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主要研究結(jié)論與政策建議

改革開放以來，中國(guó)一直將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為戰(zhàn)略規(guī)劃和決策的重中之重。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平迅速提高的同時(shí)，也帶來了沉重的環(huán)境壓力，對(duì)居民健康、公共安全、社會(huì)穩(wěn)定造成了負(fù)面影響，出現(xiàn)了資源和環(huán)境基本公共服務(wù)不均等問題，而人口增長(zhǎng)、消費(fèi)水平提高以及城鎮(zhèn)化更加劇了這些壓力。

“生態(tài)文明”理念為分享發(fā)展成果、維護(hù)社會(huì)公平正義的和諧社會(huì)提供了一個(gè)美好的愿景。實(shí)現(xiàn)這個(gè)愿景急需深化對(duì)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識(shí)，確定重點(diǎn)行動(dòng)領(lǐng)域。

國(guó)合會(huì)“中國(guó)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展”課題分析了中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，提出了指導(dǎo)短期和長(zhǎng)期政策實(shí)踐的初步框架，并為開展后續(xù)研究以及制定相關(guān)領(lǐng)域的政策提出了建議。

我們?yōu)闆Q策者提出了以下政策行動(dòng)框架：培養(yǎng)相關(guān)價(jià)值理念；鼓勵(lì)和規(guī)范公民、企業(yè)、社會(huì)組織等各類社會(huì)主體的參與行為；完善立法、社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、公共服務(wù)等治理體系。課題組確定了指導(dǎo)決策的五項(xiàng)原則：即多方參與、長(zhǎng)期與短期目標(biāo)結(jié)合、環(huán)境和社會(huì)政策一致、以法制為保障、公平正義。

我們提出了促進(jìn)中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的四階段目標(biāo)框架和相關(guān)政策建議，將21世紀(jì)中期實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)與短期需要采取的決策和行動(dòng)聯(lián)系起來。

第一，提出2050年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的愿景，并制定實(shí)現(xiàn)該愿景(2050年愿景/2020年行動(dòng))所需的階段性政策和行動(dòng)計(jì)劃。

第二，通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)、開展理論和政策研究以及利用多種傳播途徑，促進(jìn)全社會(huì)形成生態(tài)文明的主流價(jià)值。

第三，鼓勵(lì)社會(huì)主體各司其職。包括提倡健康、可持續(xù)的生活方式；鼓勵(lì)公眾參與；推動(dòng)企業(yè)承擔(dān)環(huán)保社會(huì)責(zé)任；支持環(huán)保社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展。

第四，全面改進(jìn)整個(gè)政府的公共治理，例如，保證環(huán)境和社會(huì)發(fā)展的政策一致性；制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展“十三五”規(guī)劃和年度報(bào)告；將環(huán)境保護(hù)納入政府績(jī)效評(píng)估體系。

第五，建立環(huán)境保護(hù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、溝通和化解機(jī)制。

第六，通過改革財(cái)稅體制、購(gòu)買公共服務(wù)、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施，提高環(huán)境基本公共服務(wù)水平。

課題組開展的僅是初期框架性研究，進(jìn)行全面深入闡述是一項(xiàng)艱巨任務(wù)。下一步應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究的問題包括：如何促進(jìn)生活方式和行為方式轉(zhuǎn)變；如何奠定社會(huì)和環(huán)境相協(xié)調(diào)的法律基礎(chǔ)；如何保證環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的資金資源等。

認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩者之間的關(guān)系將有助于中國(guó)制定行之有效的政策，避免各種意想不到的后果。中國(guó)政府在這些方面的成就將吸引許多國(guó)家和國(guó)際組織的關(guān)注。

1 引 言

國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展三個(gè)不可或缺的組成部分。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要系統(tǒng)地協(xié)調(diào)和平衡三者之間的復(fù)雜關(guān)系。然而，當(dāng)今世界上還沒有國(guó)家能夠完全做到這一點(diǎn)。

改革開放以來，可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)三維支柱中，經(jīng)濟(jì)一直是中國(guó)最為關(guān)注的中心維度，被置于發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策制定的優(yōu)先位置。然而，長(zhǎng)期以來粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也帶來了一系列資源環(huán)境壓力，大氣、水和土壤等環(huán)境污染、生物多樣性破壞、部分資源瀕臨枯竭、環(huán)境事故頻發(fā)等問題不僅成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，也對(duì)公眾正常的生產(chǎn)、生活和身體健康造成了嚴(yán)重影響，這些影響比氣候變化*IPCC工作小組評(píng)估報(bào)告，氣候變化2013：物理科學(xué)基礎(chǔ)認(rèn)定人類對(duì)氣候系統(tǒng)的影響很明顯，這在全球大多數(shù)地區(qū)都很明顯。帶來的影響更為直接和緊迫。

