理，淡化微觀管理。國務(wù)院部委由45個減為41個，直屬機(jī)構(gòu)從22個減為19個，國務(wù)院人員編制減少了9 700多人。到1993年，中央機(jī)構(gòu)再度出現(xiàn)膨脹，又增加到86個。

1993年，中央政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的行政管理體制。國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個減少到59個，機(jī)關(guān)行政人員精簡了原人數(shù)的20%。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，部門合并或撤銷的少，保留或增加的多，主要是專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體或行業(yè)總會。

1998年，中央政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是消除政企不分的組織基礎(chǔ)。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個，撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。截至2002年6月，經(jīng)過四年半的機(jī)構(gòu)改革，全國各級黨政群機(jī)關(guān)共精簡行政編制115萬人。這是一次大規(guī)模的黨政機(jī)關(guān)綜合改革。

2003年中央政府機(jī)構(gòu)的改革是在加入世貿(mào)組織的背景下進(jìn)行的，主要是轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組，加強(qiáng)金融監(jiān)管，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在的突出問題。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院29個組成部門調(diào)整為28個。

2008年中央政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個，主要整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會管理和公共服務(wù)部門。

2013年中央政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革，實(shí)行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。中央政府特別提出了“五減三改兩加強(qiáng)”的政府轉(zhuǎn)變職能的具體措施。［2］

2 政府改革過程中反映出的突出問題

2.1 財政供養(yǎng)人員與發(fā)展水平不相稱

財政部《2009年地方財政統(tǒng)計資料》中的數(shù)據(jù)顯示，到2009年底，全國不包括中央的地方財政供養(yǎng)人口為5 392.6萬人，即平均23.5個人供養(yǎng)1名公職人員，并且以每年超過100萬人的速度遞增。我國官民供養(yǎng)比例已經(jīng)跨入發(fā)達(dá)國家行列，人們卻沒有享受到發(fā)達(dá)國家應(yīng)有的公共服務(wù)。按照2009年的數(shù)據(jù)計算，中國百萬美元GDP財政供養(yǎng)人口為10.8人，而美、日、德和英國分別為:美國1.56人、日本0.95人、德國1.33人、英國2.8人。中國財政供養(yǎng)的負(fù)擔(dān)和規(guī)模相當(dāng)于日本的10倍多、美國的7倍、德國的8倍以及英國的4倍。［3］無論如何比較，我國的財政供養(yǎng)人員確實(shí)較多，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相稱，與公共服務(wù)能力不相稱，明顯存在著人員只增不減、結(jié)構(gòu)性過剩、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置等問題，行政成本居高不下，人力資源浪費(fèi)嚴(yán)重。政府在資金和人力資源上的無效使用，既擠占了社會資源，又影響了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力。

2.2 政府改革力度與民眾期待不相稱

社會上對5年一輪的政府改革非常關(guān)注，期望每次改革都能解決一些實(shí)質(zhì)性問題。雖然說改革需要循序漸進(jìn)，但改革的力度與群眾的期待卻相差甚遠(yuǎn)。精減機(jī)構(gòu)和人員是歷次改革的目標(biāo)，卻總是陷入精簡—膨脹—再精簡的“怪圈”。1988年，職能轉(zhuǎn)變就成為改革的關(guān)鍵，卻至今未曾轉(zhuǎn)變到位。推行大部門體制已在兩次改革中有所體現(xiàn)，卻總是“猶抱琵琶半遮面”。在2013年政府改革方案出臺之前，一個民間方案曾在網(wǎng)上熱傳，即國務(wù)院組成部門由原來的27個減少為18個，分別組建了大農(nóng)業(yè)部、大文化部以及社會工作部等，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)僅保留5個。中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院院長程恩富也提到，發(fā)達(dá)國家一般設(shè)16～20個部，我們設(shè)25個部委，比較起來還是多了，還可以壓縮。群眾期望通過機(jī)構(gòu)改革，加快建設(shè)服務(wù)型政府、廉潔政府、責(zé)任政府、法治政府、效能政府，但往往改革的效果卻很難讓公眾滿意。

