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主要研究結(jié)論

第一，中國(guó)城市交通擁堵與空氣污染的危害嚴(yán)重且成因復(fù)雜

中國(guó)特大城市及部分大城市當(dāng)前出現(xiàn)的交通擁堵與空氣污染，危害城市居民健康與安全，降低城市運(yùn)行效率，加大交通能源消耗，危害非常嚴(yán)重。其形成原因非常復(fù)雜：一是快速、粗放的城鎮(zhèn)化方式造成機(jī)動(dòng)化出行需求劇增；二是城市公交發(fā)展水平不高、小汽車消費(fèi)政策缺失、小汽車消費(fèi)習(xí)慣缺乏正確引導(dǎo)等刺激私人小汽車“高速度增長(zhǎng)、高強(qiáng)度使用、高密度聚集”；三是慢行交通環(huán)境持續(xù)惡化；四是公務(wù)用車超標(biāo)配置、過度使用等。更深層次的原因是中國(guó)目前的城市與交通發(fā)展方式以及政府管理模式難以適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化的要求。具體表現(xiàn)為：城市交通發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)缺失；城市政府對(duì)交通需求管理不夠重視；各級(jí)政府財(cái)稅政策支持力度不夠；地方政府行政能力不足；績(jī)效考核制度不完善；中央政府對(duì)地方政府的影響力較弱等。

第二，中國(guó)正站在城市交通發(fā)展方式選擇的十字路口

中國(guó)城市目前的機(jī)動(dòng)車保有量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還非常低，非機(jī)動(dòng)化出行方式在中國(guó)絕大多數(shù)城市仍占交通出行方式的主流地位，非機(jī)動(dòng)化出行比例遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。這一切，為中國(guó)城市構(gòu)建更經(jīng)濟(jì)、更有效的綠色出行模式提供了一個(gè)獨(dú)特而難得的機(jī)會(huì)。但是，中國(guó)城市也普遍面臨著快速城鎮(zhèn)化帶來的公共交通供需不平衡、非機(jī)動(dòng)化出行比例逐年下降、空氣污染加劇、道路交通事故頻發(fā)等困境。如果不能盡快給那些潛在的小汽車消費(fèi)群體提供一個(gè)有足夠吸引力的綠色出行系統(tǒng)，并采取足夠影響小汽車消費(fèi)的果斷、有效的引導(dǎo)與控制政策，小汽車分擔(dān)率上升的趨勢(shì)將難以遏制，中國(guó)城市也將錯(cuò)過培育綠色出行主流方式的最佳時(shí)機(jī)。

第三，中國(guó)應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)綠色出行愿景并成為發(fā)展中國(guó)家的榜樣

中國(guó)目前的機(jī)遇使其有可能在全球性的綠色出行行動(dòng)中，成為發(fā)展中國(guó)家甚至是發(fā)達(dá)國(guó)家的榜樣或潮流引領(lǐng)者。中國(guó)城市應(yīng)致力于構(gòu)建中國(guó)特色的現(xiàn)代化城市綠色交通系統(tǒng)。這樣一個(gè)城市交通系統(tǒng)，將具有綠色出行的高吸引力，銀行家、政府高官和清潔工等社會(huì)各階層群體都愿意乘坐地鐵、快速公交或各種類型的公共汽車，也可以選擇安全、環(huán)保、舒適的步行和自行車出行方式。

第四，中央與地方政府應(yīng)綜合施策促進(jìn)城市綠色出行

城市政府是促進(jìn)綠色出行、緩解交通擁堵、改善空氣質(zhì)量的責(zé)任主體。綠色城市交通依賴于城市政府高效的組織能力，持續(xù)的行政管理政策以及長(zhǎng)期不懈的有效實(shí)施。但實(shí)踐證明，促進(jìn)綠色出行完全依靠地方政府是不夠的，需要中央與地方政府共同努力，促進(jìn)建立服務(wù)均等化的綠色交通系統(tǒng)，并組織開展交通擁堵與空氣污染的區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控。中國(guó)各級(jí)政府應(yīng)按照“公交引導(dǎo)城市發(fā)展、加大綠色出行供給、強(qiáng)化交通需求管理”三項(xiàng)原則，實(shí)施“避免、轉(zhuǎn)移、改善、提高”策略。

主要政策建議

中國(guó)許多城市正朝著一個(gè)土地低密度開發(fā)且過度依賴小汽車的不健康模式發(fā)展，這不應(yīng)該是中國(guó)城市交通的未來。中央政府需要認(rèn)真審視促進(jìn)城市綠色出行在中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略綠色轉(zhuǎn)型中的定位、政策與工作重點(diǎn)，高度重視政府跨部門職能與目標(biāo)的協(xié)調(diào)與配合，通過財(cái)政杠桿加強(qiáng)中央對(duì)地方促進(jìn)城市綠色出行的影響力，對(duì)中國(guó)城市促進(jìn)綠色出行實(shí)施分類指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)地方政府城市交通系統(tǒng)建設(shè)的監(jiān)督、考核?；趪?guó)際最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)現(xiàn)狀，本專題政策研究項(xiàng)目向中央政府提出以下六條政策建議：

第一，國(guó)務(wù)院在建設(shè)生態(tài)文明與走新型城鎮(zhèn)化道路的國(guó)家戰(zhàn)略框架下，出臺(tái)《中國(guó)城市綠色出行實(shí)施綱要》。指導(dǎo)城市建立具有以下特征的現(xiàn)代化的綠色交通系統(tǒng)：1)對(duì)不同社會(huì)階層群體均具有吸引力的、低排放的、高運(yùn)營(yíng)效率的公共交通系統(tǒng)；2)對(duì)城市普通居民與特殊群體(殘疾人、老年人、兒童等)均適宜的步行與自行車出行環(huán)境及無縫換乘的便利條件；3)與城市發(fā)展相適應(yīng)的小汽車使用管理措施；4)高效土地利用的、生態(tài)宜居的城市發(fā)展布局，便利的工作與生活服務(wù)條件，較低的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本。

第二，中央政府需確保地方城市能夠籌集足夠的、可持續(xù)的地方資金，使得城市公共交通企業(yè)有足夠的資金支持，并針對(duì)某些項(xiàng)目提供專項(xiàng)資金。一是增加地方公共交通發(fā)展資金來源，并將其作為一種常態(tài)化的財(cái)政保障工具。二是中央政府明確對(duì)地方政府財(cái)政支持的引導(dǎo)性資金來源。三是發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、財(cái)政部加強(qiáng)對(duì)中國(guó)不同類型城市的公共交通成本核算與票制票價(jià)形成機(jī)制的分類指導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)過度追求低票價(jià)造成的城市公交企業(yè)嚴(yán)重虧損狀況。四是財(cái)政部建立促進(jìn)綠色出行中央財(cái)政資金使用管理制度，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)管與績(jī)效考核。

第三，國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于小汽車和道路空間合理使用的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)不同類型城市綜合運(yùn)用各種政策工具，正確引導(dǎo)和調(diào)控小汽車的公平擁有與使用。該指導(dǎo)意見的核心內(nèi)容包括：一是保證公共交通、步行和自行車在道路資源分配中的優(yōu)先權(quán)；二是嚴(yán)格控制公務(wù)車的數(shù)量，加大公務(wù)車使用的限制范圍，在城市空氣污染嚴(yán)重的情況下，實(shí)施公務(wù)車限行措施；三是采取差別化停車收費(fèi)，取消政府及企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)內(nèi)部的免費(fèi)停車位；四是在特大、大城市積極推進(jìn)擁堵區(qū)域、擁堵時(shí)段的小汽車使用收費(fèi)，并根據(jù)城市需要實(shí)施合理的限購(gòu)限行措施；五是指導(dǎo)不同類型城市因地制宜，選擇與城市特點(diǎn)相適應(yīng)的政策組合工具。

第四，健全機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)、績(jī)效考核與問責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與。一是設(shè)立由副總理級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的促進(jìn)城市綠色出行協(xié)調(diào)機(jī)制。二是交通運(yùn)輸部組建城市客運(yùn)管理局。三是地方相應(yīng)建立區(qū)域或城市促進(jìn)綠色出行協(xié)調(diào)機(jī)制。四是強(qiáng)化績(jī)效考核與問責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與。

第五，加快《城市公共交通條例》、《大氣污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)的制修訂工作。通過完善相關(guān)法規(guī)，為各級(jí)政府依法履行促進(jìn)綠色出行相關(guān)職責(zé)提供權(quán)威依據(jù)。

第六，中央組織實(shí)施《城市促進(jìn)綠色出行示范工程》。選擇不同類型城市開展實(shí)踐活動(dòng)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)城市建立現(xiàn)代綠色交通系統(tǒng)。

1 引言

隨著我國(guó)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，機(jī)動(dòng)車保有量快速增長(zhǎng)，大城市尤其是特大城市陸續(xù)“感染”上交通擁堵、空氣污染這一“城市病”，并迅速向中、小城市蔓延，對(duì)民眾基本出行與生活質(zhì)量、城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及國(guó)家能源安全等造成嚴(yán)重危害，成為社會(huì)關(guān)注的重大熱點(diǎn)問題。黨的十八大提出了“美麗中國(guó)”、“生態(tài)文明”、“走新型城鎮(zhèn)化道路”等一系列新思路、新要求，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出把生態(tài)文明理念和基本原則融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。我國(guó)城市交通發(fā)展也由此進(jìn)入了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)[2012]64號(hào))明確提出：“按照資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的要求，以節(jié)能減排為重點(diǎn)，大力發(fā)展低碳、高效、大容量的城市公共交通系統(tǒng)”、“倡導(dǎo)綠色出行?！?/p>

