陳紹松 黃碩

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北·武漢430007；2.中國人民大學(xué)國家檢察官學(xué)院，北京102206）

一、民族地區(qū)法治建設(shè)對于法治國家的重要意義

自建國以來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，民族地區(qū)的各項(xiàng)建設(shè)取得較大的發(fā)展，得到快速進(jìn)步，民族地區(qū)制度也得到不斷完善。法律和一系列少數(shù)民族政策保證了我國各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，保證了各民族在共同發(fā)展、共同繁榮的道路上不斷前進(jìn)。各民族的建設(shè)，特別是法治建設(shè)，對于我國的政治統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定具有重大意義。在現(xiàn)代法治社會，沒有各民族法治的共同建設(shè)就沒有整個國家法治的進(jìn)步。改革開放以來，黨和政府就不斷加強(qiáng)法治（制）建設(shè)，1997年黨的十五大明確提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。依法治國的基本方略成為我國構(gòu)建社會主義和諧社會的主要路徑和方法。社會主義的和諧社會是民主法治的和諧社會。

在新的形勢下，處理好民族法治建設(shè)，對于促進(jìn)我國社會主義和諧社會，實(shí)現(xiàn)中國夢具有重要意義。我國民族法治建設(shè)是民族工作的重要內(nèi)容，是維護(hù)民族平等、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮的有力工具，同時也是我國社會主義民主和法治建設(shè)的重要組成部分。民族區(qū)域自治是在法律制度下的自治，是少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)權(quán)利的重要途徑?！白灾纬蔀樯贁?shù)群體維護(hù)其平等權(quán)利的一種制度安排，是少數(shù)群體在一定范圍內(nèi)的自主管理和自我治理，成為許多統(tǒng)一的多民族國家處理民族問題的一種方式”。[1]

法治是現(xiàn)代國家的治理方式，是目前人類社會最為有效的治理模式。社會的發(fā)展需要有一個良好的秩序和安全的環(huán)境。法治是秩序和安全環(huán)境的有效保障，沒有有序的環(huán)境，社會就處于無序狀態(tài)，人的權(quán)利就難以保障，就更不用說發(fā)展了。因此，一個國家要保持安定和諧的社會環(huán)境就必須抓法治建設(shè)，并且這個法治建設(shè)是一個全局性法治建設(shè)，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后地區(qū)，無論是少數(shù)民族地區(qū)還是漢族地區(qū)，都一樣要抓法治建設(shè)。《憲法》規(guī)定，“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。”因此，這也是《憲法》精神，法治是一切有序環(huán)境的根本保障。

二、民族地區(qū)法治建設(shè)的基本現(xiàn)狀

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后、市場化程度不高，影響法治建設(shè)

經(jīng)濟(jì)是發(fā)展的重要前提之一。在一個經(jīng)濟(jì)不發(fā)展不發(fā)達(dá)的地域里，其他建設(shè)也很難做好。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來較多的物質(zhì)積累，有了積累人們才有必要的物質(zhì)基礎(chǔ)去建設(shè)其他事業(yè)。法治建設(shè)也一樣需要必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。法治中的立法需要經(jīng)濟(jì)支撐，司法需要經(jīng)濟(jì)去運(yùn)轉(zhuǎn)和耗去經(jīng)濟(jì)成本。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的民族地區(qū)，法治的發(fā)展也受到制約。

在當(dāng)前的司法法治經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制下，司法的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)是由當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算給出，司法行政部門的法治宣傳工作的經(jīng)費(fèi)也無疑是當(dāng)?shù)刎斦Ц丁＿@樣當(dāng)?shù)氐哪苤湄斦?jīng)費(fèi)的領(lǐng)導(dǎo)往往在經(jīng)費(fèi)使用上會先行政再司法。因?yàn)?，?jīng)費(fèi)用于行政的效果是會短期出現(xiàn)的，效益是能讓更多人看見的，而司法的效果則沒有那么明顯。因此，在這樣的地方財政資金分配理念下，少數(shù)民族地區(qū)的法治建設(shè)的經(jīng)費(fèi)往往受到影響，其結(jié)果是法治建設(shè)因?yàn)槿狈Υ罅拷?jīng)費(fèi)而效果不明顯。

（二）民眾法律意識不高

法治意識是人對法律本身和法的運(yùn)行的反映，是對法律的感覺、思維等各種心理過程的總和。目前少數(shù)民族地區(qū)法治意識不高，“民族地區(qū)法治意識淡薄，是影響法治建設(shè)的重要原因”。[2]

