陳惠珍
(1.中山大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510275;2.荷蘭馬斯特里赫特大學(xué) 法學(xué)院,荷蘭 馬斯特里赫特 6200MD)
碳排放權(quán)交易(以下簡稱碳交易)作為一種基于市場的規(guī)制手段,目前已被逐漸應(yīng)用到溫室氣體減排領(lǐng)域。正當(dāng)我國積極構(gòu)建碳交易試點制度框架時,2005年正式啟動的歐盟排放交易體系(European Union Emissions Trading Scheme,以下簡稱EU ETS)——第一個區(qū)域性、強制性的排放交易體系,正面臨著碳交易價格(以下簡稱碳價)長期低迷、市場信心不振的困境。政府應(yīng)否及如何調(diào)控碳價,已成為EU ETS制度改革焦點問題,亦成為我國碳交易試點法律框架構(gòu)建中需進行前瞻設(shè)計、應(yīng)對的重點領(lǐng)域。
由于碳交易主要通過價格信號引導(dǎo)并促進市場主體減少溫室氣體排放,碳價的重要性不言而喻。面對異常波動或長期低迷的碳價,政府運用經(jīng)濟、法律、行政等手段進行調(diào)控的法律依據(jù)與基本路徑,應(yīng)當(dāng)屬于碳交易法律制度的重要內(nèi)容。本文將首先對歐盟碳價調(diào)控的背景原因與立法動向進行述評,總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)并在理論上對政府調(diào)控碳價的基本法律路徑進行分析與歸納,進而針對我國碳交易試點在碳價調(diào)控方面的立法探索進行具體評析,以在借鑒歐盟經(jīng)驗教訓(xùn)與結(jié)合自身國情的基礎(chǔ)上,為我國碳交易的法律制度構(gòu)建與完善提供對策與建議。
作為碳交易的先行者與重要代表,EU ETS在2011年的交易總價值達1,710億美元(約1,223億歐元),然而目前卻面臨著碳價長期低迷的發(fā)展困境,這超出了政策制定者與市場參與者原先的預(yù)期。據(jù)統(tǒng)計,歐盟排放配額(EUA)的價格雖然在2008年一度攀至近30歐/公噸的高位,但在2012年4月2日已跌至約6.2歐/公噸的低位,且至今仍徘徊在4歐/公噸左右。低迷的碳價嚴重影響了市場參與者的積極性,特別對那些大力投資低碳經(jīng)濟技術(shù)來促進減排的企業(yè)與投資者而言更是致命打擊。
作為一種市場機制,碳交易遵循著價值決定價格、供求影響價格的市場規(guī)律。正如歐盟委員會在建立EU ETS的法律提案中所言,在總量—交易(cap-and-trade)體系中,碳價由配額稀缺性的作用所決定。在歐盟碳交易市場,初始配額供給主要來自于歐盟委員會及成員國依法發(fā)放的歐盟排放配額與法律允許使用的國際碳信用。與之對應(yīng),其配額需求則主要來自于 EU ETS覆蓋的排放裝置為履行義務(wù)——繳納與其實際排放量相當(dāng)?shù)呐漕~——而購買配額這一行為機制。然而據(jù)統(tǒng)計,在2008—2011年期間,每年在歐盟碳市場中流通的配額與國際碳信用數(shù)量逐步攀升,到2011年底時市場總供給量已達到87.20億單位;與之相反,在2008—2011年期間經(jīng)核查的排放量僅有77.65億公噸二氧化碳當(dāng)量;由于一個單位配額可以抵消一公噸二氧化碳當(dāng)量的排放量,這就直接導(dǎo)致了2012年初累計有9.55億公噸的配額過剩。客觀地說,歐盟實際碳排放量的下降在很大程度上是受2008年以來的世界經(jīng)濟危機所影響,而且這個下降趨勢近期內(nèi)并未出現(xiàn)極大扭轉(zhuǎn)的跡象,因此歐盟碳交易市場的需求情況在第三交易階段(2013—2020)早期不會有重大改變。與之相反,歐盟碳交易市場的配額供求增長趨勢將會繼續(xù)保持,在第三交易階段開始時將可能有超過15億甚至于20億的配額過剩。
可見,歐盟碳交易市場配額的結(jié)構(gòu)性過剩,是由歐盟的實際經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及歐盟排放交易法律制度所決定的,在短期內(nèi)不可能由市場交易機制自行調(diào)整,長期低迷的碳價也不可能自發(fā)地恢復(fù)到能夠有效刺激低碳經(jīng)濟發(fā)展的正常價位。
由于歐盟碳交易市場配額供求問題難以由市場本身所克服,歐盟委員會已經(jīng)考慮如何通過調(diào)整配額供給來調(diào)整市場配額整體供求狀況,以刺激碳價回升。
1.短期調(diào)整方案:對《拍賣條例》的局部修改
作為短期的應(yīng)對措施,歐盟委員會正努力通過局部修改《拍賣條例》中關(guān)于拍賣時間表的規(guī)定,將本應(yīng)在2013—2015年拍賣的9億配額延遲至2019—2020年進行拍賣,即所謂折量拍賣(back-loading)。換言之,歐盟碳交易市場在第三交易階段的拍賣配額總量不會變化,但是頭三年的配額數(shù)量將延遲到最后兩年進行拍賣。歐盟委員會的此項調(diào)整,旨在應(yīng)對第二階段向第三階段過渡的短期內(nèi)因法律規(guī)制特性而引發(fā)的配額供應(yīng)迅猛增加問題,以達到促使第三階段的配額供求更加平衡的目標(biāo)。然而,該項方案命途多舛,在2013年4月16日舉行的歐洲議會投票中因315票贊成、334票反對而未獲通過,經(jīng)斡旋后成員國在同年11月8日表決同意重啟談判與投票,最終在2014年2月11日獲得通過。
