王飛 吳大華

（貴州省社會科學(xué)院，貴州·貴陽550002）

從省情看，貴州是民族省份。全省共有民族成份56個，其中世居少數(shù)民族有苗族、布依族、侗族、土家族、彝族、仡佬族、水族、回族、白族、瑤族、壯族、畬族、毛南族、滿族、蒙古族、仫佬族、羌族等17個民族。據(jù)第六次全國人口普查，貴州全省常住人口中少數(shù)民族人口為12547983人，占36.11%；少數(shù)民族人口總量在全國排第4位，比重排第5位。全省有3個民族自治州、11個民族自治縣，地級行政區(qū)劃單位3個，占全省的33.3%；縣級行政區(qū)劃單位46個，占全省的52.3%。少數(shù)民族自治地區(qū)國土面積9.78萬平方公里，占全省國土面積的55.5%。基于這一省情，考察貴州省民族自治地方立法情況具有特殊的意義。1984年我國《民族區(qū)域自治法》頒布實施，開啟了全國民族區(qū)域自治法制化的新階段。經(jīng)過30年的發(fā)展和變化，貴州省民族自治地方立法工作得到了較快的發(fā)展，取得了較好的成績。鑒此，特撰文予以梳理，并兼以紀念《民族區(qū)域自治法》頒行30周年。

一、貴州省民族自治地方立法概況

自1983年7月《紫云苗族布依族自治縣執(zhí)行〈中華人民共和國婚姻法〉變通規(guī)定》制定，開始啟動貴州省民族自治地方立法工作以來，截至到2013年，貴州省民族自治地方先后制定了98件、修改了22件（次）、廢止了18件自治條例、單行條例或執(zhí)行國家有關(guān)法律的變通規(guī)定（以下簡稱“變通規(guī)定”）?，F(xiàn)按照相關(guān)立法獲得貴州省人大常委會批準(zhǔn)的時間順序簡述如下：

（一）自治條例類立法情況

這類立法主要有：《黔南布依族苗族自治州自治條例》（1986-07-11，1989-07-26第一次修改，2006-03-30第二次修改）、《黔東南苗族侗族自治州自治條例》（1987-07-16，2006-05-26修改）、《黔西南布依族苗族自治州自治條例》（1988-01-10，1988-05-14第一次修改，2006-07-19第二次修改）、《玉屏侗族自治縣自治條例》（1988-07-15，2006-05-26修改）、《松桃苗族自治縣自治條例》（1988-09-20，2006-05-26修改）、《紫云苗族布依族自治縣自治條例》（1989-05-19，2006-05-26修改）、《鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣自治條例》（1989-07-26，2006-07-19修改）、《關(guān)嶺布依族苗族自治縣自治條例》（1989-11-25，2006-07-19修改）、《印江土家族苗族自治縣自治條例》（1990-01-19，2006-03-30修改）、《道真仡佬族苗族自治縣自治條例》（1990-07-21，2006-05-26修改）、《沿河土家族自治縣自治條例》（1991-07-24，2006-07-19修改）、《務(wù)川仡佬族苗族自治縣自治條例》（1991-07-24，2006-03-30修改）、《威寧彝族回族苗族自治縣自治條例》（1992-09-17，2006-07-19修改）、《三都水族自治縣自治條例》（1992-11-05，2006-03-30修改）。