1.傳統(tǒng)“宗法”觀念與現(xiàn)代法治觀念沖突。我國歷史以來一直是依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展的國家。工業(yè)化程度不高及抵御自然災(zāi)害的能力水平不高等因素要求區(qū)域內(nèi)民族大家庭具有很高的凝聚力才能抵制一切外來風(fēng)險。在這樣的環(huán)境下，少數(shù)民族地區(qū)的民族就需要一種“宗法”制度來對少數(shù)民族內(nèi)部事務(wù)和族內(nèi)糾紛進(jìn)行治理。這種宗法制度在民族地區(qū)一代一代地延續(xù)下來，具有很強(qiáng)的治理族內(nèi)事務(wù)的力量?？墒窃诂F(xiàn)代社會，隨著現(xiàn)代工業(yè)和商業(yè)的高度發(fā)展，法律制度要具有國際視野的規(guī)范治理制度，這主要表現(xiàn)為現(xiàn)代法治要求我們的法治制度與世界其他國家高度趨同或相似性，這樣我們才能處理很多現(xiàn)代事務(wù)，才能與世界接軌，才能走向世界。這樣的要求就與我們民族地方的世世代代的“宗法”禮教產(chǎn)生沖突。因此，在現(xiàn)代法治建設(shè)的進(jìn)程中，少數(shù)民族地區(qū)的“宗法”禮教與現(xiàn)代法治就存在一定的沖突矛盾，這在一定程度上阻礙了法治的進(jìn)程。

2.民族習(xí)慣法與國家法的抵觸。在我國民族地區(qū)法治建設(shè)中民族習(xí)慣法與國家法也存在一定的沖突。民族習(xí)慣法具有很強(qiáng)的地域性和民族性，現(xiàn)代法治國家要求法治的統(tǒng)一性，即一個國家對于調(diào)整某類社會關(guān)系就當(dāng)僅有一部法律，這一部法律在全國范圍內(nèi)均有效，無特殊情況，但是我們國家是一個多民族國家，少數(shù)民族長期以來形成大雜居，小聚居的居住環(huán)境。黨和國家為了民族的團(tuán)結(jié)社會的穩(wěn)定制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，規(guī)定在民族區(qū)域內(nèi)可以根據(jù)民族的地域的特殊情況容許對法律進(jìn)行變通適用，但是必須經(jīng)過一定的嚴(yán)格程序才能產(chǎn)生效力。“民族地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以變通或補(bǔ)充執(zhí)行”。[3]這在各部門法中均有表現(xiàn)，“以事實(shí)為依據(jù)來講，以照顧少數(shù)民族地區(qū)的特殊情況和風(fēng)俗文化為目的，對刑法進(jìn)行變通是非常必要的”。[3]這在實(shí)際上就存在一定的沖突關(guān)系，只有民族習(xí)慣法不與國家法嚴(yán)格契合時候才會有民族立法活動的出現(xiàn)。因此，從本質(zhì)上來說，民族習(xí)慣法與國家法在這里是存在抵觸現(xiàn)象。

（三）執(zhí)法環(huán)境不佳，影響法治建設(shè)

執(zhí)法環(huán)境是影響法治建設(shè)的一面鏡子。執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)遵循法律處理行政事務(wù)的工作方式，執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法直接對象是行政相對人，國家行政機(jī)關(guān)或其工作人員依照行政法制處理行政事務(wù)，其行政事務(wù)的效果直接反映在民眾中。民眾是通過行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法來感受法律的關(guān)懷。

在少數(shù)民族地區(qū)，由于少數(shù)民族對長期以來形成的“宗法”觀念和采用民規(guī)民俗的方式處理族內(nèi)事務(wù)和糾紛。因此，其行政執(zhí)法在那種環(huán)境下執(zhí)行效果很不佳，行政執(zhí)法的方式往往難以在那里得到落實(shí)。很多應(yīng)當(dāng)由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的事務(wù)發(fā)生后，往往不是找相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)去處理，而是在族內(nèi)找“高人”依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約去對待，那種追求族內(nèi)依據(jù)威望的處理方式是有悖于現(xiàn)代法治的信仰。這樣的行政執(zhí)法環(huán)境是會或多或少的影響法治建設(shè)進(jìn)程。

（四）民族地區(qū)民族立法工作相對滯后

我國是一個多民族國家，長期以來形成的民族性，地域性的民族“大雜居，小聚居”的特殊環(huán)境決定我們的立法工作要考慮民族地區(qū)的實(shí)際問題，要采用相應(yīng)的民族政策處理民族事務(wù)，在必要時授權(quán)民族地方的立法機(jī)構(gòu)將民族因素納入地方立法工作中形成地方法律規(guī)范，以此處理民族事務(wù)，解決民族事務(wù)問題達(dá)到較好的民族社會治理狀態(tài)。“一個高明的立法者，是那些真正了解社會生活、懂得國情民性的人”。[4]