2.綜合改革方案:EU ETS指令的結(jié)構(gòu)性修改
延遲發(fā)放配額的短期應(yīng)對措施無法徹底消除近20億的結(jié)構(gòu)性過剩配額的消極影響,因此歐盟委員會認為還必須對EU ETS指令進行結(jié)構(gòu)性修改以應(yīng)對配額過度供給問題。對此,歐盟委員會提出了六項改革方案:將歐盟2020年的溫室氣體減排目標(biāo)提高到30%;在第三交易階段終止部分配額的使用;對減排目標(biāo)的年度線性縮減系數(shù)進行早期修正;將EU ETS的覆蓋范圍擴大至其他行業(yè);限制國際碳信用的使用;引入裁量性的價格管理機制。
特別就第六項方案而言,歐盟委員會提出采取兩種臨時性碳價支持機制來減少價格波動并預(yù)防因臨時性供求不平衡導(dǎo)致的碳價暴跌:其一是引入碳底價機制(carbon price floor),其二是設(shè)置價格管理儲備配額制度(price management reserve)。歐盟委員會強調(diào)碳底價機制通過向最低碳價提供確定性來為市場與投資者提供價格信號,但對其具體內(nèi)容與要求則尚未展開討論。當(dāng)臨時性、大幅度的供求不平衡導(dǎo)致碳價波動時,歐盟委員會認為可利用價格管理儲備配額來調(diào)整市場配額供給以實現(xiàn)價格調(diào)整:當(dāng)市場需求衰退并有可能導(dǎo)致碳價暴跌至某個水平并影響市場正常運作時,部分即將拍賣的配額可以先儲存在這個儲備中而不先流入市場;當(dāng)市場價格因需求激增而暴漲時,部分配額也可從這個儲備中釋放從而緩和市場供求關(guān)系。據(jù)此,歐盟委員會在2014年1月22日出臺法律草案,提出建立“市場穩(wěn)定儲備”以調(diào)控碳價。
1.歐盟“救市”行動的教訓(xùn)
通過述評歐盟調(diào)控碳價的立法動向,可發(fā)現(xiàn)歐盟對政府調(diào)控碳價的能力與作用等態(tài)度發(fā)生了微妙變化。在過去,歐盟的立法者與法院都認為,干預(yù)配額價格的規(guī)制權(quán)限沒有存在的必要。在EU ETS現(xiàn)有法律框架中,成員國根據(jù)法律規(guī)定向排放企業(yè)發(fā)放配額,不得對配額分配結(jié)果進行事后調(diào)整。歐盟碳價通過市場交易直接確定,歐盟委員會依法行使市場監(jiān)管職權(quán),確保碳交易市場免受內(nèi)部交易與市場操作的損害。然而,從歐盟針對低迷碳價而計劃采取的短期應(yīng)對措施與綜合法律改革的立法動向可看出,歐盟開始正視并且重視政府調(diào)控碳價的能力與作用,不但著手宏觀的立法修改,而且還考慮運用市場手段和必要的行政手段來調(diào)控碳價。
對于歐盟“救市”行動這一態(tài)度轉(zhuǎn)變,反對聲不絕于耳。人們擔(dān)心政府直接干預(yù)碳價及采取臨時性的應(yīng)急措施,會破壞市場機制與市場預(yù)期,產(chǎn)生新的市場不確定性與法律不確定性。歐盟排放配額的“折量拍賣”方案在歐洲議會上的第一次投票未獲通過,就折射出此種顧慮。而且,歐盟此次“救市”過程曲折、歷盡艱辛,部分原因在于歐盟立法者在設(shè)計歐盟排放交易體系法律制度時未充分考慮到碳價在特殊情形(例如經(jīng)濟危機的爆發(fā))下出現(xiàn)的不正常變化,更未事先規(guī)定政府在此種情形之下可以采取何種法律應(yīng)對措施。因此,政府這種事后、被動的“救市”努力,往往會超出市場參與者的事前預(yù)期,也經(jīng)常會被視為對市場粗暴的干預(yù)。
歐盟此次調(diào)控碳價的法律草案歷經(jīng)曲折方獲得通過,歐盟對調(diào)控碳價的探索及其教訓(xùn)表明,在開始構(gòu)建碳交易法律制度框架時不能回避政府應(yīng)否調(diào)控碳價的現(xiàn)實問題。而且,歐盟碳價調(diào)控的立法過程與結(jié)果也反映出完善的法律框架是碳交易運行的基礎(chǔ)與保障,包括政府在內(nèi)的任何主體都應(yīng)在法律框架內(nèi)有序開展行動,政府調(diào)控碳價的行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У姆梢?guī)制。
2.政府應(yīng)否調(diào)控碳價
在國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控下,碳價仍主要由市場形成。但是,低碳經(jīng)濟投資的長期驅(qū)動有賴于長期、積極的價格信號,而穩(wěn)健的價格信號需要政府依法、科學(xué)調(diào)控予以支持。政府應(yīng)當(dāng)在法律框架中綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段及必要的行政手段對碳交易市場與碳價進行調(diào)控。