“城市綠色出行”是指可代替小汽車出行，并能夠有效緩解城市交通擁堵、降低交通空氣污染的對(duì)不同社會(huì)階層群體均具有吸引力的出行方式。促進(jìn)城市綠色出行的基本策略包括：大力發(fā)展以軌道交通和公共汽車為主體的公共交通，適度發(fā)展出租車，改善步行和自行車出行條件以滿足短途出行需求，增強(qiáng)公共交通站臺(tái)及場(chǎng)站的可達(dá)性等。促進(jìn)城市綠色出行不僅能夠緩解交通擁堵、改善空氣質(zhì)量，還有助于減少交通事故、改善公眾健康、降低二氧化碳排放、促進(jìn)社會(huì)和諧。

促進(jìn)城市綠色出行是走新型城鎮(zhèn)化道路的重要抓手，也是加快建設(shè)綠色交通運(yùn)輸體系、緩解交通擁堵、降低城市交通環(huán)境污染、改善空氣質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)城市與交通協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。為強(qiáng)化國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門促進(jìn)城市綠色出行的政府職能，加大中央對(duì)地方促進(jìn)城市綠色出行的政策影響力，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱國(guó)合會(huì))會(huì)同歐盟流動(dòng)與交通總司組織中外專家，由交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院作為牽頭單位，中國(guó)民促會(huì)、交通運(yùn)輸部公路研究院作為參加單位，以北京、上海、深圳等城市為調(diào)查與案例分析城市，開展了《促進(jìn)城市綠色出行》專題政策研究。

2 城市交通擁堵與空氣污染的危害與成因

快速城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化激發(fā)了中國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)活力，傳播了科學(xué)文明，同時(shí)也帶來了交通擁堵、空氣污染這一“城市病”。中國(guó)北京、上海、深圳、廣州等一線城市早晚高峰經(jīng)常出現(xiàn)大范圍的交通擁堵，城市霧霾天氣增多，空氣污染日益加重；重慶、長(zhǎng)沙等二線城市甚至部分地市級(jí)城市的中心城區(qū)也開始出現(xiàn)交通擁堵。中國(guó)城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化進(jìn)程仍處在加速階段，這預(yù)示著如不采取強(qiáng)有力的措施，交通擁堵和空氣污染還將向中小城市蔓延。

2.1 城市交通擁堵與空氣污染的危害嚴(yán)重

交通擁堵與空氣污染影響城市居民的基本出行與生活質(zhì)量，對(duì)民眾身體健康、城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及國(guó)家能源安全等均造成威脅。具體體現(xiàn)為：

2.1.1影響居民基本出行、威脅民眾安全健康

首先，低收入群體主要依賴公共交通和非機(jī)動(dòng)化出行，而交通擁堵導(dǎo)致公交出行時(shí)間過長(zhǎng)，低收入人群因此更多乘坐過度擁擠的公交出行。其次，機(jī)動(dòng)車尾氣污染是我國(guó)城市空氣污染的主要來源，是造成霧霾污染的關(guān)鍵原因，嚴(yán)重的交通擁堵加劇了尾氣污染物的排發(fā)。據(jù)北京、上海環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)部門提供的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，城市PM2.5(2.5微米以下的可入肺顆粒物)的來源中，機(jī)動(dòng)車分別占到22%和25%。2013年1月間，我國(guó)中東部區(qū)域出現(xiàn)大面積霧霾天氣，污染帶斜穿約1/3的國(guó)土，空氣污染指數(shù)頻頻“爆表”(PM2.5值逼近1000)，74個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市近半數(shù)達(dá)到嚴(yán)重污染以上?？諝馕廴镜奈：σ褔?yán)重影響到北京市民的健康安全，而城市空氣污染對(duì)以低收入者為主體的非機(jī)動(dòng)化出行人群傷害更大*http：//www.news365.com.cn/xwzx/qc/201301/t20130116_900096.html。

十年前，道路交通事故就已經(jīng)成為中國(guó)45歲以下人群死亡的主要原因*《1951-1999年中華人民共和國(guó)道路交通碰撞和道路交通傷亡的發(fā)展趨勢(shì)》10.1076/icsp.10.1.83.14105。據(jù)中國(guó)警方統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)共發(fā)生道路交通事故219521起，死亡人數(shù)達(dá)到65225人，道路交通萬車死亡人數(shù)達(dá)3.2人。造成的直接財(cái)產(chǎn)損失達(dá)到92633.5萬元，其中36個(gè)中心城市道路交通事故造成的直接財(cái)產(chǎn)損失為22468.8萬元，約占全國(guó)道路交通事故直接經(jīng)濟(jì)損失的25.3%。其中，步行或自行車出行的交通事故死亡人數(shù)占交通事故總死亡人數(shù)的35%*公安部交通管理局《2010年度中國(guó)道路交通事故年度統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。世界衛(wèi)生組織的最近研究將中國(guó)警方報(bào)告的交通事故死亡人數(shù)與中國(guó)官方死亡注冊(cè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了對(duì)比，結(jié)果發(fā)現(xiàn)后者記錄的因步行或自行車出行交通事故死亡的人數(shù)可能是警方記錄的2倍。由此推測(cè)，有很大數(shù)量的兒童和自行車人群交通事故死亡事件未向中國(guó)警方報(bào)告*世界衛(wèi)生組織《中國(guó)警方報(bào)告數(shù)據(jù)和死亡登記數(shù)據(jù)得出的道路交通死亡率比較》http：//www.who.int/bulletin/volumes/89/1/10-080317/en/。中國(guó)步行、自行車出行群體交通事故死亡率偏高，不僅給這些群體造成身體、心理的創(chuàng)傷以及經(jīng)濟(jì)損失，也反映了城市交通系統(tǒng)對(duì)步行、自行車群體的社會(huì)權(quán)益沒有得到更好的保障。

專欄1：空氣污染的危害已嚴(yán)重影響到北京市民的健康安全

2013年1月12日，中央電視臺(tái)罕見地用8分鐘時(shí)長(zhǎng)來報(bào)道這次大規(guī)?？諝馕廴?，北京更是發(fā)布了氣象史上首個(gè)霾橙色預(yù)警，并啟動(dòng)了空氣極重污染日應(yīng)急方案，要求按比例停駛公車。此次連日的霧霾導(dǎo)致各大醫(yī)院呼吸道與心血管疾病(例如哮喘、氣管炎)的患者明顯增多。

2.1.2降低城市運(yùn)行效率、造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失

據(jù)調(diào)查，北京每天堵車時(shí)間已由2008年的3.5小時(shí)增至2010年的5小時(shí)，嚴(yán)重影響了城市運(yùn)行效率*中國(guó)科學(xué)院《2010年中國(guó)新型城市化報(bào)告》。擁堵導(dǎo)致交通系統(tǒng)日益脆弱，異常天氣、交通事故等常常造成大范圍交通擁堵甚至全城交通系統(tǒng)癱瘓。2010年9月17日北京中秋節(jié)前5天，受降雨影響，當(dāng)天晚高峰擁堵路段峰值達(dá)143條，造成堵塞接近9個(gè)小時(shí)*http：//city.ifeng.com/cshz/bj/20110121/34217.shtml；國(guó)務(wù)院參事、首席科學(xué)家牛文元最新研究得出：因?yàn)榻煌〒矶潞凸芾韱栴}，中國(guó)15座城市每天損失近10億元財(cái)富。如圖1所示，北、上、廣等交通擁堵嚴(yán)重的一線城市，擁堵經(jīng)濟(jì)成本明顯高于成都、西安等二線城市。

加大交通能源消耗、加劇國(guó)家能源緊缺。近年來，交通在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的耗能增長(zhǎng)明顯加快，道路交通油耗為4000～5000萬噸，約占全國(guó)總油耗的1/3，而交通擁堵是造成交通能源激增的重要原因之一。交通、工業(yè)和建筑是三大耗能部門。據(jù)預(yù)測(cè)，工業(yè)占能源總需求的比例將從2000年的72.7%逐步下降到2020年的56.7%～58.7%，而交通用能所占比例將從2000年的11.1%提高到2020年的16.3%～17.1%，到2020年，交通部門將成為中國(guó)最大的石油消耗部門，約占石油消耗量的55%～60%*數(shù)據(jù)來源：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公布的數(shù)據(jù)。

圖1 中國(guó)典型城市擁堵成本情況*《2009福田指數(shù)——中國(guó)居民機(jī)動(dòng)性指數(shù)報(bào)告》

2.2 綜合因素造成城市交通擁堵與空氣污染

中國(guó)特大、大城市出現(xiàn)的交通擁堵與空氣污染，主要是由以下因素造成的：

2.2.1快速、粗放式的城鎮(zhèn)化使得出行需求大幅增加

黨的“十六大”以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，2002年至2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)2096萬人*數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)(如圖2所示)。截至2012年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.1%，開始超過世界平均水平?？焖俪擎?zhèn)化使城市人口迅速增加，出行需求成倍加大，而粗放式的快速城市化(如圖3所示)，造成新居民職住分離、生活區(qū)與商業(yè)區(qū)不配套等現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致出行頻度加大、距離變遠(yuǎn)。

圖2 1995-2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程 *數(shù)據(jù)來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012

圖3 北京-攤大餅式城市空間布局 *圖片來源: 北京市交通委員會(huì)

2.2.2公共交通供給與服務(wù)水平不高，小汽車消費(fèi)政策缺失、小汽車消費(fèi)習(xí)慣缺乏正確引導(dǎo)等，刺激小汽車“高速度增長(zhǎng)、高強(qiáng)度使用、高密度聚集”式使用