在目前的環(huán)境下，很多民族地方的民族立法工作相對滯后，其主要原因是當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄒ庾R不夠，一般來說地方立法只有待到一些社會事務(wù)或社會事件出現(xiàn)并形成壓力后或地方領(lǐng)導(dǎo)非常重視的條件下才會對某個問題或某類問題的高度重視，這樣條件下該立法工作才會開展。

另外，在當(dāng)前的立法程序上，對于民族立法工作的程序較為繁瑣，需要走很多程序后才會具有效力，這也是一個導(dǎo)致地方立法機(jī)關(guān)不積極主動進(jìn)行地方立法工作的根本原因之一。在民族地區(qū)，民族因素的立法應(yīng)當(dāng)是迫切的，比如有關(guān)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的立法，民族地區(qū)生態(tài)立法等問題應(yīng)當(dāng)引起地方領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，促使進(jìn)行民族立法以此加大對該類具有民族因素的事務(wù)進(jìn)行法治化的管理。

三、民族地區(qū)法治建設(shè)的幾點(diǎn)建議

通過上述的分析和述評，我們認(rèn)為面對當(dāng)前民族地區(qū)的司法現(xiàn)狀應(yīng)從以下幾個地方去改進(jìn)，才能達(dá)到少數(shù)民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的法治建設(shè)距離縮小并最終一致。這也是我們的目標(biāo)和追求，我們堅信在看待問題上，只要找準(zhǔn)問題之所在，問題就能解決，阻礙就可以根除。

（一）加強(qiáng)法治宣傳，樹立社會主義法治觀

法治觀念需要培植。觀念往往來源于人們對一個事物的認(rèn)識，而這個認(rèn)識又往往是直接來源，也就是說，法治觀念是來源于人民對法治的直接感受。人們對法治的直接感受通常有兩種途徑：一是通過宣傳樹立法治觀念，讓人民更加直接的對法治有一個全新的認(rèn)知。二是通過人們對法律事實(shí)案件的直接體會法治感受。這主要是通過人們在法律事務(wù)中對法治的感受，這個感受來源于人們對相關(guān)部門用法律處理案件所體現(xiàn)出的公正性效益性等的感知。在少數(shù)民族地區(qū)的族內(nèi)很多老百姓在遇到社會糾紛時，往往是采用具有民族規(guī)范性的鄉(xiāng)規(guī)民約處理，這主要是表現(xiàn)在糾紛的處理是通過族內(nèi)德高望重的人協(xié)調(diào)矛盾雙方關(guān)系處理和化解糾紛。這樣導(dǎo)致的后果是現(xiàn)代法治規(guī)范很難進(jìn)入村寨，在那樣的環(huán)境下很多人一輩子沒有跟法律“打交道”。因此，少數(shù)民族同胞很難感受到法律的關(guān)懷和恩惠，對法律的感受就無法說起。

鑒于此，在少數(shù)民族地方加大法治宣傳力度，以宣傳促進(jìn)法治進(jìn)程，樹立社會主義法治觀成為必要?！昂霌P(yáng)社會主義法治精神還有利于民族精神的繼承和發(fā)展?！盵5]在當(dāng)前的環(huán)境下，通過各種媒體的渠道在少數(shù)民族地區(qū)加強(qiáng)法治宣傳，讓少數(shù)民族更加清楚地了解法治認(rèn)識法治，以此促進(jìn)整個民族法治進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)法治。

（二）加強(qiáng)行政執(zhí)法，樹立行政執(zhí)法典范取信于民，實(shí)現(xiàn)社會公平正義

行政執(zhí)法是現(xiàn)代法治的一個重要考量。在現(xiàn)代社會行政法治化要求行政機(jī)關(guān)做到“法無授權(quán)即禁止”，一切行政行為均需要在法治的規(guī)范下行為，否則是違法作為。行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法是否公平正義這是民眾所能直接看見的，民眾對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動有著直接了解。這關(guān)乎行政機(jī)關(guān)在民族中的形象，普通民眾對黨和國家行政機(jī)關(guān)的認(rèn)識在很大程度上就來源于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法。在少數(shù)民族地區(qū)加強(qiáng)行政執(zhí)法，排除其他外來因素干擾，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的公平正義，樹立行政執(zhí)法典范，成為非常必要事務(wù)，少數(shù)民族同胞就能通過這樣的行政執(zhí)法活動的效果感知法治的關(guān)懷，從而形成社會主義法治理念，再以此理念去對待生活，這樣少數(shù)民族地區(qū)法治還遠(yuǎn)嗎？我們期待著并相信，只要我們努力，這樣的事實(shí)不遠(yuǎn)了。