第一,為避免與糾正碳交易的“市場失靈”并實現(xiàn)市場資源的優(yōu)化配置,政府適當(dāng)調(diào)控碳價具有必要性。碳價對碳交易機制的存在與運行具有特殊的重要意義。碳交易機制作為一種市場機制,通過價格信號引導(dǎo)市場交易主體選擇效益最大化的手段實現(xiàn)減排目標(biāo)。碳交易遵循價值決定價格、供求影響價格的一般經(jīng)濟規(guī)律。然而,碳交易市場也會出現(xiàn)各種“市場失靈”問題。特別值得注意的是,碳交易市場中碳價的形成與變化同時受經(jīng)濟發(fā)展與排放水平、碳交易法律制度設(shè)計的影響。歐盟排放配額的結(jié)構(gòu)性過剩導(dǎo)致了歐盟碳價長期低迷,而這種市場結(jié)構(gòu)性缺陷又與碳交易法律制度設(shè)計密切相關(guān)。當(dāng)這種特殊的“市場失靈”難以為碳交易的市場機制自身所克服,任其發(fā)展將嚴重影響碳交易市場的存在與發(fā)展時,政府作為經(jīng)濟調(diào)節(jié)者和市場監(jiān)管者不能回避碳價調(diào)控這一現(xiàn)實問題。
第二,政府調(diào)控碳價具有可行性,但政府必須依法調(diào)控以避免與克服“政府失靈”問題。從本質(zhì)上說,碳交易市場是一個由政府人為創(chuàng)設(shè)起來的“政策市場”。政府在碳交易市場的構(gòu)建、運行、發(fā)展過程中扮演著重要角色。政府可以通過修改、調(diào)整碳交易法律框架中的減排目標(biāo)、覆蓋范圍、配額總量等制度設(shè)計來調(diào)整配額的供給數(shù)量,這就從法律上為政府調(diào)控碳價提供了可能與空間。然而,由于信息的有限性、部門利益的局限性等因素的影響,“政府失靈”問題時有發(fā)生。經(jīng)濟法通過明確政府法律地位、規(guī)范政府調(diào)控、監(jiān)管和服務(wù)行為,為國民經(jīng)濟管理規(guī)范化提供法律的基礎(chǔ)與前提。因此,如何對政府調(diào)控行為本身進行法律規(guī)制,應(yīng)當(dāng)是碳交易法律框架的重要內(nèi)容,政府必須依法調(diào)控碳價。
3.政府如何依法調(diào)控碳價
歐盟調(diào)控碳價的立法動向已囊括了許多調(diào)控碳價的基本手段,除修改法律外,還充分考慮市場機制與行政手段??梢娫跉W盟碳交易法律框架下,歐盟調(diào)控碳價的法律路徑選擇具有多樣性,既包括宏觀的立法修改,又包括微觀的市場操作,既包括配額供給數(shù)量調(diào)整機制,又涵蓋了碳價水平調(diào)節(jié)措施,從而根據(jù)實際情況有機結(jié)合并綜合運用各種碳價調(diào)控手段。
對于政府如何依法調(diào)控碳價,歐盟調(diào)控碳價的立法努力及其多樣化的政策選項,為我們從理論上對碳價調(diào)控的法律路徑進行類型化的分析與歸納提供了有益的啟示。
從理論上說,可從不同角度對政府調(diào)控碳價的基本法律路徑作出分類與分析。如果初始分配采取有償分配方式即政府出售或者拍賣,政府調(diào)控碳價的路徑可依碳交易市場的層次性劃分,包括一級碳交易市場的價格調(diào)控與二級交易市場的價格調(diào)控。以政府調(diào)控碳價行為的本質(zhì)屬性劃分,可以分為立法調(diào)整、行政干預(yù)與市場操作。再如,以政府調(diào)控碳價的具體手段內(nèi)容劃分,可以分為以管制方式直接確定碳價、設(shè)定底價或上限形式、調(diào)整配額供需數(shù)量等。由于碳價由配額供求情況直接決定,同時受相應(yīng)法律制度設(shè)計影響,且后者歸根結(jié)底還是體現(xiàn)在配額供求與碳價水平上,因此政府調(diào)控碳價的基本法律路徑,主要包括針對碳價水平的調(diào)節(jié)與針對配額供求數(shù)量的調(diào)控。
從理論上說,政府對碳價水平的具體調(diào)節(jié),可以采取直接定價與直接限價兩種路徑。
1.政府定價
顧名思義,即政府以行政方式直接確定碳價,而非交易雙方基于市場價格機制形成碳價。在某種程度上,政府直接確定一個固定碳價,或許能夠為市場參與者和消費者預(yù)測碳交易的成本,從而更好地調(diào)整自身的生產(chǎn)與消費行為。特別對于碳交易初始階段而言,這或許能夠促進碳交易市場的順利建立。然而,從現(xiàn)有的碳交易市場價格調(diào)控實踐來看,政府通過對碳排放權(quán)配額直接定價來調(diào)控碳價的案例似未出現(xiàn)。
2.政府限價
政府不直接確定碳價,但是通過法律確定碳交易的價格上限或下限,允許交易主體在碳交易價格的限價幅度內(nèi)自由交易定價,其典型的表現(xiàn)形式包括設(shè)立碳價下限(price floor)、碳價上限(price ceiling)、碳價區(qū)間(price collar)。
(1)設(shè)立碳價下限