生態(tài)破壞和生物多樣性破壞很難直觀地感受到，但是無形價(jià)值的損失，比如自然景觀的消失、標(biāo)志性物種瀕臨滅絕(如熊貓和江豚)對(duì)中國(guó)都有很大的影響。它使我們警醒：只有保護(hù)環(huán)境和生物物種，才能為建設(shè)“美麗中國(guó)”帶來希望與靈感。

經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展在帶來環(huán)境問題的同時(shí)，也帶來了很多社會(huì)問題。嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢(shì)不僅引發(fā)了公眾對(duì)環(huán)境健康的嚴(yán)重?fù)?dān)憂，還加劇了資源分布不均和貧富差距。農(nóng)村貧困人口生活的地區(qū)大多生態(tài)富足但脆弱，依賴環(huán)境生存的人們?yōu)榱双@得生產(chǎn)生活資料而不得不破壞環(huán)境。貧困人口幾乎沒有選擇在哪生活的權(quán)利，且大多面臨著空氣和水污染。在城市中，較貧窮和新興中等收入階層的生活條件尚未達(dá)到富裕水平，而那些高學(xué)歷和富裕的中等收入群體已經(jīng)開始對(duì)環(huán)境狀況提出了更高的期望與要求。

以上狀況加劇了與環(huán)境相關(guān)的社會(huì)矛盾。土地用途變更、工業(yè)項(xiàng)目選址以及突發(fā)性環(huán)境事件(如化學(xué)品污染)或慢性污染問題(如空氣質(zhì)量問題，這些問題對(duì)貧困人口造成過多影響，并有可能加劇已經(jīng)存在的不平等或貧困現(xiàn)象)，都有可能引起社會(huì)問題。環(huán)境問題往往是公眾抵制大型項(xiàng)目的核心原因，尤其是該大型項(xiàng)目對(duì)社會(huì)和環(huán)境產(chǎn)生的影響尚未確定之時(shí)。通過目前的信息公開制度，人們很難準(zhǔn)確、自由地獲取環(huán)境信息，這為謠言或不準(zhǔn)確信息的散播提供了平臺(tái)，而這會(huì)導(dǎo)致矛盾加劇。

改革開放以來，中國(guó)逐步意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系日益受到重視。1983年召開的第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議將環(huán)境保護(hù)明確為基本國(guó)策，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)必須同步發(fā)展。1992年，中國(guó)政府發(fā)布的《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》，首次提出要將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略開始成為國(guó)家戰(zhàn)略。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，2003年中國(guó)政府提出了“科學(xué)發(fā)展觀”，2005年發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確提出，要加快從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重，從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步推進(jìn)，從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。尤其是“十一五”以來，中國(guó)充分認(rèn)識(shí)到了粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題以及未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨的資源環(huán)境約束，通過出臺(tái)和實(shí)施一系列的法律法規(guī)、規(guī)劃、政策加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)節(jié)能減排，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，取得了積極成效。然而，相比較對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，中國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識(shí)和理解仍然較弱，主要存在以下問題：

·環(huán)境與社會(huì)的關(guān)系：主要包括環(huán)境與人口、貧窮、公平、健康、社會(huì)福利、消費(fèi)、防災(zāi)減災(zāi)、基本公共服務(wù)等的關(guān)系。

·環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系：包括環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可持續(xù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展，工業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染防治，可持續(xù)交通，可持續(xù)能源生產(chǎn)與消費(fèi)等。

·資源利用與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系：包括自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用，空氣、水土生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，生物多樣性保護(hù)，海洋資源可持續(xù)利用，荒漠化控制等。

自可持續(xù)發(fā)展的理念提出以來，人們對(duì)可持續(xù)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三者相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)和理解不斷深化，如圖1所示。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的政策行動(dòng)中，保持彼此的協(xié)調(diào)和平衡是十分困難的。2012年召開的里約可持續(xù)發(fā)展會(huì)議提出，需要制定一套全球目標(biāo)來推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展*http：//sustainabledevelopment.un.org/index.phpmenu=1300。

圖1 可持續(xù)發(fā)展環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三個(gè)維度的關(guān)系示意圖

中國(guó)于2007年首次提出了生態(tài)文明的理念，強(qiáng)調(diào)建設(shè)和諧社會(huì)，共享發(fā)展成果，維護(hù)社會(huì)公平和正義*見國(guó)合會(huì)2008年政策報(bào)告《和諧社會(huì)的環(huán)境與發(fā)展》，第26頁(yè)。2012年11月召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)，將生態(tài)文明建設(shè)寫入決議，提出將生態(tài)文明納入經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化建設(shè)“五位一體”總體布局*http：//china.org.cn/china/18th_cpc_congress/2012-11/15/content_27118842.htm。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)必須在原有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步處理好環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。