（二）單行條例類立法情況

關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展方面的立法主要有：《黔西南布依族苗族自治州鼓勵外商和華僑港澳臺同胞投資條例》（1995-09-22，2002-12-27廢止）、《黔南布依族苗族自治州個體工商戶和私營企業(yè)權(quán)益保護條例》（1998-05-23，2006-09-22修改）、《黔南布依族苗族自治州懲治生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品違法行為條例》（1998-05-23）、《黔東南苗族侗族自治州個體工商戶私營企業(yè)條例》（1999-05-30）、《務(wù)川仡佬族苗族自治縣非公有制經(jīng)濟發(fā)展保護條例》（1999-05-30）、《玉屏侗族自治縣個體經(jīng)濟私營經(jīng)濟發(fā)展保護條例》（2000-03-24，2004-05-28修改）、《鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣非公有制經(jīng)濟發(fā)展保護條例》（2000-05-27）、《松桃苗族自治縣農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)繼續(xù)承包條例》（2000-05-27）、《黔西南布依族苗族自治州個體工商戶私營企業(yè)發(fā)展與保護條例》（2000-07-22，2002-12-27修改）、《玉屏侗族自治縣預(yù)算外資金管理條例》（2001-03-29，2011-05-31廢止）、《印江土家族苗族自治縣非耕地開發(fā)管理條例》（2001-05-25）、《紫云苗族布依族自治縣非公有制經(jīng)濟發(fā)展保護條例》（2001-07-21）、《印江土家族苗族自治縣非公有制經(jīng)濟發(fā)展保護條例》（2001-09-23）、《松桃苗族自治縣非公有制經(jīng)濟發(fā)展保護條例》（2002-05-26，2013-03-30廢止）、《威寧彝族回族苗族自治縣非公有制經(jīng)濟發(fā)展保護條例》（2002-07-30）、《沿河土家族自治縣非公有制發(fā)展保護條例》（2002-12-27）、《三都水族自治縣鄉(xiāng)村公路條例》（2005-05-27）、《玉屏侗族自治縣鄉(xiāng)村公路條例》（2006-09-22）、《威寧彝族回族苗族自治縣畜牧業(yè)發(fā)展條例》（2010-03-31）、《黔西南布依族苗族自治州農(nóng)作物種子管理條例》（2010-05-28）、《黔南布依族苗族自治州畜禽防疫條例》（2010-07-28）、《松桃苗族自治縣農(nóng)村公路條例》（2010-07-28）、《威寧彝族回族苗族自治縣農(nóng)村公路條例》（2011-03-30）、《三都水族自治縣都柳江漁業(yè)條例》（2011-05-31）、《黔東南苗族侗族自治州農(nóng)村公路條例》（2011-09-27）。

關(guān)于環(huán)境、景區(qū)資源保護方面的立法主要有：《道真仡佬族苗族自治縣水資源管理條例》（1995-05-31）、《紫云苗族布依族自治縣格凸河穿洞風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》（2000-05-27）、《威寧彝族回族苗族自治縣草海保護條例》（2001-01-05，2013-07-26修改）、《沿河土家族自治縣烏江沿岸生態(tài)環(huán)境保護條例》（2001-05-25）、《黔西南布依族苗族自治州天然林保護條例》（2001-07-21）、《黔南布依族苗族自治州荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》（2001-07-21）、《關(guān)嶺布依族苗族自治縣封山育林條例》（2002-07-30）、《關(guān)嶺布依族苗族自治縣古生物化石資源保護條例》（2002-07-30）、《鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣水資源管理條例》（2002-09-29）、《黔東南苗族侗族自治州陽河風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》（2003-07-26，2013-03-30修改）、《黔東南苗族侗族自治州里禾水庫水資源保護條例》（2004-05-28）、《黔南布依族苗族自治州巖溶資源保護條例》（2007-03-30）、《務(wù)川仡佬族苗族自治縣洪渡河生態(tài)環(huán)境保護條例》（2008-07-24）、《印江土家族苗族自治縣印江河保護條例》（2009-07-29）。

關(guān)于城鎮(zhèn)建設(shè)方面的立法主要有：《鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（1999-05-30，2011-07-29廢止）、《黔南布依族苗族自治州城鎮(zhèn)建設(shè)管理條例》（1999-07-27，2006-09-22修改）、《玉屏侗族自治縣城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（2000-03-24）、《印江土家族苗族自治縣城鎮(zhèn)管理條例》（2000-05-27）、《道真仡佬族苗族自治縣城鎮(zhèn)管理條例》（2000-07-22）、《威寧彝族回族苗族自治縣城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（2000-09-22）、《關(guān)嶺布依族苗族自治縣城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（2001-03-29，2011-09-27廢止）、《務(wù)川仡佬族苗族自治縣城鎮(zhèn)環(huán)境管理條例》（2001-05-25，2004-05-28修改）、《松桃苗族自治縣城鎮(zhèn)管理條例》（2001-05-25，2011-09-27修改）、《沿河土家族自治縣城鎮(zhèn)管理條例》（2002-05-26）、《黔東南苗族侗族自治州城鎮(zhèn)建設(shè)管理條例》（2005-05-27）、《三都水族自治縣城鎮(zhèn)管理條例》（2005-05-27）、《紫云苗族布依族自治縣城鎮(zhèn)管理條例》（2008-07-24）、《印江土家族苗族自治縣城鎮(zhèn)管理條例》（2011-03-30）、《沿河土家族自治縣城鎮(zhèn)管理條例》（2011-05-31）。