在立法中明確規(guī)定碳交易的價格不能低于某一底價,即為設(shè)立碳價下限。一般來說,當(dāng)市場均衡價格高于碳價下限時,碳價下限沒有限制性,然而當(dāng)市場均衡價格低于碳價下限時,碳價下限則可通過政府回購配額等方式發(fā)揮調(diào)控碳價的效果。通過設(shè)立碳價下限來調(diào)控碳價,目前已經(jīng)從學(xué)術(shù)討論進入到法律實踐中,不僅歐盟在其六項綜合改革建議中有所涉及,英國、美國、澳大利亞等都已不同程度地引進或嘗試引入這一機制,不過各國的具體做法與方式有所不同。從總體來看,政府設(shè)立碳底價的方式可以包括政府承諾回購配額、設(shè)立拍賣底價、征收額外稅收或費用等。
(2)設(shè)立碳價上限
通過立法明確規(guī)定碳交易的價格不能高于某一價格,即碳價上限,可保證碳價不超出市場主體的可接受水平,為碳排放者提供更多的成本確定性并避免其遭受過高排放成本。同時,碳交易的碳價上限可以起到“安全閥”的作用,即當(dāng)配額價格在某個連續(xù)期間內(nèi)超過預(yù)先設(shè)定的初始值時,就可觸發(fā)并應(yīng)用相關(guān)“安全閥”機制以調(diào)控碳價。
一般來說,碳價上限可有絕對與相對之分,前者指碳價上限不能突破,后者指碳價上限在特定條件之下允許突破。細言之,如果碳價持續(xù)上漲是受配額需求所驅(qū)動,絕對的碳價上限要求政府不限數(shù)量地向市場投放配額以保證供給,從而確保碳價不會突破上限;與之相反,相對的碳價上限只要求政府從數(shù)量限定的配額儲備中向市場投放配額,如果配額投放完畢仍不能滿足市場配額需求,只能讓碳價繼續(xù)增長并突破上限。
(3)設(shè)立碳價區(qū)間
碳價上限與碳價下限都是為了減少碳交易市場中不正常的價格波動與風(fēng)險,若將兩者結(jié)合起來則為碳價浮動區(qū)間,即政府同時規(guī)定碳價上限與下限,限定碳價浮動的區(qū)間范圍。一般來說,設(shè)定碳價區(qū)間,可向市場參與者提供明確的價格信號,從而調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)并有序增加低碳投資,穩(wěn)定市場發(fā)展,這對于碳交易市場建立初期的意義更為突出。
1.間接的立法調(diào)整
根據(jù)一般的市場規(guī)律,碳價直接受配額的市場供求情況所影響。在采用總量—交易模式的碳交易體系中,碳交易市場的配額供給主要來源于政府依法發(fā)放,其配額發(fā)放總量直接由碳減排目標(biāo)所決定,其配額發(fā)放時間與具體數(shù)量也規(guī)定在相應(yīng)的法律法規(guī)中。由于配額供應(yīng)總量不會因價格變化增加或減少,這意味著配額的市場供應(yīng)總量在一定程度上是剛性的,對價格波動不敏感。然而,國家(政府)可以通過修改關(guān)于配額總量目標(biāo)、配額發(fā)放等法律規(guī)定,對碳排放權(quán)配額的供給總量、具體供給安排等進行間接的立法調(diào)整,從而實現(xiàn)相應(yīng)的碳價調(diào)控目標(biāo)。
2.直接的市場調(diào)節(jié)
針對配額供求情況的調(diào)整,政府除了可以通過立法修改等途徑進行宏觀調(diào)控外,還可以通過直接參與配額交易來調(diào)節(jié)市場配額供求,從而實現(xiàn)碳價調(diào)控目標(biāo)。對此,排放交易市場的理論創(chuàng)設(shè)者——加拿大經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯(Dales)教授認為,政府應(yīng)當(dāng)在排放交易機制中扮演積極的經(jīng)紀人角色(broker),當(dāng)市場沒有購買需求或者購買價格太低時,政府的特定機構(gòu)應(yīng)當(dāng)像股票交易所里的專業(yè)人士一樣,隨時準(zhǔn)備充當(dāng)最后的購買者以防止價格暴跌;同時,政府應(yīng)當(dāng)持有部分發(fā)行但不出售的配額儲備,當(dāng)市場需求顯示即將發(fā)生臨時性的價格暴漲時,政府應(yīng)當(dāng)出售該配額儲備以平抑物價。
一般而言,政府可通過制定默認規(guī)則或設(shè)立專門機構(gòu)來實施。前者指政府增加或減少配額供給的調(diào)整行為直接根據(jù)預(yù)先制定的默認規(guī)則進行,后者指政府設(shè)立或授權(quán)特定部門或機構(gòu),如“碳中央銀行”,在公布的特定價格幅度內(nèi)自主裁量決定投放、回購配額及其數(shù)量??梢?,直接的市場調(diào)節(jié)手段往往可與上述政府限價手段有機結(jié)合使用,從而優(yōu)化碳價調(diào)控手段與效果。
正當(dāng)歐盟因調(diào)控碳價而舉步維艱之際,我國在推進碳交易試點制度構(gòu)建時已開始考慮碳價調(diào)控的制度設(shè)計問題,并在借鑒歐盟經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上開展了許多有益的探索,例如:
1.深圳
作為正式啟動碳交易的第一個試點,深圳在2013年6月18日啟動交易,碳價從交易首天的28元/噸一度攀至130.9元/噸,并逐漸回落到70元/噸左右。在2014年3月19日,深圳市政府發(fā)布《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》,對碳價調(diào)控問題進行了積極的探索。
首先,對免費配額實行可規(guī)則的總量調(diào)整,即控排企業(yè)所獲的免費配額為預(yù)分配配額,可在下一年度由主管部門根據(jù)其實際排放和生產(chǎn)數(shù)據(jù)進行調(diào)整,但增加配額總數(shù)量不得超過當(dāng)年度扣減的配額總數(shù)量(第十九條)。其次,為防止碳市場出現(xiàn)價格暴漲暴跌等劇烈波動,設(shè)立專門的政府調(diào)控碳價機制,一為價格平抑機制,即設(shè)立價格平抑儲備配額,包括預(yù)留配額、新進入者儲備配額和主管部門回購的配額,且應(yīng)當(dāng)以固定價格出售、只能由管控單位購買用于履約而不能用于市場交易(第二十一條)。二是價格保護機制,即主管部門每年度可按照預(yù)先設(shè)定的規(guī)模和條件從市場回購配額,以減少市場供給、穩(wěn)定市場價格(第二十二條)。同時,由市政府設(shè)立碳交易市場穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金,專門用于開展市場價格調(diào)控、碳交易管理等活動(第二十三條)。
2.上海
作為第二個正式啟動交易的試點,上海市政府在2012年7月3日出臺的《關(guān)于本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》中已提出,“政府可持有部分配額,用于市場調(diào)控”。此外,上海市政府在2013年11月18日公布《上海市碳排放管理試行辦法》中,明確“碳排放配額的交易價格,由交易參與方根據(jù)市場供需關(guān)系自行確定”(第二十四條);規(guī)定“市發(fā)展改革部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、碳排放控制形勢等,會同有關(guān)部門采取相應(yīng)調(diào)控措施,維護碳排放交易市場的穩(wěn)定”(第二十八條);要求交易所建立漲跌幅限制、配額最大持有量限制等風(fēng)險管理制度,當(dāng)交易市場出現(xiàn)“操縱交易價格的行為或者發(fā)生不可抗拒的突發(fā)事件以及市發(fā)展改革部門明確的其他情形”等異常情況時,交易所可以采取調(diào)整漲跌幅限制、調(diào)整交易參與方的配額最大持有量限額、暫時停止交易等緊急措施(第二十八、二十九條)。
3.北京
緊隨深圳與上海,北京于2013年11月28日正式啟動碳交易。根據(jù)11月22日發(fā)布的《北京市發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》及其附件,北京的企業(yè)年度配額總量由既有設(shè)施配額、新增設(shè)施配額、配額調(diào)整量組成;允許企業(yè)申請調(diào)整配額,即重點排放單位由于改制、改組、兼并和分立,新建、改擴建等原因,導(dǎo)致本年度二氧化碳排放量相對上年度變動達到5,000噸或20%以上的情況,應(yīng)當(dāng)在一周內(nèi)向市發(fā)展改革委書面申請配額變更,由市發(fā)改委核實后對配額進行調(diào)整,多退少補;規(guī)定了建立價格預(yù)警機制,即當(dāng)排放配額交易價格出現(xiàn)異常波動時,市發(fā)展改革委將通過拍賣或回購配額等方式穩(wěn)定碳排放交易價格,維護市場秩序。2013年12月27日北京市人大常委會通過《關(guān)于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排權(quán)交易試點工作的決定》,提出“市人民政府可以采取回購方式調(diào)整碳排放總量”。
4.廣東
廣東在2012年9月11日正式碳交易試點,并于2013年12月19日正式啟動碳交易。廣東省政府在2013年12月17日公布《廣東省碳排放管理試行辦法》,明確“配額交易價格由交易參與方根據(jù)市場供需關(guān)系確定”(第二十六條)。同時,政府為應(yīng)對碳排放市場波動及經(jīng)濟形勢變化,預(yù)留“市場調(diào)節(jié)配額”,用于調(diào)節(jié)碳市場價格(第四十二條)。另外,根據(jù)廣東省發(fā)改委在2013年11月25日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)廣東省碳排放權(quán)配額首次分配及工作方案(試行)的通知》,廣東省2013年發(fā)放的配額總量約為3.88億噸,其中0.29億噸配額通過競價購買等方式有償發(fā)放,首次發(fā)放底價擬定60元/噸配額。這表明了廣東將儲備調(diào)節(jié)配額以在必要時調(diào)節(jié)配額供求,并打算借助設(shè)定配額拍賣底價來起到碳價下限的作用。