本摘要報(bào)告由中外專家組共同撰寫。報(bào)告借鑒了國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路、指導(dǎo)原則、階段目標(biāo)、行動(dòng)框架、重點(diǎn)領(lǐng)域和政策建議。需要指出的是，這一研究開辟了新的領(lǐng)域，但相關(guān)結(jié)論與建議是初步的，需要在下一步的研究中進(jìn)一步深化和拓展。

課題組工作重心圍繞三個(gè)問題展開(專欄1)。摘要報(bào)告以課題組的中國(guó)成員在總報(bào)告*參見國(guó)合會(huì)課題組報(bào)告：中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展研究報(bào)告中的研究成果，以及中外團(tuán)隊(duì)2012年8月到2013年9月進(jìn)行的一系列會(huì)議和實(shí)地考察得出的結(jié)論和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。課題組尤其關(guān)注城鎮(zhèn)化問題，因?yàn)槌擎?zhèn)化問題能夠說明經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系，并且能夠強(qiáng)化政策與實(shí)踐的相互作用。

報(bào)告內(nèi)容如下：一是重點(diǎn)闡述中國(guó)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域取得的成就和面臨的挑戰(zhàn)，識(shí)別當(dāng)前環(huán)境與社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域存在的主要問題，分析當(dāng)前問題產(chǎn)生的深層次原因。二是梳理發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)國(guó)內(nèi)外有關(guān)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展問題的理論研究成果，構(gòu)建基于環(huán)境價(jià)值觀念、環(huán)境行為和環(huán)境公共治理的環(huán)境與社會(huì)發(fā)展理論框架；三是提出協(xié)調(diào)中國(guó)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的總體思路，指導(dǎo)原則和2015、2020、2030、2050年4個(gè)階段的行動(dòng)目標(biāo)。四是提出政策建議。本報(bào)告中使用的術(shù)語見專欄2。

專欄1：本報(bào)告的研究問題

怎樣認(rèn)識(shí)當(dāng)今和未來一段時(shí)期中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系？

制定兼顧環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的政策時(shí)，要考慮哪些最為重要的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？

當(dāng)今世界正處于大變革、大調(diào)整之中，中國(guó)將如何統(tǒng)籌長(zhǎng)期愿景、中期目標(biāo)和短期行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與可持續(xù)發(fā)展？

2 中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 導(dǎo)語

自上世紀(jì)70年代以來，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作取得了積極進(jìn)展。尤其是“十一五”以來，環(huán)境保護(hù)在國(guó)家宏觀決策和公共治理中的地位不斷提升，環(huán)境保護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度不斷加大，相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系不斷完善和豐富，中國(guó)在協(xié)調(diào)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域也取得了一定的成效，但同時(shí)也面臨著諸多問題。

上世紀(jì)80年代開始，中國(guó)逐漸轉(zhuǎn)向資源密集型經(jīng)濟(jì)。然而，面對(duì)隨之而來的環(huán)境惡化和污染問題，中國(guó)社會(huì)并沒有做好充足的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。在農(nóng)村，環(huán)境污染對(duì)健康和生計(jì)的直接影響迅速成為農(nóng)村人口的主要擔(dān)憂。經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的大發(fā)展，以及鐵路、公路和管道等基礎(chǔ)設(shè)施的修建對(duì)環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)造成了嚴(yán)重影響。當(dāng)前，隨著城市富有中等收入階層的出現(xiàn)，越來越多的市民開始意識(shí)到環(huán)境問題的重要性，并積極參與到環(huán)保行動(dòng)當(dāng)中。預(yù)計(jì)未來十年，將有上億人涌向城市，這將大大增加能源和自然資源的使用壓力和社會(huì)服務(wù)需求*2013中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告，《可持續(xù)與宜居城市——邁向生態(tài)文明》，北京：中國(guó)對(duì)外翻譯出版有限公司。

改革開放早期，中國(guó)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在首位，環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展方面的努力和支出存在不足。“十一五”和“十二五”規(guī)劃推出后，情況有所改善。這兩個(gè)五年規(guī)劃更清晰地將環(huán)境與社會(huì)目標(biāo)結(jié)合在一起，同時(shí)考慮了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響以及環(huán)境保護(hù)對(duì)可持續(xù)均衡發(fā)展的貢獻(xiàn)。十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，為強(qiáng)化環(huán)境和社會(huì)發(fā)展之間的共生關(guān)系帶來了新的可能性。

專欄2：關(guān)鍵術(shù)語

社會(huì)發(fā)展指實(shí)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)期望目標(biāo)的發(fā)展過程，也指這些目標(biāo)最終可實(shí)現(xiàn)、可衡量的成果。社會(huì)發(fā)展可以從三個(gè)維度去理解，一是指社會(huì)發(fā)展，包括教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域；二是指社會(huì)組織，包括政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、家庭、媒體、個(gè)人等社會(huì)主體；三是指社會(huì)行為，即公民和社會(huì)組織的行為方式。社會(huì)發(fā)展由社會(huì)制度及其行為主體共同推動(dòng)。