在過去五年里，中國(guó)機(jī)動(dòng)化率以世界前所未有的速度在增長(zhǎng)，每年增長(zhǎng)率高達(dá)20%-30%(如圖4所示)。由于公共交通供給與服務(wù)水平不高，小汽車使用成本低，未能體現(xiàn)資源占用、環(huán)境污染等外部成本，城市居民對(duì)小汽車的依賴不斷增加，導(dǎo)致小汽車“三高現(xiàn)象”(如圖5所示)，不僅造成了城市交通擁堵，激化了交通供需矛盾，給城市道路系統(tǒng)帶來巨大壓力，使有限的城市道路資源無法承載，同時(shí)也是城市空氣污染日益嚴(yán)重的重要原因之一。小汽車如繼續(xù)以這樣的保有與使用模式發(fā)展下去，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將永遠(yuǎn)追趕不上小汽車交通的需求。

圖4 1995-20011年全國(guó)私人汽車擁有量及其增長(zhǎng)率變化圖 *數(shù)據(jù)來源：歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

圖5 北京小汽車高強(qiáng)度使用、中心區(qū)聚集的特征*數(shù)據(jù)來源：《國(guó)合會(huì)促進(jìn)綠色出行調(diào)查報(bào)告》

2.2.3非機(jī)動(dòng)化出行環(huán)境惡化，非機(jī)動(dòng)化出行人群轉(zhuǎn)向小汽車或公交出行，加劇城市道路資源壓力與公交供需不平衡

國(guó)合會(huì)促進(jìn)綠色出行調(diào)查報(bào)告中國(guó)城市居民步行環(huán)境滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：調(diào)查對(duì)象中有82%以上對(duì)城市步行環(huán)境不滿意，集中反映在車輛或其他設(shè)施侵占步道、機(jī)動(dòng)車不禮讓步道或斑馬線上的行人等。如表1所示。

表1 調(diào)查對(duì)象對(duì)步行環(huán)境不滿意原因*數(shù)據(jù)來源：《國(guó)合會(huì)促進(jìn)綠色出行調(diào)查報(bào)告》

相對(duì)于步行環(huán)境條件，對(duì)自行車出行滿意的調(diào)查對(duì)象則更少，僅有14.95%。對(duì)自行車出行環(huán)境條件不滿意的原因主要表現(xiàn)在與機(jī)動(dòng)車的沖突方面，如無隔離設(shè)施、機(jī)動(dòng)車不禮讓非動(dòng)車等。自行車出行環(huán)境滿意情況如表2所示。

表2 自行車出行環(huán)境人數(shù)數(shù)量及構(gòu)成百分比*數(shù)據(jù)來源：《國(guó)合會(huì)促進(jìn)綠色出行調(diào)查報(bào)告》

2.2.4公務(wù)用車超標(biāo)配置、過度使用

公務(wù)車使用強(qiáng)度大、排量大，對(duì)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)手段不敏感，是造成城市交通擁堵、交通污染排放增加的重要原因之一。北京市公務(wù)車工作日的平均出行次數(shù)是2.75次，是私車平均出行次數(shù)2.5次的1.1倍；公務(wù)車休息日的平均出行次數(shù)達(dá)到1.97次，多數(shù)休息日的公車出行是出于私人目的。

2.3 中國(guó)城市交通發(fā)展中存在的關(guān)鍵問題

中國(guó)城市交通發(fā)展中存在的一些深層次問題是造成交通擁堵與空氣污染日益嚴(yán)重的深層次原因。突出表現(xiàn)在：

2.3.1城市交通發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)缺失

盡管中國(guó)城市普遍具有很高的綠色出行比例，但并未系統(tǒng)構(gòu)建現(xiàn)代化的城市綠色交通愿景。城市交通發(fā)展缺乏國(guó)家法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃層面的頂層設(shè)計(jì)，城市交通在城市發(fā)展中的功能定位不明確，城市交通發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)、土地高效利用脫節(jié)，使得城市交通被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展的需要，導(dǎo)致“以車為本”理念盛行，城市道路資源優(yōu)先分配權(quán)明顯向機(jī)動(dòng)車傾斜，導(dǎo)致慢行交通道路資源不斷侵蝕，城市陷入道路越修交通越堵的惡性循環(huán)。

2.3.2城市政府對(duì)交通需求管理重視不夠

中國(guó)機(jī)動(dòng)化增長(zhǎng)的速度在世界上是空前的，近五年增長(zhǎng)速度超過20%。(見圖5)。受到機(jī)動(dòng)車快速增長(zhǎng)的巨大壓力，中國(guó)北、上、廣、深等一線城市普遍實(shí)施了差別化停車收費(fèi)、機(jī)動(dòng)車搖號(hào)、車牌額度拍賣、機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行、錯(cuò)時(shí)上下班等交通需求管理措施，取得了較好效果。但是，許多二線城市政府對(duì)交通需求管理的重要性還認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為城市沒有發(fā)生擁堵就不需要實(shí)施交通需求管理，一些城市則迫于社會(huì)壓力不敢采取必要的交通需求管理措施。除此之外，國(guó)家層面交通需求管理相關(guān)法律法規(guī)缺失，中央政府對(duì)以促進(jìn)綠色出行、合理控制小汽車使用為目的的交通收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及征收費(fèi)用的使用、監(jiān)管也缺少政策指導(dǎo)，也在一定程度上影響了交通需求管理政策實(shí)施。

2.3.3各級(jí)政府財(cái)稅政策支持力度不夠

具體體現(xiàn)在：一是與促進(jìn)綠色出行的國(guó)家職能要求相比，國(guó)家對(duì)綠色出行財(cái)稅政策支持力度相對(duì)較弱，中央公共交通財(cái)政投入總量不足。二是交通財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理。相對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市公共交通投入不足。而現(xiàn)有中央財(cái)政對(duì)于城市公交的燃油補(bǔ)貼高達(dá)數(shù)百億元，沒有很好地體現(xiàn)中央資金的導(dǎo)向性作用；三是城市公共交通財(cái)政性投入缺乏穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制。主要是由于各級(jí)財(cái)政公共交通發(fā)展資金來源單一，受財(cái)政預(yù)算的約束很大，不能滿足城市公共交通快速發(fā)展的需要。四是缺乏規(guī)范的城市公共交通票價(jià)定價(jià)及補(bǔ)貼機(jī)制。部分城市沒有建立科學(xué)的成本—票價(jià)—補(bǔ)貼—服務(wù)質(zhì)量—運(yùn)營(yíng)效率聯(lián)動(dòng)機(jī)制，過度追求低票價(jià)，而城市政府財(cái)政能力有限，使公共交通企業(yè)普遍存在政策性虧損又不能得到及時(shí)、足額的補(bǔ)貼，影響了公交服務(wù)質(zhì)量。

2.3.4地方政府行政能力不足、績(jī)效考核制度不完善

中央政府有關(guān)部門很早就提出優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的指導(dǎo)意見，但是在快速城市化、機(jī)動(dòng)化過程中，許多城市交通發(fā)展還是出現(xiàn)方向性的錯(cuò)誤。造成失誤的主要原因是城市政府決策管理水平不高、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、政策執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的績(jī)效考核與公眾參與等。具體體現(xiàn)在：以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展和土地配置模式在絕大多數(shù)城市仍停留在概念和口號(hào)階段；交通運(yùn)輸規(guī)劃仍停留在“以供給為導(dǎo)向”的層面，未與環(huán)境保護(hù)、土地利用相協(xié)調(diào)；公共交通優(yōu)先發(fā)展的財(cái)政支持、道路優(yōu)先、用地優(yōu)先等政策在大多數(shù)二線城市未得到實(shí)施；交通運(yùn)輸部門的管理職能單一，跨部門協(xié)調(diào)的機(jī)制與動(dòng)力不足。在績(jī)效考核制度建設(shè)方面，《國(guó)務(wù)院優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)【2012】64號(hào))雖已明確提出要“實(shí)施城市公共交通發(fā)展水平績(jī)效評(píng)價(jià)制度”，但由于公共交通發(fā)展等涉及多個(gè)部門的職責(zé)，而中央層面缺少一個(gè)促進(jìn)綠色出行、優(yōu)先發(fā)展公共交通的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，使得績(jī)效評(píng)價(jià)制度落實(shí)存在困難。

3 促進(jìn)城市綠色出行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

3.1 促進(jìn)城市綠色出行中國(guó)具有良好的基礎(chǔ)條件

中國(guó)仍然是機(jī)動(dòng)化程度較低的國(guó)家。圖61對(duì)比了中國(guó)與其他外國(guó)家機(jī)動(dòng)化進(jìn)程，2010年，每千人擁有汽車數(shù)量美國(guó)為773輛高居榜首，法國(guó)、日本分別以599輛、592輛居2、3位，中國(guó)僅為59輛。相比之下，中國(guó)的小汽車相對(duì)數(shù)量非常低。

中國(guó)城市綠色出行分擔(dān)率相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家非常高。中國(guó)城市綠色出行有著良好的基礎(chǔ)與傳統(tǒng)。非機(jī)動(dòng)化出行

圖6 中外國(guó)家機(jī)動(dòng)化進(jìn)程對(duì)比 *數(shù)據(jù)來源于各國(guó)的官方網(wǎng)站

方式在中國(guó)城市特別是中小城市仍占主流地位(鄭州、合肥等300-1000萬人口城市，非機(jī)動(dòng)化出行比例達(dá)到60%以上，超過1000萬人口的上海非機(jī)動(dòng)化比例也達(dá)到25%以上，中小城市非機(jī)動(dòng)化出行比例更高)，非機(jī)動(dòng)化出行比例遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家(詳見圖7)。