其他科技、教育、文化等方面的立法主要有：《黔南布依族苗族自治州科學(xué)技術(shù)進步條例》（1999-07-27）、《黔東南苗族侗族自治州檔案管理條例》（2000-05-27）、《黔南布依族苗族自治州檔案管理獎勵與處罰辦法》（2000-05-27）、《黔西南布依族苗族自治州教育條例》（2000-07-22）、《印江土家族苗族自治縣法制宣傳教育條例》（2001-05-25）、《鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣科學(xué)技術(shù)進步條例》（2001-09-23）、《黔東南苗族侗族自治州農(nóng)村消防條例》（2002-05-26）、《黔西南布依族苗族自治州檔案管理條例》（2004-05-28）、《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護條例》（2008-05-30）、《三都水族自治縣水書文化保護條例》（2008-05-30）、《黔東南苗族侗族自治州鎮(zhèn)遠歷史文化名城保護條例》（2009-05-27）、《三都水族自治縣村寨消防條例》（2010-03-31）、《玉屏侗族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》（2010-05-28）、《黔西南布依族苗族自治州科學(xué)技術(shù)進步條例》（2011-07-29）、《黔南布依族苗族自治州旅游發(fā)展條例》（2011-07-29）、《黔東南苗族侗族自治州森林防火條例》（2012-05-25）。

（三）變通規(guī)定類立法

這類變通規(guī)定，大多是關(guān)于婚姻法的，也有些是關(guān)于森林法的。關(guān)于婚姻法變通的立法主要有：《紫云苗族布依族自治縣執(zhí)行〈中華人民共和國婚姻法〉變通規(guī)定》（1983-07-20，2003-07-26廢止）、《松桃苗族自治縣執(zhí)行〈中華人民共和國婚姻法〉變通規(guī)定》（1985-04-23，2002-05-26廢止）、《黔南布依族苗族自治州執(zhí)行〈中華人民共和國婚姻法〉的變通規(guī)定（試行）》（1985-07-09，1994-06-01廢止）、《鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣執(zhí)行〈中華人民共和國婚姻法〉變通規(guī)定》（1985-12-18，2009-09-25廢止）、《黔南布依族苗族自治州執(zhí)行〈中華人民共和國婚姻法〉的變通規(guī)定》（1994-06-01，1999-05-30修改，2011-03-30廢止）。此外，關(guān)于森林法變通的立法有：《黔西南布依族苗族自治州執(zhí)行〈中華人民共和國森林法〉變通規(guī)定》（1996-08-02）。

二、貴州省民族自治地方立法特點

貴州省民族自治地方的上述立法，符合《憲法》、《立法法》、《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定和相關(guān)法律的基本原則，反映了貴州省民族地區(qū)少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟、文化特點，體現(xiàn)了貴州省民族自治地方改革開放的精神。

（一）立法重點較突出，在一定程度上體現(xiàn)了民族自治地方立法的靈活性和原則性

貴州省民族自治地方立法，注重圍繞加快經(jīng)濟發(fā)展、推動城鎮(zhèn)建設(shè)、保護民族文化、維護生態(tài)環(huán)境、加強民族團結(jié)等重點工作開展立法，努力將有限的自治立法資源優(yōu)化配置在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中最急需的領(lǐng)域。堅持不違背“上位法”的基本原則，同時又著力體現(xiàn)地方特色這一出發(fā)點和落腳點。這種處理的優(yōu)勢在于，彌補了國家法律對調(diào)整對象大多作宏觀性規(guī)定的缺憾。貴州省作為我國西部的一個多民族內(nèi)陸省份，下轄的民族自治地方相對更為欠發(fā)達、欠發(fā)展。受這種客觀差異的影響，當(dāng)國家法律的有些規(guī)范過于原則和抽象時，這類條款的實際運行效果容易變得不理想。貴州省民族自治地方的立法，大多從當(dāng)?shù)孛褡逄厣蛯嶋H情況出發(fā)，在法律授權(quán)范圍內(nèi)進行靈活性的細化處理以及制定新的規(guī)范，在一定程度上體現(xiàn)了民族自治地方立法的靈活性和原則性。