環(huán)境保護(hù)指以保護(hù)和謹(jǐn)慎使用人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的環(huán)境資源的活動(dòng)、策略和政策工具。生態(tài)或環(huán)境破壞(如經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致的污染或氣候變化)可影響現(xiàn)在和將來一段時(shí)期內(nèi)人類生活、健康和幸福。法規(guī)、個(gè)人和集體道德規(guī)范以及教育等因素都能影響環(huán)保行為。

公共服務(wù)指由政府直接提供，或通過政府融資、社會(huì)資本或組織提供的服務(wù)，是整個(gè)社會(huì)不同群體平等獲得體面生活所必需的基本服務(wù)。不同國(guó)家的公共服務(wù)內(nèi)容雖不相同，但大多包括教育、社會(huì)保障、國(guó)防、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生以及其他社會(huì)服務(wù)。

公共產(chǎn)品指一個(gè)人使用或消費(fèi)后不影響其他人再次使用(非競(jìng)爭(zhēng)性)、但沒有人能夠獨(dú)自占有(非排他性)的產(chǎn)品，它們通常都由公共部門提供和維護(hù)，污水處理、公園等是較為典型的公共產(chǎn)品。

環(huán)境公正強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)益和責(zé)任的公平分配，以及獲得決定和認(rèn)可社區(qū)生活方式和當(dāng)?shù)刂R(shí)和文化及能力差異的平等權(quán)利。因此，環(huán)境公正重在平等。一般認(rèn)為，大范圍的政治或經(jīng)濟(jì)不平等可能導(dǎo)致環(huán)境不公正，權(quán)力更大、更富有的人群往往能夠通過使環(huán)境惡化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲得利益，而窮人則需為這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)承受過于沉重的代價(jià)。

環(huán)境權(quán)利指確保人類能夠獲得生存保障所必須的自然資源，包括土地、住所、食物、水和空氣等的權(quán)利，以及個(gè)人的生存環(huán)境不受破壞的權(quán)利。環(huán)境權(quán)利成為人類的基本權(quán)利，因?yàn)槿祟惿钯Y料、健康甚至存在都依賴于周圍環(huán)境的質(zhì)量以及是否有權(quán)使用周圍環(huán)境。環(huán)境權(quán)利還包括獲得獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境管理，獲得環(huán)境安全和賠償?shù)臋?quán)利。

2.2 環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域取得的成就

上世紀(jì)70年代開始的環(huán)境保護(hù)工作，開啟了中國(guó)探索可持續(xù)發(fā)展的先聲。1973年召開的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，將環(huán)境保護(hù)工作列入國(guó)家重要的議事日程，標(biāo)志著中國(guó)政府環(huán)保意識(shí)的覺醒。隨著推行清潔生產(chǎn)、環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證、企業(yè)環(huán)境信息公開等政策，中國(guó)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)有所提升。一些企業(yè)開始發(fā)布企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告(簡(jiǎn)稱CSR報(bào)告)，一些銀行和金融機(jī)構(gòu)也將環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)納入貸款評(píng)估體系。

此外，公眾、媒體和社會(huì)組織對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注程度和影響力也日益提高。媒體近年關(guān)于霧霾天氣的報(bào)道，對(duì)于提高公眾意識(shí)和參與度，推動(dòng)《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂產(chǎn)生重大和深遠(yuǎn)影響*國(guó)東，康建成等，中國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)的變化趨勢(shì)，中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2010年第10期。公眾開始越來越多的參與到環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定，參與到環(huán)境保護(hù)的社會(huì)監(jiān)督和管理中，參與到環(huán)境信息的披露和重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中。

隨著環(huán)境惡化帶來的直接影響不斷增強(qiáng)，公眾的環(huán)境意識(shí)水平不斷提高，他們對(duì)環(huán)境議題的認(rèn)識(shí)、關(guān)注度和直接參與度也愈來愈高*參見《企業(yè)社會(huì)責(zé)任：認(rèn)知的力量》，2011年國(guó)際商業(yè)報(bào)告第24頁(yè)http：//www.internationalbusinessreport.com/files/IBR_2011_CSR_Report_v2.pdf。

在1998年的一份熱點(diǎn)問題調(diào)查中，環(huán)境議題成為第五大公眾最關(guān)心的問題，位于社會(huì)安全、教育、人口和就業(yè)之后。在2008年的一份民意調(diào)查中，環(huán)境污染上升為第三大公眾關(guān)注熱點(diǎn)*參見《企業(yè)社會(huì)責(zé)任：認(rèn)知的力量》，2011年國(guó)際商業(yè)報(bào)告第24頁(yè)http：//www.internationalbusinessreport.com/files/IBR_2011_CSR_Report_v2.pdf。近期，媒體對(duì)空氣污染的報(bào)道也為提升公眾意識(shí)和鼓勵(lì)公眾支持《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂發(fā)揮了積極的作用。