圖7 中外不同人口規(guī)模城市的綠色出行分擔(dān)率對(duì)比*本表相關(guān)數(shù)據(jù)，中國(guó)城市數(shù)據(jù)來源于交通運(yùn)輸部公交都市示范工程材料及城市交通運(yùn)輸主管部門提供的材料，國(guó)外城市數(shù)據(jù)來源于網(wǎng)站或出國(guó)考 察時(shí)國(guó)外城市官方提供的介紹材等。

3.2 促進(jìn)綠色出行中國(guó)面臨千載難逢的機(jī)會(huì)

中國(guó)促進(jìn)城市綠色出行與國(guó)家生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化、維護(hù)社會(huì)公平正義等理念與目標(biāo)完全契合，也是實(shí)現(xiàn)城市與交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。中國(guó)政府把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成有利于節(jié)約環(huán)保的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，同時(shí)出臺(tái)了一系列重大舉措，將為促進(jìn)綠色出行、改善空氣質(zhì)量、法規(guī)制度建設(shè)和資金保障等提供強(qiáng)有力的支撐。

國(guó)家以綜合運(yùn)輸體系建設(shè)為核心，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，將為促進(jìn)綠色出行提供重要支持保障能力。國(guó)家著力構(gòu)建安全便捷經(jīng)濟(jì)高效綠色的綜合運(yùn)輸體系，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施暢通成網(wǎng)、配套銜接，運(yùn)輸裝備先進(jìn)適用、節(jié)能環(huán)保，運(yùn)輸組織集約高效、經(jīng)濟(jì)便捷，運(yùn)輸服務(wù)快捷便民、公平優(yōu)質(zhì)，全力提高運(yùn)輸服務(wù)水平，更加注重改善民生，為民眾提供多樣化的運(yùn)輸選擇和高質(zhì)量的運(yùn)輸服務(wù)，增強(qiáng)促進(jìn)綠色出行支持保障能力。

以信息技術(shù)為主的先進(jìn)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用，將為促進(jìn)綠色出行提供有力的技術(shù)支撐。以信息技術(shù)為主體的科學(xué)技術(shù)，已廣泛滲透到交通運(yùn)輸?shù)囊?guī)劃、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)和管理等各領(lǐng)域，交通運(yùn)輸先進(jìn)適用技術(shù)與產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，推進(jìn)交通運(yùn)輸信息化和智能化建設(shè)，將全面提升交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，為促進(jìn)綠色出行提供堅(jiān)強(qiáng)的科技支撐。

社會(huì)和民眾素質(zhì)的提升及觀念的轉(zhuǎn)變，將極大促進(jìn)綠色出行行動(dòng)的實(shí)施。社會(huì)、民眾、媒體做綠色低碳出行的倡導(dǎo)者、宣傳者、踐行者的各種活動(dòng)，以及人人踐行低碳生活理念、選擇綠色出行方式的自覺行動(dòng)，對(duì)促進(jìn)綠色出行觀念的更新以及行動(dòng)的實(shí)施營(yíng)造了良好社會(huì)環(huán)境。

3.3 促進(jìn)城市綠色出行是對(duì)中國(guó)各級(jí)政府執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)

3.3.1快速城鎮(zhèn)化帶來的交通需求增長(zhǎng)與公共交通供給不足的矛盾短期內(nèi)破解困難

中國(guó)正在以世界空前的速度實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，伴隨中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市交通出行需求出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，并表現(xiàn)出出行總量劇增、出行頻度加大、出行距離變遠(yuǎn)、出行需求更加多樣化等特點(diǎn)。中國(guó)傳統(tǒng)的城市交通系統(tǒng)習(xí)慣于被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展需要的角色定位，沒有做好主動(dòng)應(yīng)對(duì)快速城鎮(zhèn)化的交通需求分析與服務(wù)供給準(zhǔn)備，導(dǎo)致快速城鎮(zhèn)化帶來的剛性出行需求增長(zhǎng)與城市公共交通供給能力增長(zhǎng)速度不匹配，公共交通供給總量不足，公交區(qū)域與時(shí)間的覆蓋率難以達(dá)到基本公共服務(wù)均等化要求，公共交通服務(wù)水平對(duì)小汽車出行者缺乏吸引力等，制約了綠色出行方式的普及。來自全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū)、直轄市)的近4000名受訪者接受了“公交是否能夠滿足通勤要求”、“城市出行小汽車快還是公交快”以及“您購(gòu)車的原因是什么”等調(diào)查。有24.31%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為公交出行方式不能滿足其通勤出行需求，有11.24%調(diào)查對(duì)象需要2次換乘才能到達(dá)上班地點(diǎn)(詳見圖8)。

圖8 通勤公交出行滿意程度 *數(shù)據(jù)來源：《國(guó)合會(huì)促進(jìn)綠色出行調(diào)查報(bào)告》

3.3.2小汽車消費(fèi)需求的快速增長(zhǎng)與倡導(dǎo)綠色出行的理念沖突的矛盾將長(zhǎng)期存在

當(dāng)前，中國(guó)城市小汽車“高速度增長(zhǎng)、高強(qiáng)度使用、高密度聚集”現(xiàn)象嚴(yán)重影響綠色出行行動(dòng)。中國(guó)的綠色出行行動(dòng)，其本質(zhì)是一場(chǎng)綠色出行服務(wù)水平提升與私人小汽車消費(fèi)增長(zhǎng)的賽跑，是一場(chǎng)綠色出行方式與私人小汽車出行方式吸引力的大比賽。在中國(guó)大多數(shù)城市，一些有小汽車購(gòu)買力的民眾正處于交通出行方式選擇的猶豫觀望時(shí)期。在目前中國(guó)城市小汽車交通還沒有成為城市出行主要方式之前，需要緊緊抓住調(diào)控的主動(dòng)權(quán)和治理的最佳時(shí)機(jī)。如果中國(guó)城市綠色出行環(huán)境不能持續(xù)、顯著改善，不能盡快給潛在的小汽車消費(fèi)群體提供一個(gè)有足夠吸引力的綠色出行服務(wù)系統(tǒng)，并采取足夠影響小汽車消費(fèi)的果斷、有效的引導(dǎo)與控制政策，既保護(hù)民眾平等擁有小汽車的愿望，又有效抑制小汽車“三高”態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化特大、大城市與中小城市小汽車合理使用的分類指導(dǎo)，小汽車分擔(dān)率上升的趨勢(shì)將難以遏制，中國(guó)城市也將錯(cuò)過培育綠色出行主流方式的最佳時(shí)機(jī)。來自全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū)、直轄市)的近4000名受訪者接受了“城市出行小汽車快還是公交快”以及“您購(gòu)車的原因是什么”等調(diào)查。有61.7%的人認(rèn)為城市交通出行小汽車比公交快(詳見圖9)；有46.6%的受訪者回答公共交通難以滿足家庭的特殊要求是選擇購(gòu)買私家車的首要原因，有35.2%的受訪者回答公交出行時(shí)間過長(zhǎng)是其選擇購(gòu)買私家車的首要原因(詳見圖10)。

圖9 公交與小汽車運(yùn)行效率對(duì)比調(diào)查結(jié)果*數(shù)據(jù)來源：《國(guó)合會(huì)綠色出行調(diào)查報(bào)告》

圖10 民眾購(gòu)車原因調(diào)查結(jié)果*數(shù)據(jù)來源：《國(guó)合會(huì)綠色出行調(diào)查報(bào)告》

3.3.3倡導(dǎo)非機(jī)動(dòng)化出行、遏制非機(jī)動(dòng)化分擔(dān)率快速下降的任務(wù)非常艱巨

非機(jī)動(dòng)化出行方式在中國(guó)城市中仍占主流地位，但在小汽車消費(fèi)的沖擊下，非機(jī)動(dòng)化分擔(dān)率在中國(guó)城市下降速度較快，十年間，北京、合肥、長(zhǎng)沙等非機(jī)動(dòng)化出行比例均下降10%以上(圖11為北京市自行車分擔(dān)率變化趨勢(shì)，從1996年的62.7%下降到2010年的16.7%)。應(yīng)對(duì)非機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率下降，中國(guó)城市面臨著非機(jī)動(dòng)化出行環(huán)境日益惡化且難以短期改善、職住分離日益嚴(yán)重不利于非機(jī)動(dòng)化通勤方式推廣、中等城市政府對(duì)非機(jī)動(dòng)化出行重視不夠等因素制約。

圖11 北京自行車分擔(dān)率變化趨勢(shì)*數(shù)據(jù)來源：北京市交通委員會(huì)

3.3.4各級(jí)政府對(duì)綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的財(cái)政支持保障壓力巨大

促進(jìn)綠色出行，需要各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金與公共交通服務(wù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼上給予大力支持。但中國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，公共支出的資金總量不足，尤其是中西部地區(qū)城市，地方一般性財(cái)政收入不足，而中國(guó)城市政府需要在公共教育、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等九個(gè)領(lǐng)域提供基本公共服務(wù)，很難足額保證建設(shè)綠色交通系統(tǒng)所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)資金。

3.3.5現(xiàn)行體制機(jī)制與城市政府決策、執(zhí)行能力難以適應(yīng)政府相關(guān)部門整合式推進(jìn)中國(guó)城市綠色出行的迫切需要