5.湖北
2014年4月2日,湖北省正式啟動碳交易,對碳價調(diào)控也進行了積極探索。在2013年2月18日發(fā)布的《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)湖北省碳排放權(quán)交易試點工作實施方案的通知》,提出“科學(xué)分配碳排放權(quán)配額,防止市場供需失調(diào);完善碳價格形成機制,避免異常性價格波動”。具體而言,湖北碳交易價格將“遵循市場主導(dǎo)、政府調(diào)節(jié)為輔的市場定價原則”,“為防止試點初期非正常的價格異常波動,必要時依法采取行政手段進行調(diào)節(jié)”。而且,湖北省政府在2014年3月17日通過《湖北省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》,提出靈活的配額調(diào)整機制,即企業(yè)因增減設(shè)施,合并、分立及產(chǎn)量變化等因素導(dǎo)致碳排放量和年度初始配額相差20%以上或20萬噸以上的,主管部門應(yīng)當(dāng)對其碳排放配額進行重新核定;建立價格穩(wěn)定機制,即政府必要時通過預(yù)留配額調(diào)控碳價。
1.積累成功經(jīng)驗
在吸取歐盟經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,我國碳交易試點結(jié)合實際情況,在積極探索碳價調(diào)控法律路徑時進行了許多創(chuàng)新與嘗試,為建立全國碳交易機制積累了重要經(jīng)驗,并在一定程度上豐富了碳價調(diào)控的理論與實踐。
首先,試點基本都遵循市場定價為主,政府調(diào)節(jié)為輔的原則,強調(diào)碳價主要由市場供需關(guān)系決定,但在必要時應(yīng)當(dāng)由政府依法調(diào)控。碳交易所謀求的減排效果離不開碳交易價格形成機制和政府管理機關(guān)適度調(diào)控的雙重作用。以歐盟為鑒,我國試點在制度構(gòu)建開始即正視問題、提前應(yīng)對,將碳價調(diào)控視為碳交易一項重要制度。雖然許多關(guān)于碳價調(diào)控的規(guī)定仍然比較原則、抽象,但一些試點如深圳,已經(jīng)對碳價調(diào)控進行了比較全面與詳細的規(guī)定,具有較高的操作性與實用性。
其次,結(jié)合本地區(qū)實際,試點調(diào)控碳價的路徑多元、手段多樣。例如,深圳、上海、湖北等試點都重視通過政府出售、回購配額手段對配額供求進行直接的市場調(diào)節(jié),以達到平抑、保護碳價的目標(biāo)。因我國作為發(fā)展中國家仍處于經(jīng)濟增長與排放增加階段,特別在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與市場改革的背景之下,企業(yè)實際生產(chǎn)情況與所分配額數(shù)量之間可能會發(fā)生重大出入,有可能會引起重大配額供求矛盾并導(dǎo)致碳價異常,對此很多試點(如深圳、廣東與湖北)都規(guī)定了配額調(diào)整機制,對碳價調(diào)控將有預(yù)防與輔助作用。此外,試點還重視發(fā)揮配額儲備機制、市場穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金機制等在碳價調(diào)控中的積極作用。
2.正視不足之處
然而,我國試點在探索碳價調(diào)控路徑時仍存在許多不足之處。
首先,各試點調(diào)控碳價依據(jù)法律位階較低、效力較弱。從目前試點出臺的相關(guān)規(guī)定來看,為了規(guī)范政府調(diào)控碳價行為,上海、深圳、廣東、湖北已制定相關(guān)政府規(guī)章,但北京除了市人大常委會通過了一個原則性決定外,目前僅發(fā)布了市發(fā)改委通知及附件。根據(jù)《憲法》、《立法法》等規(guī)定,制定政府規(guī)章較之地方法規(guī)、行政法規(guī)與法律來說相對容易,能為試點探索提供便利。然而,配額同時擁有財產(chǎn)利益的合理內(nèi)核和行政許可的外在屬性,兼具公權(quán)力與私權(quán)利的雙重法律屬性,政府在調(diào)控碳價過程中需認真考慮并保護配額持有者基于公法、私法所享有的權(quán)利。由于政府規(guī)章及其他政府規(guī)范性文件在我國法律體系中處于較低法律位階、法律效力有限,這對于依法規(guī)范地方政府調(diào)控碳價行為而言似顯不足。
其次,關(guān)于政府調(diào)控碳價的門檻條件界定比較模糊。對于政府何時采取具體的市場或行政手段調(diào)控碳價,試點一般規(guī)定了“碳價異?!钡惹樾?,但比較含糊與不確定。例如,北京建立的價格預(yù)警機制是針對“碳價異常波動”,湖北規(guī)定“必要時”由政府依法采取行政手段進行調(diào)節(jié)以防止“非正常的價格異常波動”。對此,何謂“碳價異常波動”?何時方為“必要”?