（二）多數(shù)立法體現(xiàn)了民族自治地方的政治、經(jīng)濟和文化特點，反映了當(dāng)?shù)孛褡逄厣?/h3>

在自治條例方面，貴州省下轄的3個自治州和11個自治縣都制定了自治條例。盡管有些自治條例可能存在這樣或那樣的不足，但是應(yīng)當(dāng)看到這些自治條例所體現(xiàn)出來的法治建設(shè)意義。它們既在一定程度上反映了當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟、文化特點，又為當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族實行區(qū)域自治提供了相對更為具體的規(guī)范保障，還促進當(dāng)?shù)刈灾螜C關(guān)職權(quán)行使上的規(guī)范化、制度化和法制化，推動了民族自治地方的法治化進程。在單行條例方面，相比一些自治條例的中規(guī)中矩，貴州省民族自治地方頒行的一些單行條例則更為突出經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的地方特點和民族特色。這類條例在環(huán)境、資源、景區(qū)和文化保護方面體現(xiàn)尤其明顯。比如，《關(guān)嶺布依族苗族自治縣古生物化石資源保護條例》、《三都水族自治縣水書文化保護條例》等都較好地體現(xiàn)了當(dāng)?shù)靥攸c和民族特色。在變通規(guī)定方面，以對婚姻法的變通執(zhí)行為例，其在一定程度上和一定時期內(nèi)緩解了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族婚姻習(xí)俗與國家婚姻法的直接沖突，為引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族成員逐步自愿改變婚姻習(xí)俗，促進國家婚姻法逐步得到切實的統(tǒng)一實施贏得了時間，促進了當(dāng)?shù)氐纳鐣M步和文化變遷，從而較好地維護了民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。

（三）加強了自治立法的立、改、廢，現(xiàn)行有效自治立法數(shù)量在全省立法總量中約占1/4

進入21世紀以來，貴州省民族自治地方逐步注重對自治立法的及時制定、修改或廢止，特別是近幾年來更是如此。一是加強了對道路交通、資源環(huán)境、文化旅游等當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展急需領(lǐng)域的立法建設(shè)。比如，在農(nóng)村公路的建設(shè)、養(yǎng)護和管理上，像《威寧彝族回族苗族自治縣農(nóng)村公路條例》、《黔東南苗族侗族自治州農(nóng)村公路條例》等都是在2010年以來制定的。再如，在河流、湖泊等水資源的保護上，像《務(wù)川仡佬族苗族自治縣洪渡河生態(tài)環(huán)境保護條例》、《印江土家族苗族自治縣印江河保護條例》等都是在2008年以來制定的。又如，在民族文化旅游發(fā)展保護上，像《黔東南苗族侗族自治州鎮(zhèn)遠歷史文化名城保護條例》、《黔南布依族苗族自治州旅游發(fā)展條例》等都是在2008年以來制定的。二是及時修改或廢止了不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的自治立法。貴州省下轄所有自治州縣的14個自治條例在2006年都進行了修改。曾經(jīng)頒行婚姻法變通規(guī)定的州縣也都廢止這類變通規(guī)定。通過上述自治立法的立、改、廢工作，截至到2013年，貴州省民族自治地方現(xiàn)行有效自治條例、單行條例和變通規(guī)定有80件，約占貴州省327件現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的24.5%。這反映出，經(jīng)過30年的立法實踐，貴州省民族自治地方的立法數(shù)量逐漸增多、質(zhì)量逐步提高，立法的生命周期也在延長。

（四）聘請專家、學(xué)者擔(dān)任立法顧問，實行開門立法，呈現(xiàn)出一定的開拓創(chuàng)新

經(jīng)過長期的實踐探索和總結(jié)提高，貴州省民族自治地方立法工作機制趨于科學(xué)，工作程序趨于規(guī)范，工作方式也注重完善。為了提高自治立法的技術(shù)水平和規(guī)范效應(yīng)，更加體現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性和公開公正原則，一些自治州、自治縣出臺了一系列制度，推行開門立法。比如，黔東南自治州人大常委會就完善了立法顧問制度。該州從2007年起在高等院校和司法機關(guān)聘請了10名法學(xué)理論功底深厚或司法實務(wù)經(jīng)驗豐富的專家學(xué)者為州人大常委會立法顧問，充分發(fā)揮立法顧問在自治立法工作中的重要作用。此外，該州在立法項目的選擇、法規(guī)起草、調(diào)研、審議、修改等環(huán)節(jié)，還廣泛聽取自治州人大代表和各族群眾的意見，并通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙向社會公開征集立法項目建議，適時召開立法草案聽證會等，廣泛征求社會各界人士的意見。