促進(jìn)綠色出行、優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。中央政府有關(guān)部門很早就提出優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的指導(dǎo)意見，但是在中國(guó)城市化、機(jī)動(dòng)化發(fā)展過程中，許多城市還是出現(xiàn)方向性的錯(cuò)誤。如城市空間結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃與交通發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)、將“以車為本”作為城市交通管理目標(biāo)、公共交通發(fā)展模式與城市定位不協(xié)調(diào)等等，這些失誤均與部門職能劃分不合理、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、地方政府決策管理水平不高、政策執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的績(jī)效考核與公眾參與等有關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革均已進(jìn)入深水區(qū)，每項(xiàng)改革都將面臨很大阻力，而政府行政能力提升、績(jī)效考核與公眾參與機(jī)制建設(shè)也需要一個(gè)循序浙進(jìn)的過程，這些不利因素，均將對(duì)城市政府落實(shí)優(yōu)先發(fā)展公共交通基本國(guó)策、促進(jìn)綠色出行的政策制訂與實(shí)施產(chǎn)生極其不良影響。

4 城市交通發(fā)展國(guó)際趨勢(shì)分析

4.1 “交通引導(dǎo)城市發(fā)展”的理念達(dá)成廣泛共識(shí)

在能源、土地資源緊缺與城市空氣質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境不斷惡化的多重壓力下，高效土地利用與生態(tài)宜居的城市布局成為國(guó)際推崇的可持續(xù)城市發(fā)展模式，強(qiáng)化交通與城市空間布局、環(huán)境保護(hù)、土地高效利用的整合，繼而實(shí)現(xiàn)“交通引導(dǎo)城市發(fā)展”已成為國(guó)際趨勢(shì)。歐盟以及許多歐美國(guó)家政府通常通過規(guī)劃、土地利用和污染治理等方面的法規(guī)和指南，來鼓勵(lì)和促使地方政府采取行動(dòng)。歐盟發(fā)布《“可持續(xù)城市移動(dòng)性計(jì)劃”制定與實(shí)施指南》(Guidelineson Developingand Implementinga Sustainable Urbanmobilityplan)，指導(dǎo)歐盟國(guó)家制訂與可持續(xù)城市發(fā)展目標(biāo)相一致的區(qū)域綜合交通規(guī)劃?！翱沙掷m(xù)城市移動(dòng)性計(jì)劃”是一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃，它將“確保面向所有人和物的交通可達(dá)性；提高安全；降低空氣污染、碳排放和能源消耗；提高人和物的運(yùn)輸效率、提高城市環(huán)境和城市設(shè)計(jì)的質(zhì)量和吸引力”作為規(guī)劃目標(biāo)，使得城市綜合交通規(guī)劃特別是大容量公交走廊規(guī)劃在都市圈與城市總體規(guī)劃中逐步建立起引導(dǎo)地位。

4.2 “公共交通+自行車+步行”成為全球公認(rèn)的未來城市交通發(fā)展的主流模式

“公共交通+自行車+步行”構(gòu)成的綠色交通系統(tǒng)在改善空氣質(zhì)量、緩解交通擁堵、建設(shè)可持續(xù)城市方面正發(fā)揮著愈來愈積極的作用，因而成為全球公認(rèn)的未來城市交通發(fā)展主流模式。歐盟通過“空氣質(zhì)量行動(dòng)計(jì)劃”來監(jiān)督、引導(dǎo)建立“公共交通+自行車+步行”的城市綠色交通系統(tǒng)，法國(guó)的《大氣保護(hù)與節(jié)能法》制定了大都市區(qū)或城市交通規(guī)劃編制的6條要求，位列第1和第2的分別是“降低小汽車交通出行量”和“發(fā)展公共交通等低污染的節(jié)能型交通方式特別是步行和自行車”。法國(guó)、瑞典、英國(guó)等歐盟國(guó)家一直具有世界一流的城市公共交通系統(tǒng)。在歐盟政策與國(guó)家交通發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)下，歐盟國(guó)家在繼續(xù)堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展公共交通、不斷改善公共交通系統(tǒng)服務(wù)品質(zhì)的同時(shí)，更多地致力于建設(shè)由“公共交通+自行車+步行”構(gòu)成的綠色交通系統(tǒng)。巴黎、倫敦等城市在街道狹窄的老城區(qū)，也盡可能加寬步道，設(shè)置自行車專用道，引導(dǎo)市民選擇步行與自行車出行。除此之外，歐美城市還將公交換乘、多種交通運(yùn)輸方式的無縫銜接及一體化發(fā)展納入規(guī)劃、體制機(jī)制設(shè)計(jì)與運(yùn)輸組織管理中，以提高城市綜合交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率，進(jìn)一步減少交通污染排放與能源消耗。

4.3 “中央引導(dǎo)、大區(qū)主導(dǎo)、城市主責(zé)”的財(cái)稅支持體系逐步形成

公共交通票價(jià)收入不可能也不應(yīng)當(dāng)涵蓋公交基礎(chǔ)設(shè)施、裝備的投資、維護(hù)以及公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)等所有費(fèi)用。因此，為了建立公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)輸裝備購(gòu)置、更新等穩(wěn)定的資金來源，為公交企業(yè)提供可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)資金補(bǔ)貼以保障高品質(zhì)的公交服務(wù)，世界上很多國(guó)家(地區(qū))通過國(guó)家法律明確城市交通發(fā)展的資金來源，并建立了合理的政府間財(cái)政資金保障機(jī)制。盡管各國(guó)的資金來源不盡相同，但主要包括地方所得稅、銷售稅、與土地升值有關(guān)的稅費(fèi)、停車費(fèi)、車牌拍賣費(fèi)以及擁堵收費(fèi)、低排放區(qū)收費(fèi)、道路使用者費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)等。巴黎市設(shè)立公共交通稅，收入用于彌補(bǔ)公共交通企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損；倫敦、斯德哥爾摩等城市實(shí)施交通擁堵費(fèi)、差異化停車收費(fèi)等，部分收入用于改善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施。許多國(guó)家建立了合理的票價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，新加坡、柏林、紐約等城市均將票價(jià)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)平均工資等增長(zhǎng)掛鉤。進(jìn)入21世紀(jì)，歐美國(guó)家傾向于把城市交通投融資權(quán)力下放給地方，中央政府主要提供一定比例的資金，用于引導(dǎo)地方政府的投資行為，投資范圍主要包括大型公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及節(jié)能環(huán)保型運(yùn)輸裝備的購(gòu)置與更新等，但資金的使用必須符合規(guī)定的要求。如美國(guó)的《清潔空氣法案》(theCleanAirAct)規(guī)定了交通發(fā)展與空氣質(zhì)量目標(biāo)一致性的規(guī)則，要求保證美國(guó)交通運(yùn)輸部公共交通管理局(FTA)批準(zhǔn)和提供資金的公共交通建設(shè)項(xiàng)目與運(yùn)營(yíng)活動(dòng)必須符合改善空氣質(zhì)量的目標(biāo)。

地方政府則普遍采取“合同+績(jī)效考核”的公共交通企業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管模式，即與公交企業(yè)簽訂購(gòu)買服務(wù)或特許經(jīng)營(yíng)合同，通過服務(wù)質(zhì)量績(jī)效考核決定對(duì)公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼與績(jī)效獎(jiǎng)罰額度，以保障公交企業(yè)能夠提供穩(wěn)定的、符合合同規(guī)定的質(zhì)量要求的公共交通服務(wù)。

4.4 交通需求管理成為促進(jìn)城市交通綠色發(fā)展的重要手段

國(guó)際上普遍認(rèn)同：市民具有平等使用城市不同交通模式的權(quán)利，包括小汽車擁有和使用。但當(dāng)城市擁堵和污染時(shí)，應(yīng)把優(yōu)先權(quán)給予高效、低污染的綠色出行方式。在這種情況下，在一些特定區(qū)域和時(shí)間，在相對(duì)公平的基礎(chǔ)上，小汽車擁有和使用需要被限制。因此，通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)控制小汽車的保有與使用以達(dá)到緩解城市交通擁堵、降低交通污染排放的目的，已經(jīng)成為歐盟可持續(xù)城市交通發(fā)展的重要政策，并具有與優(yōu)先發(fā)展公共交通與慢行交通政策同等的地位。一些歐盟國(guó)家還規(guī)定，將交通需求管理作為區(qū)域或城市交通規(guī)劃必須涵蓋的內(nèi)容，瑞典等國(guó)家還從法規(guī)層面確立了擁堵收費(fèi)的合法性以及擁堵收費(fèi)所得的用途。差異化停車政策、低排放區(qū)設(shè)立、擁堵區(qū)域收費(fèi)等措施在歐盟很多國(guó)家城市都得到有效實(shí)施并取得很好效果，未來各種交通需求管理措施將在世界范圍得到更廣泛的實(shí)施。