越來越多的非政府組織也參與到環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中。1994年3月，中國(guó)第一個(gè)民間環(huán)保組織“自然之友”成立。此后，一大批民間環(huán)保組織陸續(xù)成立。截至2012年底，全國(guó)在民政部登記的生態(tài)環(huán)境類民間組織數(shù)量達(dá)到7928個(gè)*參見《企業(yè)社會(huì)責(zé)任：認(rèn)知的力量》，2011年國(guó)際商業(yè)報(bào)告第24頁(yè)http：//www.internationalbusinessreport.com/files/IBR_2011_CSR_Report_v2.pdf(圖2)。

2.2.1各類社會(huì)主體環(huán)境行為不斷改善

當(dāng)前，中國(guó)公眾和社會(huì)組織以及一些大型企業(yè)正在積極參與環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)境法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)監(jiān)督管理、環(huán)境信息披露以及重大項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估的發(fā)展為這些行為主體的參與提供了便利。公眾參與力度也不斷加大，2013年關(guān)于北京霧霾事件以及昆明的PX項(xiàng)目的社會(huì)討論，充分反映了當(dāng)前中國(guó)公眾對(duì)自身環(huán)境利益的訴求、對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的迫切要求，以及對(duì)參與國(guó)家和地方相關(guān)環(huán)境決策的強(qiáng)烈要求。

圖2 2007-2012年在民政部登記的生態(tài)環(huán)境類民間組織數(shù)量

2.2.2企業(yè)社會(huì)責(zé)任逐步增強(qiáng)

隨著媒體、公眾和政府對(duì)環(huán)境的關(guān)注度不斷提高，中國(guó)企業(yè)更加積極地履行各自的企業(yè)社會(huì)責(zé)任?！笆濉币?guī)劃將改善民生和節(jié)能減排設(shè)為工作重點(diǎn)，在其影響下，一些企業(yè)積極制定了環(huán)境管理計(jì)劃，將戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《2011年均富國(guó)際商業(yè)報(bào)告》*參見《企業(yè)社會(huì)責(zé)任：認(rèn)知的力量》，2011年國(guó)際商業(yè)報(bào)告第24頁(yè)http：//www.internationalbusinessreport.com/files/IBR_2011_CSR_Report_v2.pdf，在輿論、稅收和監(jiān)管政策等外部因素的驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)大陸企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感正在不斷增強(qiáng)。對(duì)中國(guó)規(guī)模以上企業(yè)的電話調(diào)查顯示，84%的企業(yè)積極關(guān)注職工健康和福利；75%的企業(yè)為減少對(duì)環(huán)境和社會(huì)造成的負(fù)面影響，對(duì)其產(chǎn)品或服務(wù)作了改善；69%和63%的企業(yè)分別在節(jié)能和減排方面付出了努力；39%的企業(yè)開始計(jì)算碳足跡。

本課題組考察了億利資源集團(tuán)有限公司。作為一個(gè)知名企業(yè)集團(tuán)，億利資源在中國(guó)第七大沙漠區(qū)的恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展工作中綜合考慮了社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)，是沙漠綠化企業(yè)的典范。該企業(yè)在履行社會(huì)責(zé)任，處理保護(hù)生態(tài)環(huán)境與當(dāng)?shù)孛裆年P(guān)系方面進(jìn)行了積極探索，并取得了顯著成績(jī)。

2.2.3環(huán)境保護(hù)法規(guī)框架初步建立

長(zhǎng)期以來，尤其是“十一五”以來，環(huán)境保護(hù)在國(guó)家宏觀決策體系中的地位不斷增強(qiáng)。2008年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院的組成部門之一，環(huán)境保護(hù)工作的綜合管理、污染物防控、監(jiān)察執(zhí)法體系逐步完善。截至目前，中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)制定了環(huán)境保護(hù)法等法律10部、資源保護(hù)法律20部。刑法規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”專章，侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定了“環(huán)境污染責(zé)任”專章。地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定的環(huán)保規(guī)章數(shù)百件，其中環(huán)保部的部門規(guī)章69件。2006和2007年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局相繼發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。近年來，中國(guó)還開展了環(huán)境保護(hù)法的修訂工作，對(duì)環(huán)境與社會(huì)相關(guān)條款進(jìn)行了修訂。2012年2月新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和2013年9月《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的發(fā)布標(biāo)志著中國(guó)將環(huán)保工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向環(huán)境健康危害。

上述舉措為中國(guó)公眾表達(dá)環(huán)境訴求提供了更多的保障。此外，全國(guó)許多地區(qū)還在其他領(lǐng)域?qū)嵤┝硕喾N新舉措，如綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、脫硫電價(jià)、燃煤發(fā)電技術(shù)改進(jìn)、流域和礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償和階梯電價(jià)等，還有一些地區(qū)正在試行當(dāng)中。這些舉措可能將產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益，然而，只有在進(jìn)行了影響評(píng)估，并且有效地實(shí)施了相應(yīng)的法律法規(guī)后才能看到這些舉措的真正效益。