三、貴州省民族自治地方立法前瞻

2012年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》明確提出，要把貴州省建設(shè)成為“民族團結(jié)進步繁榮發(fā)展示范區(qū)”。這為貴州省民族自治地方的發(fā)展指明了一個努力方向。目前貴州省民族自治地方立法工作進展并不平衡，不能完全適應(yīng)民族自治地方全面深化改革新形勢的發(fā)展要求，還需進一步加強。

（一）進一步加強立法調(diào)研，做好立法規(guī)劃，完善立法程序，滿足發(fā)展需要

在今后的立法過程中，貴州省民族自治地方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持深入實地調(diào)查研究，了解本地經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明發(fā)展中存在的主要矛盾和突出問題，充分掌握本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況。以促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會進步、文化繁榮為目的，積極做好立法規(guī)劃，不斷促使自治立法與本地的改革發(fā)展要求相適應(yīng)。要進一步重視立法程序工作，堅持科學(xué)立法、民主立法、開門立法，完善立法草案的調(diào)研、起草、論證等工作，廣泛聽取當(dāng)?shù)馗髯迦罕姾蜕鐣鹘绲囊庖?，逐步擴大當(dāng)?shù)孛癖娪行騾⑴c立法工作。[1]要使立法過程逐步真正成為與當(dāng)?shù)馗髯迦罕娊涣鳒贤?、化解社會矛盾的過程，成為反映民情、體現(xiàn)民意、集中民智的過程，成為學(xué)法普法、知法守法、懂法用法、營造良好法制環(huán)境的過程。

（二）進一步突出民族特色和反映地方特點，提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)務(wù)實管用

貴州省民族自治地方立法要進一步突出民族特色和反映地方特點。一是要著眼于本地的特殊需要，體現(xiàn)本地特點。任何根據(jù)外來立法范本進行簡單“翻版”或泛化規(guī)定，皆失去了民族自治地方立法本身的價值意蘊。必須根據(jù)本地少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟、文化特點，比如民族的生活方式、生產(chǎn)方式以及社會經(jīng)濟發(fā)展等方面的特色，結(jié)合其發(fā)展的現(xiàn)實需要，準(zhǔn)確切入“上位法”的一些空白點和抽象點來制定（修改）自治條例、單行條例或變通規(guī)定。二是要注重提高立法質(zhì)量，注意法規(guī)的針對性和可操作性。要特別防范立法體系化傾向的蔓延，切忌追求立法的“大而全”或“小而全”，恰當(dāng)采取成熟幾條就制定幾條的方式，切實增強規(guī)范條款的可操作性，達到立法的務(wù)實管用。民族自治立法內(nèi)容一旦能夠真正實現(xiàn)本地化、具體化、明確化和具有針對性，民族自治地方就可以從中獲得更多的發(fā)展實惠。

（三）進一步用足立法權(quán)限，加快民族自治立法的制定、修改或廢止，注意適度超前，增加社會效益

立法自治權(quán)是《憲法》、《立法法》、《民族區(qū)域自治法》賦予民族自治地方的特殊權(quán)力。貴州省民族自治地方的立法機關(guān)要進一步解放思想，認真研究，領(lǐng)會法意，準(zhǔn)確把握，充分用足用好用活這一法定權(quán)力，從根本上落實民族區(qū)域自治的實質(zhì)內(nèi)涵和法律精神，加快本地民族自治立法的制定、修改和清理工作。此外，變通權(quán)也是民族自治地方享有的一種特殊立法權(quán)，[2]貴州省民族自治地方在這一權(quán)力上的探索和努力還不夠，對靈活運用變通權(quán)有效促進本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的思考及實踐也不多。要在法律授權(quán)范圍內(nèi)，保持適度的立法超前意識，充分發(fā)揮民族自治地方立法的社會效益。今后應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加快民族自治地方自然資源和生態(tài)環(huán)境保護、民族民間傳統(tǒng)文化及知識產(chǎn)權(quán)保護、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、少數(shù)民族產(chǎn)品地理標(biāo)志保護、少數(shù)民族文化村寨保護、少數(shù)民族文化旅游資源保護、散居少數(shù)民族權(quán)益保障等方面的立法步伐。

[1]劉訓(xùn)智.中國民族自治地方立法公眾參與的制度完善[J].貴州民族研究，2012，(5)：13.

[2]張殿軍.民族自治地方法律變通的法理解析[J].貴州民族研究，2010，(1)：4.