（三）加強(qiáng)反腐敗力度，樹立更加廉潔政府。

在少數(shù)民族地區(qū)加大反腐敗工作查處，是當(dāng)前樹立法治觀念的重要途徑之一。在少數(shù)民族地區(qū)，民眾對法治的信仰主要來源于看政府怎么適用法律處理社會事務(wù)，是否做到官民同等，政府是否廉潔等因素。黨和政府一直對少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行政策優(yōu)惠和傾斜，在少數(shù)民族地區(qū)投入大量的財政，但在目前落后地方特別是少數(shù)民族地區(qū)的財政使用上還不是那么公開透明化，這就給部分不規(guī)矩的地方官員挪用和貪污等不法行為提供機(jī)會，導(dǎo)致國家財政扶持沒有到位，民族同胞得到實(shí)惠較少。這種狀況嚴(yán)重影響了黨和政府在少數(shù)民族地區(qū)的形象，對該種行為的查處成為必要。

加大少數(shù)民族地區(qū)的反腐敗工作力度，樹立廉潔政府是少數(shù)民族地方法治建設(shè)的又一重要途徑。在“依法治國，建立社會主義法治國家”的今天不管什么人、什么事，只要是觸及犯罪都應(yīng)當(dāng)予以追究，應(yīng)當(dāng)予以打擊。通過反腐敗的查處建立廉政廉潔政府，贏得民眾的認(rèn)同，才有較好的法律效果和政治效果，這也是走群眾路線的重要內(nèi)容之一。

在反腐敗案件中，要加大對案件審理公開化，做到司法公正和公開。這是民眾對司法公開的期待。過去民眾對于案件的審理不得而知，案件判決的降臨對于民眾來說哪來的太突然了。因此，在少數(shù)民族地區(qū)在司法案件處理中，加大司法公化，促進(jìn)案件的公平實(shí)現(xiàn)正義，這是少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)的一種較好途徑。

（四）加強(qiáng)民族地區(qū)立法，促進(jìn)民族區(qū)域法治的完善

加強(qiáng)民族地區(qū)立法，促進(jìn)民族區(qū)域法治是改進(jìn)民族地區(qū)法治建設(shè)的重要途徑之一。民族地區(qū)在國家法治的統(tǒng)一下，具有較強(qiáng)的民族性和地域性?！胺墒菄疑睢⑸鐣?、和經(jīng)濟(jì)生活的秩序，但無論如何不是它們的唯一秩序，與法律并行的還有許多同等價值的、在某種程度上或許更為有效的秩序。”[6]故此，將民族性“宗法“規(guī)范納入法律中形成地方性法律成為必要。因此，國家也給予一定的空間容許其在法律制度內(nèi)變通執(zhí)行，這變通執(zhí)行就需要對少數(shù)民族地區(qū)法治進(jìn)行民族性和區(qū)域性的立法工作，才能達(dá)到變通執(zhí)行的效果。

在民族地區(qū)存在很多民族性的需要立法予以保護(hù)的社會關(guān)系，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)，民族生態(tài)保護(hù)法律制度，民間大量的民族特色傳統(tǒng)技藝等等。在改革開放的今天，隨著改革的不斷深入，這可能對這些傳統(tǒng)的民族的財富構(gòu)成威脅。因此，加強(qiáng)立法對此予以保護(hù)成為必要?！傲⒎ㄊ菍?shí)現(xiàn)法律價值和樹立法律權(quán)威的起點(diǎn)，立法的廣度和深度，表明了法律所涉及或滲透的范圍及其對社會發(fā)展和改革的調(diào)控能力?！盵7]民族地區(qū)的立法工作，需要地方相關(guān)單位及其個人的高度重視才能啟動和推動立法工作，最終使民族物質(zhì)和精神財富得到民族性法律的保護(hù)，讓少數(shù)民族更加感覺到法治的關(guān)懷。

結(jié)語

少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)關(guān)乎到整個國家法治建設(shè)。在當(dāng)前的環(huán)境下社會正處于轉(zhuǎn)型，我們應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)，通過對少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)的情況進(jìn)行分析和研究，找出其成因，有目的有針對地對此進(jìn)行排除阻礙，以此促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)。只有全民族的法治，才有國家的法治；只有全民族的發(fā)展和和諧，才有國家的發(fā)展和和諧。

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