2.3 環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展存在的問題

雖然中國(guó)在環(huán)境與社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域取得了一定的成就，但依然面臨諸多重大挑戰(zhàn)。環(huán)境問題已經(jīng)成為影響社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定(例如，健康、民生和公平等)的重要因素，還可能對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成不利影響。

2.3.1環(huán)境污染引發(fā)群體性事件增多

自1996年來以來，環(huán)境信訪和投訴數(shù)量保持年均29%的增速(圖3)，主要反映的是食品與飲用水安全、持續(xù)性有機(jī)污染、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物等問題。1995-2010年間中國(guó)共發(fā)生突發(fā)性水污染、大氣污染、固體廢物污染、噪聲污染及振動(dòng)危害以及其它類型突發(fā)性環(huán)境事件(環(huán)境事故)21985起，自2005年以來，環(huán)保部直接接報(bào)處置的環(huán)境事件共927起。

2004年的云南怒江水電建設(shè)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)爭(zhēng)議案、2007年的廈門PX項(xiàng)目事件*Wanxin Li，Jieyan Liu，Duoduo Li.Getting their voices heard：three cases of public participation in environmental protection in china .Journal of Environmental Management，2012，98：65-72.和北京六里屯垃圾焚燒廠事件、2009年的湖南瀏陽(yáng)鎘污染事件、2012年的啟東王子造紙大型污水排海工程事件和四川什邡鉬銅項(xiàng)目事件*Glibert，N.Green protests on the rise in China.Nature，2012，488(7411)：261-262.等因環(huán)境問題導(dǎo)致的爭(zhēng)議或群體事件便是其中的典型案例。

上述事件發(fā)生后，有的建設(shè)項(xiàng)目因民眾激烈反對(duì)而停建或遷址，一些垃圾焚燒廠之類的政府主導(dǎo)項(xiàng)目因?yàn)槿罕妼?duì)于污染的強(qiáng)烈擔(dān)憂而無法按原計(jì)劃進(jìn)行，更有一些是由于居民的身體健康受到傷害，繼而引發(fā)群體性抗議，出現(xiàn)了圍堵政府、司法機(jī)關(guān)、相關(guān)公司及打砸行為。這些事件可能構(gòu)成社會(huì)動(dòng)亂的誘發(fā)因素。另一方面，這些事件也說明了加強(qiáng)對(duì)環(huán)境問題社會(huì)影響的關(guān)注和監(jiān)測(cè)、針對(duì)有可能引發(fā)爭(zhēng)議的項(xiàng)目建設(shè)建立良好的群眾意見反饋機(jī)制的必要性。

圖3 1995-2010年中國(guó)環(huán)境信訪人數(shù)、環(huán)境污染糾紛和突發(fā)環(huán)境事件*數(shù)據(jù)來源：1995—2011年《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》

2.3.2環(huán)境惡化造成公共健康危害

環(huán)境污染對(duì)人類健康的影響是環(huán)境與社會(huì)發(fā)展中不可忽視的重要問題。與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，由于中國(guó)的工業(yè)多集中人口密集的城市與地區(qū)，地表水的污染遍及主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與人口密集區(qū)域，以及采礦業(yè)和有色金屬冶煉導(dǎo)致的農(nóng)田污染，導(dǎo)致中國(guó)的人群直接暴露于環(huán)境污染物，并且這些人群長(zhǎng)時(shí)間以來對(duì)污染物的攝入量和暴露水平要遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。環(huán)境污染濃度高、暴露人口眾多、暴露時(shí)間長(zhǎng)、暴露途徑復(fù)雜多樣、歷史累積污染問題的健康影響難以短期消除、城鄉(xiāng)差異顯著等特點(diǎn)，導(dǎo)致了傳統(tǒng)型的環(huán)境健康問題尚未得到解決，各種新型環(huán)境污染物的健康危害和風(fēng)險(xiǎn)日趨嚴(yán)重。同時(shí)，由于復(fù)合性污染重，污染區(qū)內(nèi)的主要污染物、污染源及其健康危害很難確定，加大了人群健康損害效應(yīng)的調(diào)查和干預(yù)的難度。