4.5 城市單一運(yùn)輸管理體制逐步地被綜合交通管理體制所替代

為適應(yīng)交通引導(dǎo)城市發(fā)展、城市居民出行基本服務(wù)均等化、優(yōu)先發(fā)展“公共交通+步行+自行車”綠色交通、緩解城市交通擁堵、降低城市交通污染排放等日益多元化的目標(biāo)與任務(wù)要求，許多國(guó)家的交通管理體制、機(jī)制與職能重點(diǎn)都在從單一運(yùn)輸方式的管理，向強(qiáng)化綜合管理與區(qū)域協(xié)調(diào)方向轉(zhuǎn)變。突出表現(xiàn)在大都市圈(市鎮(zhèn)群)等區(qū)域性交通管理機(jī)構(gòu)與協(xié)會(huì)組織在區(qū)域交通規(guī)劃編制、交通基礎(chǔ)設(shè)施與裝備的投融資、交通運(yùn)營(yíng)管理與維護(hù)監(jiān)管等方面的作用得到加強(qiáng)，交通運(yùn)輸方式的銜接、交通領(lǐng)域的節(jié)能環(huán)保、交通信息的整合利用、與公安部門聯(lián)合處置交通事故與應(yīng)急事件等綜合管理內(nèi)容逐步成為交通運(yùn)輸部門的管理重點(diǎn)。法國(guó)交通運(yùn)輸部均成立了ITS工作組，參與“生態(tài)稅”、“公交優(yōu)先”、“智慧出行”、“空氣質(zhì)量計(jì)劃”等國(guó)家級(jí)項(xiàng)目實(shí)施，倫敦交通局成立了地面運(yùn)輸與交通運(yùn)營(yíng)中心(Surface Transportand Traffic Operations Centre，即STTOC)，值得一提的是，STTOC創(chuàng)新性地將倫敦警察局負(fù)責(zé)交通事故應(yīng)急與處理的機(jī)構(gòu)、職能及人員融入該中心中，實(shí)現(xiàn)了交通部門與公安部門從協(xié)同機(jī)制到協(xié)同工作的質(zhì)的飛躍。除此之外，各種性質(zhì)與功能定位的協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)也在綜合交通規(guī)劃編制、運(yùn)營(yíng)組織、區(qū)域交通發(fā)展協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了重要作用。法國(guó)由各相關(guān)市鎮(zhèn)議員組成的“城市交通管理委員會(huì)”(AOTU)，從各市鎮(zhèn)政府中分離出來對(duì)城市公共交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與管理實(shí)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一管理。德國(guó)的區(qū)域(州級(jí)或城市級(jí))交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)(Regional Transport Alliances，即RTA)在制訂可持續(xù)交通規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域能力建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量方面扮演重要的角色。

4.6 社會(huì)公眾城市交通規(guī)劃與政策制訂的參與度不斷加強(qiáng)

城市交通服務(wù)的廣泛性，決定了城市交通發(fā)展目標(biāo)必須得到城市中大多數(shù)居民的支持才能夠得以實(shí)現(xiàn)。因此，歐盟的交通政策將公眾參與的重要性放到前所未有的高度。2006年斯德哥爾摩在中心城區(qū)交通擁堵試點(diǎn)區(qū)收費(fèi)一年后，采取了全民公投的方式，由市民自主決定是否繼續(xù)實(shí)施交通擁堵區(qū)收費(fèi)，后以52%的支持率使得該項(xiàng)政策得以繼續(xù)實(shí)施，巴黎《城市交通規(guī)劃》(PDU)*法國(guó)《城市交通規(guī)劃》的編制，主要遵循9條準(zhǔn)則，其中一條即“激發(fā)巴黎市民參與公共交通規(guī)劃決策的責(zé)任感”，公眾參與決策的成功案例使得地方政府認(rèn)識(shí)到，邀請(qǐng)公眾參與公共交通規(guī)劃以及交通需求管理政策制訂，不僅減輕了政府決策制訂與實(shí)施的壓力，還能激發(fā)城市居民對(duì)城市交通發(fā)展的理性思考，增加城市居民綠色出行的自覺性與積極性，這使得各國(guó)國(guó)家與城市政府在規(guī)劃與政策制訂的過程中，愈來愈多地鼓勵(lì)公眾參與。

4.7 信息技術(shù)在城市交通發(fā)展方式向綠色轉(zhuǎn)型中發(fā)揮越來越重要的作用

發(fā)達(dá)國(guó)家的城市交通已經(jīng)進(jìn)入精細(xì)化管理階段，信息化在推進(jìn)城市交通精細(xì)化管理中正在扮演愈來愈重要的角色。在歐美國(guó)家，無論是城市交通規(guī)劃編制、交通政策制訂、公交運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管管理、停車管理、擁堵收費(fèi)、低排放區(qū)收費(fèi)、交通信息服務(wù)等，無不依賴不斷完善的城市交通、環(huán)境模型以及各種新的信息產(chǎn)品、軟件技術(shù)的支撐。各級(jí)政府愈來愈認(rèn)識(shí)到信息化對(duì)城市交通的重要作用，在信息資源采集與共享機(jī)制建設(shè)，以及信息化機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置方面都給予了極大的支持?？梢灶A(yù)見，未來信息技術(shù)在城市交通領(lǐng)域的應(yīng)用將更加深入與廣泛。

5 促進(jìn)城市綠色出行的目標(biāo)與策略

5.1 中國(guó)城市綠色出行的目標(biāo)設(shè)定要求

實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，要求交通發(fā)展的成果惠及全體人民，加強(qiáng)和改善公共交通服務(wù)，首先要體現(xiàn)社會(huì)公平，保障所有群體的出行基本需求，同時(shí)盡可能滿足民眾優(yōu)質(zhì)出行服務(wù)需求：兼顧個(gè)性化的更高層次的出行服務(wù)需求。讓處于溫飽階段的人群：走得了、走得安全；讓小康階段的人群：走得好、走得快、走得舒適；讓富裕階段的人群：以選擇綠色出行為時(shí)尚，愿意放棄小汽車。

隨著中國(guó)快速城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化，交通擁堵、環(huán)境污染，能源緊缺等問題也日益突出，快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，必須以提高民眾的生活便利與舒適度為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持“集約、智能、綠色、低碳”方針，提高質(zhì)量，趨利避害，遏制以交通擁堵和環(huán)境污染為特征的“城市病”的不斷蔓延，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的綠色宜居城市，創(chuàng)造人與自然和諧共存的環(huán)境。

5.2 中國(guó)促進(jìn)城市綠色出行的愿景

中國(guó)政府明確提出未來要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。新型城鎮(zhèn)化是建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)的重要平臺(tái)。而現(xiàn)代化的城市綠色交通系統(tǒng)有助于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平，對(duì)環(huán)境影響小，可以將交通事故率，特別是危及行人的事故率降到最低。這樣一個(gè)城市交通系統(tǒng)將具有：綠色出行高吸引力。銀行家、政府高官和清潔工都將愿意乘坐地鐵、快速公交或公共汽車，以及步行和自行車出行；小汽車低使用率。公車規(guī)模和私家車用于通勤、購(gòu)物等出行的需求最大限度減少，小汽車使用得到有效抑制。這就是中國(guó)城市綠色出行的愿景。

5.3 綜合施策促進(jìn)中國(guó)城市綠色出行

促進(jìn)城市綠色出行，中國(guó)必須按照“公交引導(dǎo)城市發(fā)展、加大綠色出行供給、強(qiáng)化交通需求管理”三大原則，實(shí)施“避免、轉(zhuǎn)移、改善、提高”的策略，并根據(jù)中國(guó)城市規(guī)模與城市交通發(fā)展階段特點(diǎn)，對(duì)中國(guó)城市促進(jìn)綠色出行按四類實(shí)施分類指導(dǎo)。

5.3.1避免、轉(zhuǎn)移、改善、提高

促進(jìn)中國(guó)城市綠色出行、改善空氣質(zhì)量的策略可以概括為：“避免、轉(zhuǎn)移、改善、提高”。

“避免”是指：對(duì)出行的基本需求實(shí)行有效調(diào)節(jié)，盡量減少出行的產(chǎn)生，消除或減少非必要的出行需求，減少剛性出行量?！稗D(zhuǎn)移”是指：一是形成覆蓋更廣泛、銜接更順暢、安全更可靠、服務(wù)更優(yōu)質(zhì)的城市公共交通系統(tǒng)，滿足民眾多樣化的出行需求，促使民眾在出行方式選擇階段，轉(zhuǎn)移到優(yōu)先選擇公交、自行車/步行等綠色的出行方式上來；二是按照每位交通工具的使用者都應(yīng)為其所產(chǎn)生的環(huán)境污染及經(jīng)濟(jì)消費(fèi)支付相應(yīng)費(fèi)用的原則，使小汽車出行承擔(dān)必須的高資源占用、高能耗、高排放外部成本，促使小汽車出行向綠色出行轉(zhuǎn)移；三是使用行政、技術(shù)手段，影響交通參與者對(duì)交通方式、時(shí)間、地點(diǎn)、路線的選擇，最大限度削減高峰流量，實(shí)現(xiàn)出行需求時(shí)間、空間的轉(zhuǎn)移，促使供需平衡。

“改善”是指：一是改善公共交通服務(wù)能力、裝備水平、智能化管理水平和服務(wù)質(zhì)量，使“行車慢、候時(shí)長(zhǎng)、乘車擠、信息差”等問題明顯緩解，公共交通吸引力明顯提升，讓居民愿意乘公交、更多乘公交；二是改善自行車/步行等慢行交通的出行環(huán)境，保障自行車/步行的基本路權(quán)，推進(jìn)慢行出行系統(tǒng)的發(fā)展；三是改善出租汽車信息化服務(wù)水平，改變以巡游為主的營(yíng)運(yùn)方式，提高出租車?yán)锍汤寐?，促進(jìn)節(jié)能減排；四是改善城市公眾出行信息服務(wù)，逐步整合公共交通、民航、鐵路、公路等各種交通運(yùn)輸方式的信息資源，基本實(shí)現(xiàn)向社會(huì)提供全方位、跨方式、跨地區(qū)的一站式信息查詢服務(wù)。五是控制交通工具的燃料限值和尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，采用清潔能源車輛，從源頭上減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放水平。

“提高”是指：一是提高全社會(huì)公眾對(duì)綠色出行的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)促進(jìn)綠色出行的社會(huì)公眾參與力度，營(yíng)造綠色出行的文化氛圍；二是提高交通行業(yè)從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力、責(zé)任心和文明建設(shè)水平，為綠色出行提供強(qiáng)有力的保障。