2.3 機(jī)構(gòu)重組整合與改革目標(biāo)不相稱

歷次改革都有清晰的目標(biāo)，黨的十八大確定的行政體制改革目標(biāo)更加具體和明確，但每次改革既存在方案與目標(biāo)不一致的問題，也存在方案執(zhí)行不到位的問題。1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)是撤銷或減少工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，但實(shí)際方案卻又將機(jī)械電子工業(yè)部拆分為機(jī)械工業(yè)部和電子工業(yè)部;將能源部撤銷，卻新組建了電力工業(yè)部和煤碳工業(yè)部。工業(yè)和信息化部是按大部制要求組建的，首任部長李毅中曾提到，在任時沒能落實(shí)“三定”方案中工信部對工業(yè)、通信業(yè)和信息化固定資產(chǎn)投資規(guī)模管理的權(quán)限，存在原單位“交人不交槍”的現(xiàn)象。合并組建的單位，基本上是一個牌子，兩套人馬，各自為政。精減領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)更是難上加難，一個班子十幾名副職，加上其他職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，“官多兵少”成為普遍現(xiàn)象。本輪機(jī)構(gòu)改革中組建的鐵路總公司，也是機(jī)構(gòu)編制不減反增。［4］

2.4 中央政府推進(jìn)與地方執(zhí)行不相稱

地方政府在發(fā)展目標(biāo)上往往站在自己的角度，從維護(hù)地方利益出發(fā)，甚至舍棄中央指示“合謀”對付中央，這些問題都成為改革過程中揮之不去的陰影。改革開放30多年來，由于中央缺乏對地方重點(diǎn)的、針對性及操作性很強(qiáng)的制度性監(jiān)督，地方主義紛紛抬頭，中央權(quán)威遭到不同程度的侵蝕。［5］中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)編制的總量控制，但是地方政府卻有各種形式與之對應(yīng)，既有行政編制也有事業(yè)編制，有全額財政編制、差額財政編制，還有自收自支編制，各地除學(xué)校、醫(yī)院外其他事業(yè)單位編制設(shè)置情況一般不予公布。在多數(shù)地方的機(jī)構(gòu)改革中，以更改單位名稱替代職能轉(zhuǎn)變，換湯不換藥。更有甚者，在改革方案外巧立名目成立新機(jī)構(gòu)，有的以強(qiáng)調(diào)某項重點(diǎn)工作為名發(fā)文成立機(jī)構(gòu)，有的以上下對應(yīng)為名恢復(fù)原有機(jī)構(gòu)，有的把臨時機(jī)構(gòu)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)，導(dǎo)致處處存在職能交叉、政出多門的問題。

2.5 政府能力缺失與社會轉(zhuǎn)型不相稱

我國經(jīng)濟(jì)社會處于深刻變革時期，轉(zhuǎn)型步伐明顯加快，政府雖然不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能，政府能力卻依然嚴(yán)重缺失，不適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。面對錯綜復(fù)雜的利益矛盾，政府應(yīng)具備一定的整合能力。［6］然而，政府的社會整合能力并不令人滿意。階層之間利益沖突增加，群體性事件頻發(fā)，資金與人才外流嚴(yán)重，社會秩序異常脆弱，維護(hù)穩(wěn)定竟成為政府的首要職責(zé)。雖然近年來高度重視保障和改善民生，但是保障標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋人群窄、收入差距大等問題相當(dāng)突出，社會事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務(wù)總量少、不均衡、效率低。隨著各項改革不斷深入，各類矛盾逐步顯現(xiàn)，推進(jìn)改革的步伐減緩，腐敗難以遏制，民主難以破題，法治難以建立，人們必然對政府能力產(chǎn)生質(zhì)疑。

2.6 體制弊端制約與總體要求不相稱

按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，這是行政體制改革的總體要求。而現(xiàn)實(shí)中存在的體制性弊端，已對政府改革形成嚴(yán)重制約。機(jī)構(gòu)編制管理成為各級黨委的職責(zé)，而黨內(nèi)事項不受人大監(jiān)督，實(shí)際上使依法管理機(jī)構(gòu)編制失去了可能。機(jī)構(gòu)改革要精減人員，消化官員，但突破規(guī)格和職數(shù)限額設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是各級黨政機(jī)關(guān)普遍存在的現(xiàn)象，也是調(diào)動干部工作積極性的主要手段。再如，公務(wù)員隊伍存在能進(jìn)不能出、能上不能下、考核形式化等問題，缺乏科學(xué)的淘汰和退出機(jī)制，難以使人員精減落到實(shí)處。