世界衛(wèi)生組織公布的《2010年全球疾病負(fù)擔(dān)評(píng)估》數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)由于PM2.5污染導(dǎo)致的中風(fēng)、心臟病死亡率有所上升，1990～2010年，由室外空氣污染導(dǎo)致的疾病負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)了33%，2010年，中國(guó)20%的肺癌由PM2.5引起*2013中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告，《可持續(xù)與宜居城市——邁向生態(tài)文明》，北京：中國(guó)對(duì)外翻譯出版有限公司。相關(guān)研究還顯示，PM2.5濃度每升高100μg/m3，總死亡率、呼吸系統(tǒng)疾病、心血管疾病、冠心病、中風(fēng)、慢性阻塞性肺病(COPD)的死亡率將分別增加4.08%、8.32%、6.18%、8.32%、5.13%、7.25%*趙可，曹軍驥，文湘閩.西安市大氣PM2.5污染與城區(qū)居民死亡率的關(guān)系.預(yù)防醫(yī)學(xué)情報(bào)雜志，2011，27(4)：257-261.。此外，環(huán)境內(nèi)分泌干擾物(EEDs)、持久性有機(jī)污染物(POPs)以及新材料和新化學(xué)污染物等新型污染物導(dǎo)致的健康損害使問題更加復(fù)雜化。

2.3.3環(huán)境破壞與貧困形成惡性循環(huán)

環(huán)境質(zhì)量的好壞對(duì)人們的健康水平、生產(chǎn)力或收入能力、安全、能量供給及生活條件等方面都起到?jīng)Q定性的作用。特別是在農(nóng)村地區(qū)，貧困人口對(duì)自然資源依賴

性強(qiáng)，而環(huán)境退化又使得這種依賴性表現(xiàn)的更加脆弱。在一些地區(qū)，環(huán)境問題往往與貧困問題并存，環(huán)境惡化往往會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)貧困。反之，農(nóng)村貧困問題可能導(dǎo)致有限資源的過度利用，加速生態(tài)惡化，并最終形成惡性循環(huán)。但中國(guó)的發(fā)展政策還沒有充分意識(shí)到這些影響之間的相互聯(lián)系。

2.3.4環(huán)境問題帶來新的社會(huì)不公

中國(guó)不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、性別和民族之間存在著很多不平等現(xiàn)象，環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的不公正問題日益突出。這些不平等體現(xiàn)為收入不平等、獲得環(huán)境資源和服務(wù)的權(quán)利不平等、所受環(huán)境傷害以及承擔(dān)的環(huán)境壓力不平等，以及健康和社會(huì)保障不平等。在資源環(huán)境領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在不同區(qū)域、群體間占有和支配環(huán)境資源的顯著差異，以及不同區(qū)域、群體間享有環(huán)境公共服務(wù)的顯著差異等。在已有主要強(qiáng)調(diào)教育與醫(yī)療等公共服務(wù)均等化的議題中，將推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)發(fā)展納入政府的社會(huì)目標(biāo)，是發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的重要手段。在中國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要中，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為基本公共服務(wù)均等化的重要領(lǐng)域。固體廢物處理及城鄉(xiāng)飲用水安全被納入環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，不同地區(qū)、不同群體的公眾能否享有公平的環(huán)境公共服務(wù)，同樣是衡量環(huán)境公正的重要指標(biāo)。

然而，相關(guān)研究顯示，中國(guó)的環(huán)境基本公共服務(wù)績(jī)效存在顯著的省際差異(圖4)。東部地區(qū)大部分省份的公共環(huán)境服務(wù)水平顯著高于中部省份和西部省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的公眾所享受的環(huán)境基本公共服務(wù)明顯不均等。很顯然，如果在加快落后區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，忽視了這些地區(qū)環(huán)境公共服務(wù)水平的提升，將會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致區(qū)域、群體間的環(huán)境不公正，以及環(huán)境與社會(huì)關(guān)系的進(jìn)一步惡化。

2.3.5城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使資源環(huán)境壓力持續(xù)增加

全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)城市人口從1949年的11%*1982年第三次全國(guó)人口普查，2000年第五次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)升至2000年的30%，現(xiàn)在已超過50%*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》。中國(guó)的城鎮(zhèn)化率不斷加速，每年有超過1000萬人口涌向城市，為地方政府帶來了巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)預(yù)計(jì)，截至2030年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，屆時(shí)3億左右人口將從農(nóng)村移居到城市(圖5)。

中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的主要挑戰(zhàn)有：協(xié)調(diào)資源密集使用和環(huán)境承載能力；將城市中心和周邊地區(qū)的發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合；協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，保證各地區(qū)公平享有公共服務(wù)等。

2007年和2008年，中國(guó)國(guó)務(wù)院分別批準(zhǔn)成立了武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。不僅這些地區(qū)，許多地方政府都在探索新的城鎮(zhèn)化模式。

圖4 2003—2009年中國(guó)大陸各省份環(huán)境基本公共服務(wù)評(píng)估*盧洪友，袁光平，陳思霞等.中國(guó)環(huán)境基本公共服務(wù)績(jī)效的數(shù)量測(cè)度.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012，22(10)：48-54.

