鄧宏祥

目前，不少地方都正在打造“績效型”財政，而財政績效管理也是近年來才剛剛起步運行的新型財政職能，各地正處于規(guī)范、完善階段，有些地方，特別是在一些縣（市區(qū)），還正處于“模仿學(xué)習(xí)” 的起步階段。對此，為助推“績效型”財政建設(shè)，切實提高財政資金使用效益和效率，筆者通過調(diào)研，就創(chuàng)新舉措推進“績效型”財政建設(shè)提出一些淺見，與各位同仁共同探討和分享。

一、“績效型”財政的打造，離不開財政績效管理理念的創(chuàng)新，即要在財政職能運行的各個環(huán)節(jié)全面深入地推進財政績效管理

當(dāng)前比較普遍的績效管理工作開展思路就是對財政資金的使用實施績效評價，這種績效管理理念說穿了，實質(zhì)上就是“資金績效”管理。而這種“資金績效”管理，遠遠不能等同于“財政績效”管理，因為財政職能不僅僅是資金管理，還有債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、資源管理、監(jiān)督管理、財政政策管理等。對此，為全面行使財政績效管理職能，深入打造績效型財政，各級財政部門就必須要充分擴大績效管理理念，財政職能履行到那里，績效管理職能就應(yīng)該行使到那里。即打造“績效型”財政，既要開展資金績效管理，也要深入開展資產(chǎn)績效管理、債務(wù)績效管理、資源績效管理、政策績效管理等等，而不能僅僅局限于資金績效管理。只有這樣通過績效管理理念的“提升”，才能更加全面、更加實質(zhì)性地打造出“績效型”財政。

二、“績效型”財政的打造，離不開績效管理環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，即要抓住績效的源頭突出加強“源頭績效”管理

目前，無論是在實際工作中，還是在各級財政部門制定的相關(guān)績效管理制度中，比較普遍的財政績效管理工作流程就是績效目標的編制管理、績效評價管理等，并且，現(xiàn)行績效管理的切入點，也基本上都是從單位申請專項資金預(yù)算時的績效目標編制開始的，而該舉措基本上也都是在申請項目“已確定”的前提下，對專項資金的績效進行編制和評審，并從資金安排的額度與擬定的績效目標之間是否“配比”的角度進行績效評審。這種績效管理流程的實質(zhì)就是將績效管理的源頭“默認”在“已定項目”的預(yù)算編制和績效目標確定的環(huán)節(jié)上，而對申請項目的“可行性”及其“實施方案的優(yōu)越性”等，則沒有納入績效評價管理的范圍。而事實上，這方面的內(nèi)容恰恰就是影響財政資金使用效率的重要因素，也是源頭績效所在。因為，對單個項目而言，即使通過論證是可行的，其可行性方案有時也有多個，同時，對財政部門來說，即使是可行性的項目，但對有限的財政資金而言，也并不一定就能給予支持或就直接立項確定為財政支出項目。大家都知道，決策性失誤是最大的浪費，是影響資金使用效益的最大因素或障礙。因此，要充分發(fā)揮財政資金的使用效率，各級財政部門就必須要將項目的可行論證情況一并納入績效論證，以便在可行性項目之間可以進行“好中選優(yōu)”。只有這樣將績效管理的源頭“前移”到項目的可行性論證環(huán)節(jié)，充分放大績效管理范圍，才能抓住績效的“源頭”實施管理，也才能打造出實質(zhì)性的“績效型”財政。

三、“績效型”財政的打造，離不開財政信息系統(tǒng)建設(shè)的創(chuàng)新，即要增強績效管理與預(yù)算編制等職能工作的相互牽制與信息共享

實際工作中，盡管有些地方的績效管理工作已開展多年，但也明顯地感到該項工作的開展仍存在不少的被動因素，績效管理職能的行使形同“單打獨斗”，既與預(yù)算編制工作聯(lián)系不到一起，評價結(jié)果也無法體現(xiàn)到項目預(yù)算的安排上，從而使得績效管理工作的開展本身就體現(xiàn)不出應(yīng)有的績效效果。對此，各級財政部門必須要認真總結(jié)專項資金績效目標管理工作的做法和思路，查找薄弱環(huán)節(jié)，要通過信息化系統(tǒng)建設(shè)，增強專項資金預(yù)算編報與項目績效目標編審之間的相互牽制和銜接力度，切實改變各部門和單位在向財政部門申請和編制項目資金預(yù)算時，根本就沒有同步編制專項資金績效目標的習(xí)慣和理念。具體操作上，可以在部門預(yù)算編制系統(tǒng)中加設(shè)用于編制、上報、審核專項支出績效目標的環(huán)節(jié)與審核權(quán)限，在編報下一年度部門預(yù)算時，凡依規(guī)定必須要編報績效目標的項目，預(yù)算單位就必須要在部門預(yù)算編制系統(tǒng)中同步編報績效目標，否則部門預(yù)算就無法提交上報。此舉可直接增強績效目標管理與部門預(yù)算編制的結(jié)合力度，提高“績效型”財政建設(shè)的主動性和針對性。

四、“績效型”財政的打造，離不開績效跟蹤管理途徑的創(chuàng)新，即要有針對性地設(shè)立和落實績效跟蹤監(jiān)管的環(huán)節(jié)和責(zé)任