3 深化改革轉(zhuǎn)變職能的必然路徑

政府機(jī)構(gòu)改革必須與政治體制、社會管理體制等改革配套推進(jìn)，必須培育有利于政府改革的治理理念和社會環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政府改革與社會變革的良性互動。

3.1 從體制角度，推進(jìn)決策與執(zhí)行分開

決策與執(zhí)行分開一直是我國行政管理體制改革的重要方向，但由于長期受政治體制框架的制約而難以深入推進(jìn)。中國政治體制改革之艱難，主要在于國家權(quán)力的再分配。無庸質(zhì)疑，現(xiàn)行體制下的國家權(quán)力名義上在各級人民代表大會，實(shí)質(zhì)卻掌握在黨的機(jī)關(guān)和各級政府，因此，推進(jìn)決策與執(zhí)行分開，不是對政治體制的重大變革，而是對現(xiàn)行體制的理順和完善。

在國家層面，從體制上厘清黨、人大、政府之間的關(guān)系，明確政府的定位和職責(zé)。強(qiáng)化全國人大及其常委會的立法權(quán)威，政府的重要議案必須經(jīng)人大審議通過，堅持先立法再授權(quán)后執(zhí)行。當(dāng)然，也應(yīng)從制度設(shè)計、人員構(gòu)成、財政管理、考核監(jiān)督等方面，增強(qiáng)人大代表的依法履職能力。改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，更多地通過人大及黨員代表來監(jiān)督政府工作，通過人事任免建議保障黨的方針政策貫徹落實(shí)。

在政府層面，創(chuàng)新政府組成人員的產(chǎn)生和管理方式，推進(jìn)決策與執(zhí)行分開。政府組成人員應(yīng)從不同職業(yè)、不同崗位產(chǎn)生，打破在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部逐級晉升的體制，特別從嚴(yán)控制在公務(wù)員隊伍產(chǎn)生的比例，嚴(yán)格實(shí)行任期制，且任期滿后職務(wù)自行消除。政府組成人員的職責(zé)重在內(nèi)部決策和監(jiān)督，向人大提出政策議案，并督促政府部門依法行政。如此以來，既可以擴(kuò)大政府組成人員的代表性，又可以破除領(lǐng)導(dǎo)身份終身制。同時，使公務(wù)員隊伍由執(zhí)政層轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行層，與農(nóng)民、工人等概念一起強(qiáng)化職業(yè)性質(zhì)，逐步在全社會淡化階層觀念。

在部門層面，參照英國模式，把部門分為核心機(jī)構(gòu)和執(zhí)行局，增強(qiáng)執(zhí)行效能。核心機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行政府決議和制定行動規(guī)范、框架文件;執(zhí)行局負(fù)責(zé)履行部門的行政執(zhí)行職能。首席執(zhí)行官應(yīng)面向社會招聘，與部長簽訂執(zhí)行協(xié)議，按文件框架獨(dú)立履行職責(zé)，由領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)槠跫s關(guān)系。執(zhí)行局其他人員由公務(wù)員轉(zhuǎn)任，引進(jìn)企業(yè)化管理和技術(shù)操作，破除公務(wù)員終身制，有效地解決機(jī)構(gòu)臃腫與人浮于事的問題。政府與各部門核心機(jī)構(gòu)分別對執(zhí)行局進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、評估和考核，執(zhí)行績效與經(jīng)費(fèi)核算掛鉤，形成相互制約關(guān)系。政府專門機(jī)構(gòu)和部門核心機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對辭退和處分公務(wù)員實(shí)行行政復(fù)議，保障公務(wù)員的合法權(quán)益。