再次,政府調(diào)控碳價的具體實施規(guī)定仍然比較欠缺。例如,很多試點都計劃采用政府持有、買賣配額的方式來直接調(diào)節(jié)配額市場供求,但是政府畢竟與排放企業(yè)等市場主體不同,政府持有部分配額是否相當(dāng)于國有資產(chǎn)?具體由哪個政府部門或機構(gòu)來實施?其具體法律地位、權(quán)利與職責(zé)是什么?如何具體實施?這對于依法規(guī)范政府調(diào)控碳價行為都具有重要意義。湖北試點嘗試設(shè)立專門配額儲備機構(gòu),深圳試圖通過政府規(guī)章限定政府回購配額數(shù)量與資金來源等,這些探索不無新意,但在實施規(guī)則的具體設(shè)計方面尚不全面、規(guī)范,仍需進一步明確與完善。
3.探尋完善對策
從整體上說,要充分堅持并發(fā)揮市場機制的決定性作用,構(gòu)建并完善政府調(diào)控碳價的法律框架。一方面,由于目前政府調(diào)控碳價的規(guī)范依據(jù)的法律位階較低,地方及國家應(yīng)當(dāng)適時制定相關(guān)的政府規(guī)章或行政法規(guī),確保政府調(diào)控碳價具有充分的法律依據(jù)并增強其法律效力;另一方面,既允許政府調(diào)控碳價時行使自由裁量權(quán),也要在法律規(guī)范中盡可能細化碳價調(diào)控的相關(guān)規(guī)定,包括碳價調(diào)控的基本條件、標(biāo)準(zhǔn)、手段、程序等,以增強其可操作性并保證政府依法調(diào)控碳價。
具體而言,應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況選擇、組合與應(yīng)用不同的調(diào)控手段,依法、科學(xué)設(shè)計具體的調(diào)控機制:
(1)可依法設(shè)定適當(dāng)?shù)奶純r上限與/或下限
政府可援引《價格法》作為法律依據(jù),運用政府定價、政府指導(dǎo)價、價格調(diào)節(jié)基金等制度調(diào)控碳價,并為調(diào)控配額供求界定門檻?!秲r格法》第三條規(guī)定了政府定價和政府指導(dǎo)價制度,這首先應(yīng)考慮碳排放權(quán)配額是否屬于《價格法》關(guān)于政府定價與指導(dǎo)價所規(guī)定的五大類商品與服務(wù)范疇。而且,《價格法》第十九條明確規(guī)定,“政府指導(dǎo)價、政府定價的定價權(quán)限和具體適用范圍,以中央的和地方的定價目錄為依據(jù)?!睋Q言之,政府能否對碳排放權(quán)配額的交易價格直接定價,最終取決于中央與省級以上的地方制定的定價目錄是否包括碳排放權(quán)配額。
目前,我國的碳交易試點仍在探索之中,碳排放權(quán)配額尚未納入或者考慮納入現(xiàn)有的定價或指導(dǎo)價目錄中。筆者認為,在碳交易市場中,如果政府直接確定碳價,由行政干預(yù)取代市場談判交易,這與市場機制及其本質(zhì)規(guī)律相違背,所以應(yīng)盡量避免。與之不同,政府指導(dǎo)價與設(shè)定碳價上下浮動區(qū)間相似,在促進碳減排目標(biāo)實現(xiàn)與刺激低碳經(jīng)濟發(fā)展的前提下,發(fā)揮市場機制的決定性作用,不直接干預(yù)、影響市場活動主體的碳交易活動,能夠較好地協(xié)同發(fā)揮市場機制與政府調(diào)控作用。因此,我國可考慮在將來的碳交易法律框架內(nèi)采取這種柔性、靈活的碳價調(diào)節(jié)機制。
(2)選擇靈活的配額供求調(diào)控方式并明確其具體程序
調(diào)整配額供求成為了許多試點調(diào)控碳價的重要路徑,體現(xiàn)了法律與市場機制的有機結(jié)合,但試點應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況進行優(yōu)化選擇,并進一步明確具體的調(diào)整主體、權(quán)限、手段等。
一方面,通過對減排目標(biāo)與配額總量進行立法調(diào)整以調(diào)控碳排放權(quán)配額的供給,能夠保證政府的調(diào)控行為在法律框架之內(nèi)進行,而且嚴格的立法程序能夠在更大限度內(nèi)尊重、保護利益相關(guān)者的權(quán)益,特別是配額持有者基于公法與私法享有的利益。市場交易主體之間及其與政府之間可通過法律博弈,達到法律協(xié)調(diào),進而實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)。然而,通過立法修改來實施碳價調(diào)控,一般因歷時較長、程序煩瑣而具有滯后性,不能及時、有效應(yīng)對突發(fā)的、嚴重的碳價波動,難以很好地保障與實現(xiàn)碳價調(diào)控目標(biāo)。退一步而言,碳交易法律框架若因應(yīng)對碳價不正常波動等情形而頻繁修改、變動,即使能夠及時糾正市場失靈帶來的負面效應(yīng),但這在某種程度上又會產(chǎn)生新的法律不確定性,不利于保障市場活動主體的合法預(yù)期與促進長期、有效的低碳經(jīng)濟投資。因此,構(gòu)建我國碳交易法律框架時必須慎重考慮與設(shè)計相對完善的關(guān)于碳排放目標(biāo)確定、配額分配時間與數(shù)量等規(guī)則,在特定情況之下合理運用法律解釋手段,盡可能避免過于頻繁的立法修改。但是,在必要的時候,政府仍然應(yīng)通過對碳交易法律框架的立法調(diào)整來達到碳價調(diào)控的目標(biāo)。