任何一個地區(qū)，無論其財政支出規(guī)模有多大，其需要實施績效管理的專項資金項目肯定是很多的，為了提高績效管理工作效率，監(jiān)管的項目就必須要有一定的針對性和目的性。對此，各級財政部門可以在做好日?？冃Ч芾砉ぷ鞯耐瑫r，進一步探索提高績效管理工作效率的其他途徑和辦法。作為創(chuàng)新舉措，各地可以從“專項資金年終結(jié)轉(zhuǎn)”這個關(guān)節(jié)作為突破口，調(diào)動財政部門的預(yù)算、國庫、資金支付及其他各相關(guān)職能機構(gòu)協(xié)同參與，共同對各有關(guān)單位申請結(jié)轉(zhuǎn)的專項資金情況進行梳理和剖析。績效管理機構(gòu)要重點跟蹤收集項目的實施情況及各項目資金結(jié)轉(zhuǎn)的原因，并按結(jié)轉(zhuǎn)資金是否屬于“預(yù)算編制寬松而造成的項目資金結(jié)余”、是否屬于“項目績效目標未完成而未用完的專項資金”、是否屬于“項目未驗收而依合同規(guī)定尚未支付的資金”等情況進行分析和匯總，并針對不同情形，采取不同的處理辦法。如，對年終所有未用完的項目結(jié)余資金全部由財政收回，原項目不得繼續(xù)安排使用，對確實需要繼續(xù)安排的，可以通過編制下一年度的項目預(yù)算繼續(xù)申請，但不得通過結(jié)轉(zhuǎn)方式繼續(xù)使用原來的專項資金。這樣，通過對年終結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)情況的梳理，可以從另一個角度深入開展專項資金的績效管理工作，從而為提高今后項目資金的安排和使用，提供了有力的證據(jù)和基礎(chǔ)資料。

五、“績效型”財政的打造，離不開績效保障措施的創(chuàng)新，即要多措并舉全面保障財政資金的使用方向和效果

在實際工作中，再完善規(guī)范的管理辦法，如果沒有一定的保障措施，其效果也不盡人意。對此，為將績效管理目標落實到位，財政部門就要根據(jù)財政專項資金的特點，進一步細化項目實施流程，明確資金使用途徑，分析影響績效目標實現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點，落實績效跟蹤管理責(zé)任，對發(fā)現(xiàn)的存在問題及時提出完善辦法，糾正偏差，保證預(yù)算績效目標的充分實現(xiàn)。一是在財政部門內(nèi)部，要推行“一崗雙職”措施，即在日常的資金監(jiān)管工作中，每個崗位都要承擔(dān)起資金管理和績效管理的雙重職責(zé)，要確保預(yù)算執(zhí)行進度與績效目標完成程度相互保持一致。二是各有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，其業(yè)務(wù)機構(gòu)要積極發(fā)揮專業(yè)技術(shù)的特長和優(yōu)勢，科學(xué)認定和如實提供項目的實施進度以及項目績效目標的完成情況；財務(wù)機構(gòu)要嚴格按項目的完成進度向財政部門申請績效撥款，業(yè)務(wù)機構(gòu)和財務(wù)機構(gòu)既要分工明確，又要通力協(xié)作，要從不同角度，共同加強系統(tǒng)內(nèi)實施項目的績效目標跟蹤管理。三是各有關(guān)項目實施主體，要細化財政資金使用責(zé)任，積極主動承擔(dān)實施項目的職責(zé)和義務(wù)，并接受各有關(guān)方面的指導(dǎo)管理。對項目績效目標要“掛圖作戰(zhàn)”，并明確責(zé)任人員，保證項目的實施質(zhì)量和效果。四是相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)，財政、稅務(wù)、紀檢監(jiān)察、審計等執(zhí)法部門，要各司其職，明確將專項資金的績效目標完成情況一并納入各自的職責(zé)和監(jiān)督范圍，并強化責(zé)任考核與追究力度。

六、“績效型”財政的打造，離不開績效調(diào)研成果轉(zhuǎn)化思路的創(chuàng)新，即要不斷探索績效管理工作開展的新思路和新舉措

正是由于財政績效管理工作的開展缺少先例可循，要追求財政資金使用績效的最大化，必須要選擇和使用最佳的實施方案和管理措施。這就需要我們經(jīng)常性深入工作實際，進行深度調(diào)研，為進一步開拓財政績效管理思路尋找新辦法、新舉措。對此，各級財政部門不能停留在既有的工作模式中，要積極調(diào)研，認真總結(jié)，并將調(diào)研成果以一定的方式予以試行，同時，也要及時、精心整理和總結(jié)新型績效管理舉措，以進一步完善、豐富和強化績效管理手段，保障績效工作的深入推進。如，為了防范有的項目實施主體在財政專項資金使用過程中，過于追求自身利益，而不注重項目總體績效目標實現(xiàn)的問題，我們就可以通過調(diào)研創(chuàng)新使用“績效擔(dān)?！贝胧?，即要求項目實施主體對績效目標的實現(xiàn)情況提供“績效擔(dān)?！保坏┰u估發(fā)現(xiàn)項目沒有達到預(yù)期的績效目標或沒有發(fā)揮預(yù)期效果時，財政部門就可以通過“績效擔(dān)保”措施，收回財政部門安排的專項資金。再如，財政部門可以通過調(diào)研試行“績效風(fēng)險評估機制”，以在項目資金安排之前，強化績效目標的評價審核，防范低效項目搶占有限專項資金的情況發(fā)生，以保證財政資源的合理分配和高效運用，真正體現(xiàn)“績效型”財政的打造思路和理念。