5.3.2實(shí)施分類指導(dǎo)

根據(jù)中國(guó)不同城市的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市交通系統(tǒng)運(yùn)行現(xiàn)狀、空氣質(zhì)量現(xiàn)狀、地理及氣候特點(diǎn)等，對(duì)地方政府促進(jìn)綠色出行行動(dòng)實(shí)施分類指導(dǎo)。分類指導(dǎo)的主要內(nèi)容包括：①因地制宜構(gòu)建與城市發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)的綠色交通模式；②對(duì)于特大型城市或有條件的大城市，重點(diǎn)發(fā)展大容量公共交通；③鼓勵(lì)城市根據(jù)自身特點(diǎn)發(fā)展個(gè)性化的公共交通服務(wù)(定制公交、商務(wù)公交等)；④根據(jù)城市特點(diǎn)明確步行及自行車出行在城市綠色交通系統(tǒng)中的功能定位，持續(xù)改善慢行交通出行環(huán)境，增強(qiáng)非機(jī)動(dòng)車出行與公共交通出行間的換乘便捷性；⑤根據(jù)城市特點(diǎn)實(shí)施相應(yīng)的小汽車購(gòu)買與使用政策；⑥根據(jù)城市需求設(shè)立擁堵及空氣質(zhì)量管控區(qū)等。

6 促進(jìn)城市綠色出行的政策措施建議

中國(guó)政府明確提出未來要走“集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。促進(jìn)城市綠色出行將成為中國(guó)城市走新型城鎮(zhèn)化道路的重要抓手。盡管中國(guó)城市還普遍具有很高的綠色出行比例，但并未建立起現(xiàn)代化的城市綠色交通系統(tǒng)。這并不是中國(guó)政府缺少發(fā)展城市綠色交通的意識(shí)，更深層的原因是中國(guó)的城市與交通缺少協(xié)同發(fā)展機(jī)制，中央缺乏引導(dǎo)資金、地方公共交通的財(cái)政保障相對(duì)不足，行政執(zhí)行力不強(qiáng)等。中國(guó)政府應(yīng)按照“公交引導(dǎo)城市發(fā)展、加大綠色出行供給、強(qiáng)化交通需求管理”三項(xiàng)原則，實(shí)施“避免、轉(zhuǎn)移、改善、提高”策略。為此，中央政府需要認(rèn)真審視促進(jìn)城市綠色出行在中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略綠色轉(zhuǎn)型中的定位、政策與工作重點(diǎn)，高度重視政府跨部門職能與目標(biāo)的協(xié)調(diào)與配合，通過財(cái)政杠桿加強(qiáng)中央對(duì)地方促進(jìn)城市綠色出行的影響力，對(duì)中國(guó)城市促進(jìn)綠色出行實(shí)施分類指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)地方政府城市交通系統(tǒng)建設(shè)的監(jiān)督、考核。具體建議如下：

6.1 國(guó)務(wù)院在建設(shè)生態(tài)文明與走新型城鎮(zhèn)化道路的國(guó)家戰(zhàn)略框架下，出臺(tái)《中國(guó)城市綠色出行實(shí)施綱要》，指導(dǎo)地方政府加強(qiáng)城市規(guī)劃與交通、環(huán)境、土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)，加快建立現(xiàn)代城市綠色交通系統(tǒng)

中國(guó)特大城市和大城市在機(jī)動(dòng)化程度相對(duì)較低的階段就出現(xiàn)較為嚴(yán)重的交通擁堵與空氣污染，很大原因是由于城市總體規(guī)劃與交通、環(huán)境、土地利用等脫節(jié)。

建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中國(guó)城市綠色出行實(shí)施綱要》，指導(dǎo)城市建立現(xiàn)代化的綠色交通系統(tǒng)。現(xiàn)代化的綠色交通系統(tǒng)具有四個(gè)特征：①對(duì)不同社會(huì)階層群體均具有吸引力的、低排放的、高運(yùn)營(yíng)效率的公共交通系統(tǒng)；②對(duì)城市普通居民與特殊群體(殘疾人、老年人、兒童等)均適宜的步行與自行車出行環(huán)境及無縫換乘的便利條件；③與城市發(fā)展相適應(yīng)的小汽車使用管理措施；④高效土地利用的、生態(tài)宜居的城市發(fā)展布局，便利的工作與生活服務(wù)條件，較低的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本。

表3傳統(tǒng)城市綜合交通規(guī)劃與城市綠色出行規(guī)劃的理念、目標(biāo)、方法等比較

6.2 中央政府需確保地方城市能夠籌集足夠的、可持續(xù)的地方資金，使得城市公共交通企業(yè)有足夠的資金支持，并針對(duì)某些項(xiàng)目提供專項(xiàng)資金

中國(guó)城市的綠色出行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，中國(guó)很多城市實(shí)施低于成本的票價(jià)政策，但政府補(bǔ)貼又不能及時(shí)到位，公交企業(yè)無法得到足夠的資金支持，難以持續(xù)保持高品質(zhì)的、穩(wěn)定的公共交通服務(wù)。

建議增加地方公共交通發(fā)展資金來源，并將其作為一種常態(tài)化的財(cái)政保障工具。資金來源包括地方所得稅、銷售稅、與土地升值有關(guān)的稅費(fèi)、停車費(fèi)、車牌拍賣費(fèi)以及未來可能征收的相關(guān)費(fèi)用(如擁堵收費(fèi)等)，道路使用者費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)等。

建議中央政府明確對(duì)地方政府財(cái)政支持的引導(dǎo)性資金來源。一是中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移。即：在財(cái)政部每年度的“中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法”中增加“公共交通標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出項(xiàng)”；二是建議國(guó)家設(shè)立“城市促進(jìn)綠色出行引導(dǎo)性專項(xiàng)資金”。資金來源可考慮實(shí)施成品油稅費(fèi)改革形成的財(cái)政收入、車購(gòu)稅基期年以后的增量部分、國(guó)家擬加大排污費(fèi)征收力度取得的增量資金等；三是從城市公共交通燃油補(bǔ)貼自2009年以后的增量部分中提取一定比例，用于獎(jiǎng)勵(lì)公共交通發(fā)展效果好的城市。四是改燃油稅從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征，增加燃油稅收入，并優(yōu)化“增長(zhǎng)性補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付”資金分配公式。中央資金重點(diǎn)支持以下領(lǐng)域：大容量公共交通、慢行交通、綜合客運(yùn)樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，節(jié)能型運(yùn)輸裝備購(gòu)置與更新，智能公交建設(shè)等領(lǐng)域。

專欄2：國(guó)際案例-公眾參與交通擁堵政策實(shí)施決策

瑞典從上世紀(jì)90年開始提出在斯德哥爾摩交通擁堵嚴(yán)重的中心城區(qū)收取擁堵費(fèi)的設(shè)想，2006年斯德哥爾摩市開始試行擁堵收費(fèi)，市中心交通擁堵情況得到有效緩解。試點(diǎn)一年后，斯德哥爾摩市采取全民公投的方式，決定是否繼續(xù)實(shí)施擁堵收費(fèi)政策。公投結(jié)果，52%的市民同意繼續(xù)實(shí)施擁堵收費(fèi)政策。從2007年起，瑞典通過立法允許地方政府根據(jù)城市需要收取擁堵稅，目前，斯德哥爾摩市贊成擁堵收費(fèi)的市民比例約為60%～70%，瑞典其他擁堵較為嚴(yán)重的城市也在醞釀通過全民公投方式實(shí)施擁堵收費(fèi)政策。

建議發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、財(cái)政部加強(qiáng)對(duì)中國(guó)不同類型城市的公共交通成本核算與票制票價(jià)形成機(jī)制的分類指導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)過度追求低票價(jià)造成的城市公交企業(yè)嚴(yán)重虧損狀況。通過將公共交通列入《國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門定價(jià)目錄》，將公共交通納入全國(guó)政府定價(jià)行業(yè)成本監(jiān)審體系，研究制定公共交通運(yùn)價(jià)調(diào)價(jià)辦法，指導(dǎo)地方政府與公交企業(yè)簽訂購(gòu)買服務(wù)或特許經(jīng)營(yíng)合同，保證公交企業(yè)按合同要求提供穩(wěn)定的、高品質(zhì)的公共交通服務(wù)；指導(dǎo)地方政府建立科學(xué)的成本-票價(jià)-補(bǔ)貼-服務(wù)質(zhì)量聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以確保地方政府部門能夠根據(jù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量及企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益變化對(duì)票價(jià)或政府補(bǔ)貼資金進(jìn)行及時(shí)、合理的調(diào)整。

專欄3：國(guó)際案例-美國(guó)聯(lián)邦政府公共交通資金來源

美國(guó)聯(lián)邦政府1956年設(shè)立“公路信托基金”，1982年在該基金下設(shè)立了公共交通賬戶，把聯(lián)邦燃油稅從每加侖4美分提高到9美分，并規(guī)定把其中的1美分存入新設(shè)立的“公共交通賬戶”，該賬戶資金可支持公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金的50%以上，其余部分由州、城市二級(jí)政府承擔(dān)。

建議財(cái)政部建立促進(jìn)綠色出行中央財(cái)政資金使用管理制度，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)管與績(jī)效考核。確保該專項(xiàng)資金的申請(qǐng)與使用以提高城市綠色出行分擔(dān)率為目標(biāo)，與綠色出行相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行捆綁，要求申請(qǐng)?jiān)撡Y金的大型公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行成本效益分析和考慮替代方案。