3.2 從治理角度，明確主導(dǎo)與主體定位

所謂主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)誰發(fā)揮主要作用;所謂主體，強(qiáng)調(diào)誰承擔(dān)主要職責(zé)。主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)職能定位，主體強(qiáng)調(diào)責(zé)任清晰。在我國的社會治理框架中，無疑是政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府各部門承擔(dān)主要職責(zé)。政府成為主導(dǎo)者的前提，是要明晰政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的界限，把政府職能定位于市場與社會秩序的支持者和維護(hù)者，保障市場與社會獨(dú)立高效運(yùn)行。正所謂，此消則彼長。健全完善的市場與社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制，必然為政府轉(zhuǎn)變職能提供現(xiàn)實(shí)可能。因此，當(dāng)前政府改革的重點(diǎn)應(yīng)是完善市場體系，培育公民社會，進(jìn)而逐步把政府職責(zé)真正轉(zhuǎn)變到提供公共服務(wù)上來。

從主體而言，重在確定各級政府間的職責(zé)定位。社會與市場是橫向一體化，而政府卻是縱向分級治理，這就需要理清政府間的職責(zé)。我國憲法規(guī)定的行政區(qū)是三級治理模式，而現(xiàn)行體制基本是省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級治理。在單一制國家體制內(nèi)，行政權(quán)的授予應(yīng)當(dāng)確定由哪一級政府為承擔(dān)主體，分清職責(zé)，避免上下推諉。政府的改革，應(yīng)當(dāng)回歸到三級治理體制，煞定以縣(市)為主體的治理模式，強(qiáng)化縣級政府部門職責(zé)，把工作終端直接延伸到服務(wù)對象，特別是行政執(zhí)法不再向下授權(quán)。政府要相應(yīng)地弱化鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級責(zé)任，重在履行社會保障和服務(wù)職能，指導(dǎo)社會自治，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

3.3 從文化角度，重構(gòu)誠信與自覺理性

社會秩序的構(gòu)建不單純是政府治理的結(jié)果，關(guān)鍵在于文化系統(tǒng)的維持功能，政府治理必須與文化維持相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)?！暗轮餍梯o”或“禮主法輔”，是幾千年來中國社會管理的基本模式，通過道德禮俗的教化作用，提升人們的道德修養(yǎng)，凝聚人心，規(guī)范行為。［7］作為中國傳統(tǒng)文化之精粹的儒家學(xué)說，歷經(jīng)自洋務(wù)運(yùn)動以來的滌蕩，已顯支離破碎;馬克思主義傳入中國，以其革命精神獲得巨大生命力，而其社會價值卻遠(yuǎn)未顯現(xiàn)。由此，中國社會文化系統(tǒng)出現(xiàn)斷裂，人們生活無所依循，甚至喪失集體理性，散漫無序成為常態(tài)，自我約束明顯降低。再者，市場因缺乏誠信支撐和道德維護(hù)，唯利是圖，不擇手段，亂象紛紛。縱觀中國現(xiàn)代社會出現(xiàn)的諸多問題，處處表現(xiàn)為信仰缺失、道德失范、人心散亂、社會無序、政府無奈。政府的職能轉(zhuǎn)變、精減高效，必須依賴于公秩良俗的培育和形成，沒有文化理性的社會，再龐大的政府機(jī)構(gòu)也不能實(shí)現(xiàn)有效治理。因此，政府必須重建以誠信為核心的社會價值體系，恢復(fù)自覺理性，使社會回歸到健康發(fā)展的軌道，這樣才能真正構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府。