另一方面,政府通過設(shè)立配額儲備、參與配額交易等方式對配額的市場供求關(guān)系進行直接的市場調(diào)節(jié),反映了政府遵循市場規(guī)律、運用市場手段調(diào)控碳價的價值取向,應(yīng)該予以重點運用。比照《價格法》規(guī)定的“重要商品儲備制度”與“價格調(diào)節(jié)基金”等規(guī)定,數(shù)個試點已明確規(guī)定政府可依法預(yù)留部分配額以設(shè)立配額儲備或調(diào)節(jié)基金,用于法律規(guī)定的特殊情況下依法參與配額交易以調(diào)控碳價、穩(wěn)定市場。但是,政府在運用這些市場調(diào)節(jié)機制時,必須注意正確區(qū)分政府的市場監(jiān)管者和市場參與者的角色與職能,不能由同一個機構(gòu)或者部門同時承擔(dān)這兩項職能。在法律框架之內(nèi)應(yīng)該對承擔(dān)參與或介入市場運作的政府機構(gòu)部門的權(quán)限、具體調(diào)節(jié)程序等作出清晰、嚴格的規(guī)定,既要保證其獨立性、專業(yè)性,更要確保其權(quán)限與運作的規(guī)范性。
除此之外,國家(政府)也可考慮設(shè)立“碳中央銀行”等專門機構(gòu)或賦予相關(guān)機構(gòu)類似地位,通過公開市場操作等方式回收、增加配額以從微觀上調(diào)節(jié)市場供求、調(diào)控碳價。然而,筆者認為碳交易市場與貨幣市場在調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控內(nèi)容等方面均有所不同。碳交易市場是為實現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)而設(shè)立,其配額數(shù)量直接對應(yīng)著特定時間內(nèi)溫室氣體排放量與相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量。為了實現(xiàn)特定的環(huán)境目標(biāo),“碳中央銀行”不能夠像中央銀行在貨幣市場中充當(dāng)“最后借款人”角色來增加市場貨幣供給那樣來變相增加碳配額,必須保證“碳中央銀行”提前拍賣使用的碳配額在下一個交易階段中進行相應(yīng)的剔除。
在構(gòu)建與實施碳交易法律制度時,碳價的形成與調(diào)控,特別是政府如何依法、科學(xué)調(diào)控碳價是一個重要的理論與現(xiàn)實問題。通過借鑒歐盟的經(jīng)驗教訓(xùn)及分析我國試點的相關(guān)制度,筆者認為在宏觀經(jīng)濟調(diào)控下仍主要由市場形成碳價,政府只是在特定情形下依法調(diào)控碳價。政府調(diào)控碳價的基本路徑主要包括兩類:一為針對碳價水平的調(diào)節(jié),包括政府定價與政府限價;二為針對配額供求數(shù)量的調(diào)控,包括間接的立法調(diào)整與直接的市場調(diào)節(jié)。
在借鑒歐盟經(jīng)驗教訓(xùn)與理論探析的基礎(chǔ)上,我國碳交易試點結(jié)合本地區(qū)實際對碳價調(diào)控進行了積極探索,路徑多元、手段多樣。然而,針對試點探索中暴露的不足之處,我國仍需在碳價調(diào)控的法律依據(jù)效力、具體調(diào)控規(guī)范設(shè)計等方面進行完善。我國應(yīng)盡量避免通過政府定價來直接干預(yù)碳交易,但可在法律框架內(nèi)明確規(guī)定政府根據(jù)實際情況依法調(diào)控碳價的必要、基本法律路徑,包括依法設(shè)定碳價浮動區(qū)間以明確調(diào)控碳價臨界條件并調(diào)節(jié)碳價水平,通過立法調(diào)整減排目標(biāo)與配額總量、設(shè)立配額儲備制度及參與配額交易等柔性手段來調(diào)整配額供給數(shù)量,尊重、引導(dǎo)碳交易市場機制對不正常波動的碳價進行合理修正與調(diào)整,依法規(guī)范政府調(diào)控碳價的具體主體、權(quán)責(zé)及程序,以保障我國碳交易市場的順利建立和有序發(fā)展,繼而促進我國碳減排目標(biāo)的實現(xiàn)與低碳經(jīng)濟的發(fā)展。
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