6.3 國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于小汽車和道路空間合理使用的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)不同類型城市綜合運(yùn)用各種政策工具，正確引導(dǎo)和調(diào)控小汽車的公平擁有與使用

中國(guó)許多城市的私人小汽車占用了更多的道路資源而在使用時(shí)的費(fèi)用非常低，導(dǎo)致小汽車的高強(qiáng)度使用，造成交通擁堵與交通空氣污染，降低了綠色出行方式的吸引力。

建議國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于小汽車和道路空間合理使用的指導(dǎo)意見》。核心內(nèi)容包括：一是保證道路資源的公平分配和使用；二是改革公車制度，將公車的范圍從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到事業(yè)單位、國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)的小轎車。嚴(yán)格控制公車的數(shù)量，加大公車使用的限制范圍，在城市空氣污染嚴(yán)重的情況下，實(shí)施公務(wù)車限行措施；三是采取差別化停車收費(fèi)，對(duì)政府機(jī)關(guān)，企、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體，取消內(nèi)部免費(fèi)停車位，并按社會(huì)化停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)；四是在特大、大城市積極推進(jìn)擁堵區(qū)域、擁堵時(shí)段的小汽車使用收費(fèi)，并根據(jù)城市需要實(shí)施合理的限購(gòu)限行措施；五是指導(dǎo)不同類型城市因地制宜，選擇與城市特點(diǎn)與交通發(fā)展階段相適應(yīng)的政策組合工具。

政策實(shí)施預(yù)期效果評(píng)估：針對(duì)在擁堵區(qū)域?qū)嵤┨岣咄＼囐M(fèi)政策所做的預(yù)期調(diào)研顯示，93%以上的受訪者認(rèn)為擁堵區(qū)域停車費(fèi)用增加會(huì)對(duì)小汽車出行產(chǎn)生影響。說明實(shí)施差異化停車政策對(duì)抑制擁堵區(qū)域小汽車出行會(huì)有明顯效果(圖12)。

針對(duì)實(shí)施限號(hào)限購(gòu)政策所做的調(diào)研顯示，有約80%的受訪者認(rèn)為限號(hào)限購(gòu)政策會(huì)對(duì)小汽車增長(zhǎng)產(chǎn)生影響。其中，認(rèn)為限號(hào)會(huì)抑制小汽車增長(zhǎng)的比例約為25%，認(rèn)為限號(hào)會(huì)促使人們買第二輛車的比例為32%，提示政府要慎重實(shí)施限號(hào)政策(表4)。

表4 限號(hào)限購(gòu)的政策實(shí)施效果模擬評(píng)估

表4 限號(hào)限購(gòu)的政策實(shí)施效果模擬評(píng)估

影響情況人數(shù)占比限號(hào)有一定影響,有人會(huì)考慮買第二輛124532.03%限號(hào)有一定影響,有人會(huì)選擇不買車96324.77%限購(gòu)有影響89923.13%限號(hào)沒有影響53913.87%限購(gòu)沒有影響2416.20%

圖12 提高停車費(fèi)政策效果模擬評(píng)估 *數(shù)據(jù)來源：《國(guó)合會(huì)綠色出行調(diào)查報(bào)告》

6.4 健全機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)、績(jī)效考核與問責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與

中國(guó)各級(jí)政府無論中央還是地方，均缺乏促進(jìn)綠色出行相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)，城市客運(yùn)機(jī)構(gòu)管理力量薄弱，以及缺乏監(jiān)督、績(jī)效考核與問責(zé)制度，導(dǎo)致城市規(guī)劃與交通發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及土地利用等政策缺乏一致性與連續(xù)性。

建議設(shè)立由副總理級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的促進(jìn)城市綠色出行協(xié)調(diào)機(jī)制。負(fù)責(zé)全國(guó)城市(區(qū)域)綠色出行的戰(zhàn)略、規(guī)劃和制度的頂層設(shè)計(jì)以及緩解交通擁堵、改善全國(guó)空氣質(zhì)量等重大實(shí)踐活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)，確保城市交通發(fā)展與土地利用、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的一致性；強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)(長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等)、城市群、都市圈等區(qū)域交通一體化規(guī)劃與交通需求管理政策協(xié)調(diào)職能。

建議交通運(yùn)輸部組建城市客運(yùn)管理局。該機(jī)構(gòu)可作為國(guó)家促進(jìn)城市綠色出行協(xié)調(diào)機(jī)制的辦事機(jī)構(gòu)。以加強(qiáng)區(qū)域交通規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)、土地利用的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化交通擁堵與交通空氣污染治理、智能公交等綜合性職能。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與中心城市公共交通發(fā)展水平指標(biāo)數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，公平、有效地制訂或調(diào)整國(guó)家對(duì)地方公共交通發(fā)展的指導(dǎo)性政策與措施。

建議地方相應(yīng)成立區(qū)域或城市促進(jìn)綠色出行協(xié)調(diào)機(jī)制。在中央政府指導(dǎo)下，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，借鑒深圳、珠海*http：//epaper.oeeee.com/N/html/2013-06/19/content_1877774.htm經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整優(yōu)化本轄區(qū)交通運(yùn)輸管理體制機(jī)制，推進(jìn)有利于促進(jìn)城市綠色出行的城市綜合交通運(yùn)輸管理體制改革，強(qiáng)化擁堵與交通污染治理、交通信息整合利用、教育與推廣活動(dòng)、交通事故與交通應(yīng)急事件處置、交通投融資及公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等綜合與協(xié)調(diào)職能。

建議強(qiáng)化績(jī)效考核與問責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與。國(guó)務(wù)院委托交通運(yùn)輸部建立國(guó)家中心城市綠色出行指數(shù)監(jiān)測(cè)與發(fā)布機(jī)制，省級(jí)政府指導(dǎo)城市建立綠色出行指數(shù)監(jiān)測(cè)與發(fā)布機(jī)制；組織相關(guān)部門開展中心城市公共交通發(fā)展水平績(jī)效評(píng)價(jià)；將綠色出行水平評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府官員績(jī)效考核與升遷考評(píng)的依據(jù)。指導(dǎo)地方政府建立城市交通規(guī)劃編制、交通需求管理政策制訂(包括限行、限購(gòu)、擁堵收費(fèi)、設(shè)置低排放區(qū)等)的公眾參與決策機(jī)制。

6.5 國(guó)家層面加快《城市公共交通條例》、《大氣污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)制修訂工作，為各級(jí)政府依法履行促進(jìn)綠色出行相關(guān)職責(zé)提供權(quán)威依據(jù)

中國(guó)一直缺乏城市公共交通領(lǐng)域的行業(yè)法規(guī)，導(dǎo)致城市發(fā)展與交通發(fā)展、環(huán)境保護(hù)脫節(jié)，中央和地方的交通與環(huán)保部門各自開展工作，缺少聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！冻鞘泄步煌l例》、《大氣污染防治法》已經(jīng)列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。這是解決上述問題的一個(gè)很好機(jī)會(huì)。

建議加快出臺(tái)《城市公共交通條例》。在條例中強(qiáng)化城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃與城市公共交通規(guī)劃的銜接；強(qiáng)制要求開展交通影響評(píng)價(jià)，并建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制；將交通需求管理及交通安全作為城市公共交通規(guī)劃內(nèi)容之一。

建議在正在修訂的《大氣污染防治法》相關(guān)條款中強(qiáng)化對(duì)城市交通污染排放的控制要求。在城市交通規(guī)劃中明確城市交通污染排放物的控制目標(biāo)；建立城市交通污染監(jiān)測(cè)體系；要求中央財(cái)政資金使用必須與城市交通污染排放控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況掛鉤，確保交通發(fā)展和環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)保持一致等。允許地方政策實(shí)施擁堵收費(fèi)、低排放區(qū)收費(fèi)政策，收取費(fèi)用用于步行、自行車或公共交通發(fā)展。

6.6 中央組織實(shí)施《城市促進(jìn)綠色出行示范工程》，選擇不同類型城市開展實(shí)踐活動(dòng)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)城市建立現(xiàn)代綠色交通系統(tǒng)

中國(guó)城市在城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展的過程中，缺少綠色出行的成功實(shí)踐以指導(dǎo)城市建設(shè)現(xiàn)代化的綠色交通系統(tǒng)。

建議中央政府將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)城市促進(jìn)綠色出行實(shí)踐相結(jié)合，組織實(shí)施城市綠色出行新方法、新途徑的示范項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院責(zé)成交通運(yùn)輸部牽頭，組織相關(guān)部門選擇典型城市開展以下試點(diǎn)實(shí)踐活動(dòng)：一是開展“城市道路資源優(yōu)化配置”示范。選擇典型城市新城區(qū)建設(shè)與老城區(qū)改造項(xiàng)目，對(duì)步行、自行車、公交與小汽車實(shí)施道路資源合理配置，讓選擇步行、自行車的人群出行更安全、舒適；二是實(shí)施“公交不堵”工程。優(yōu)先保障公交路權(quán)，實(shí)現(xiàn)公交暢通。提高公共交通供給能力，建立差異化公共交通服務(wù)。讓不同社會(huì)階層的群體愿意乘坐公交車；三是設(shè)立“擁堵污染控制區(qū)”。在北京、上海等特大城市設(shè)立試點(diǎn)“擁堵污染控制區(qū)”，探索“擁堵污染控制區(qū)”的設(shè)立范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，編制《城市中心區(qū)擁堵污染限行區(qū)設(shè)立條件》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。四是試點(diǎn)建立“交通污染監(jiān)測(cè)與發(fā)布機(jī)制”。選擇京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)及典型城市進(jìn)行試點(diǎn)。