3.4 從社會角度，宏揚(yáng)民主與自治精神

面對當(dāng)今紛繁、動態(tài)、多元的環(huán)境及公共問題的復(fù)雜性，政府已經(jīng)無法成為唯一的公共問題的治理者，當(dāng)今社會應(yīng)積極倡導(dǎo)政府、市場和公民社會三者的有機(jī)配合和協(xié)調(diào)，致力于構(gòu)建一種穩(wěn)定的、相對獨(dú)立的、分工合作的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)。［8］15基層群眾自治是我國的一項基本政治制度。完善的基層民主與自治，必然有力地推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)。古代中國的社會治理，更側(cè)重于宗族制度、鄉(xiāng)紳階層和鄉(xiāng)規(guī)民約，是以親情和地域為紐帶的自治模式?，F(xiàn)實(shí)社會中，過去的自治體制已破壞殆盡，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維定勢難以破除，現(xiàn)行的自治制度未能切實(shí)運(yùn)行，嚴(yán)重制約著政府改革。服務(wù)型政府關(guān)鍵在于塑造政府與公民的新型關(guān)系，而其又集中表現(xiàn)為政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，其核心價值在于以公民為中心，以權(quán)利為本位，以實(shí)現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展為根本目的。［9］因此，政府應(yīng)當(dāng)把建設(shè)以民主和自治為核心價值的公民社會作為改革的著力點(diǎn)，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，動員和支持群眾自主參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)管理。政府特別要加快培育各類社會組織，推進(jìn)政社分開，使其成為市場配置資源方式的有益補(bǔ)充，成為政府凝聚社會資源、提供社會服務(wù)的基礎(chǔ)平臺。

3.5 從法治角度，堅持依法與創(chuàng)新結(jié)合

現(xiàn)代政府首先是法治政府，職權(quán)由法律確定，履職按法定程序。貫徹依法治國的基本方略，政府改革就必須在法治框架內(nèi)進(jìn)行。其一，改革要按法定程序，廣泛征求民意，經(jīng)人大批準(zhǔn)執(zhí)行，由法律確定改革的總體要求和方向;其二，改革的成果要由法律來保障，克服機(jī)構(gòu)與人員增減的隨意性，堅決避免精減—膨脹—再精減的怪象。當(dāng)然，政府改革是對原有體制機(jī)制的突破，創(chuàng)新是改革的內(nèi)在要求。政府要在重視頂層設(shè)計的同時，加大創(chuàng)新的力度和廣度，符合現(xiàn)實(shí)要求的就及時總結(jié)推廣;支持基層改革創(chuàng)新，突破機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對應(yīng)，使基層政府因地制宜地設(shè)計組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制;創(chuàng)新行政權(quán)力制約機(jī)制和政府績效評估辦法，創(chuàng)建能進(jìn)能出、能上能下的活力保持機(jī)制，促進(jìn)政府規(guī)范高效科學(xué)運(yùn)行;創(chuàng)新必須符合改革方向，以法律為依據(jù)，絕不能以創(chuàng)新為借口，增設(shè)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)編增容，因人設(shè)事，堅決摒棄凡事先設(shè)崗定級定編的行政弊端。

3.6 從變革角度，實(shí)行流程與結(jié)構(gòu)再造

20世紀(jì)80年代，西方興起了以改造政府為主要內(nèi)容的新公共管理運(yùn)動，提倡政府政策職能與管理職能分離，即實(shí)行分權(quán)管理，把私營企業(yè)的管理方法引入公共部門，堅持結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，從而提高政府的工作效率和效果。［10］24－2720 世紀(jì) 90年代出現(xiàn)的企業(yè)再造理論，主張從根本上徹底地對企業(yè)流程進(jìn)行重新構(gòu)造，而不是膚淺的改變或簡單的修補(bǔ)。［11］315這為我國的政府改革提供了理論支持和實(shí)踐借鑒。當(dāng)前，增減修補(bǔ)式的政府機(jī)構(gòu)改革，已難以適應(yīng)形勢的變化和任務(wù)的需要，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，只能使政府陷入更加被動的局面。政府再造已成必然，迫在眉睫。從外部而言，在厘清政府與市場、社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，把職能徹底定位在現(xiàn)代服務(wù)型政府上來，由倒逼機(jī)制下的被動型、外科式改革轉(zhuǎn)變到重組和再造上來，重新構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制。從內(nèi)部而言，根據(jù)政府職能定位，遵循決策與執(zhí)行分開的原則，按照行政流程，重新進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，解決職能交叉、政出多門以及上下簡單對應(yīng)的問題;在職責(zé)履行上，特別是公共產(chǎn)品的供給，引入競爭機(jī)制，推行績效評估和質(zhì)量管理，優(yōu)化公共資源配置，提高政府運(yùn)行效率。

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