圖5 中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷的不同階段*中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告2013.北京：中國(guó)對(duì)外翻譯出版有限公司，2013：14

然而，中國(guó)城鎮(zhèn)化用地使用效率不高，城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配。2000-2010年，城市建設(shè)用地年平均增長(zhǎng)6.04%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口3.85%的年平均增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)空間和建設(shè)用地快速擴(kuò)張導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量不斷減少。650多座城市中有400多個(gè)缺水，其中約200個(gè)城市嚴(yán)重缺水。此外，城市群布局不夠合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作、集群效率不高，部分特大城市人口壓力偏大。特別是城鎮(zhèn)建設(shè)過程中忽視了對(duì)原有自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，大部分城鎮(zhèn)中原生自然生態(tài)系統(tǒng)加速萎縮。城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施成本巨大、環(huán)保工作薄弱，導(dǎo)致區(qū)域性城市環(huán)境問題不斷增加*參見國(guó)合會(huì)課題組報(bào)告：中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展研究報(bào)告，218-243頁(yè)。

目前的城鎮(zhèn)化模式面臨用水保障、城市建設(shè)用地保障、能源保障(圖6)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等瓶頸。城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境問題日益與社會(huì)問題交織，給中國(guó)的可持續(xù)發(fā)

展帶來巨大挑戰(zhàn)。相關(guān)測(cè)算表明，未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)能源的需求將凈增1.89倍，對(duì)水的需求將凈增加0.88倍，對(duì)建設(shè)用地的需求將凈增加2.45倍，對(duì)生態(tài)環(huán)境超載的壓力將凈增加1.42倍*方創(chuàng)琳，方嘉雯.解析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源環(huán)境瓶頸.中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2013，4：33-34.*方創(chuàng)琳，王德利.中國(guó)城市化發(fā)展質(zhì)量的綜合測(cè)度與提升路徑.地理研究，2011，30(11)：1931-1946.。

圖6 中國(guó)快速城鎮(zhèn)化過程中的能源消費(fèi)(1978-2012年) *數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》

2.4 環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展面臨的障礙

要解決上述環(huán)境與社會(huì)發(fā)展中面臨的問題，需要關(guān)注一系列主要障礙。我們認(rèn)為，當(dāng)前環(huán)境與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展主要面臨三大瓶頸，即：對(duì)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展問題認(rèn)識(shí)不足；行動(dòng)主體的角色不明確，行動(dòng)責(zé)任履行不到位；治理體系不完善。

2.4.1環(huán)境意識(shí)與環(huán)境信息缺乏

當(dāng)前，中國(guó)對(duì)環(huán)境與社會(huì)之間內(nèi)在聯(lián)系的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展尚未成為中國(guó)政府關(guān)注的政策重點(diǎn)。各級(jí)政府仍把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放在首位，要設(shè)計(jì)一條能同時(shí)滿足社會(huì)與環(huán)境目標(biāo)的發(fā)展之路依然十分困難。

很多環(huán)境問題已經(jīng)嚴(yán)重影響中國(guó)公眾的日常生活，再加上他們掌握的信息或賠償渠道不足，導(dǎo)致抗議活動(dòng)增加。如果政府繼續(xù)忽視這些問題，在組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，就會(huì)加劇與公眾的矛盾，甚至引發(fā)群體性事件。

除此之外，公眾對(duì)政府和廠商的信任缺失也對(duì)環(huán)境與社會(huì)相協(xié)調(diào)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境群體性事件多發(fā)，即反映出社會(huì)出現(xiàn)了“共識(shí)斷裂”，大多數(shù)人對(duì)重大問題的觀點(diǎn)不一致、甚至尖銳對(duì)立，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。因此，要在環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展的政策措施上達(dá)成一致意見，或讓公眾接受環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展的政策將變得愈加困難，尤其是當(dāng)這個(gè)過程需要進(jìn)行妥協(xié)或談判時(shí)。

2.4.2社會(huì)主體的行動(dòng)責(zé)任履行不到位

可持續(xù)發(fā)展要求所有行為主體履行其各自的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)前，企業(yè)、公眾和社會(huì)組織都還沒有充分履行環(huán)境與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任。提高個(gè)人和組織踐行綠色生活方式的決心，讓所有社會(huì)主體共同支持可持續(xù)發(fā)展是一大難題。

中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到，要推動(dòng)生態(tài)文明的發(fā)展，就要讓群眾積極參與進(jìn)來，共同制定和落實(shí)可持續(xù)發(fā)展政策。然而，實(shí)際運(yùn)作機(jī)制還很缺乏。目前，對(duì)社會(huì)與環(huán)境相互影響及變化還缺少系統(tǒng)的調(diào)查研究，相關(guān)民間團(tuán)體難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。同樣，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任在中國(guó)還處于起步階段。

2.4.3公共治理體系存在不足

中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制、法律法規(guī)、政策制定不利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。例如，雖然近年來環(huán)境保護(hù)的投入有所增加，但由于中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致，一些地方政府的資金依然不足，政府提供的環(huán)境和社會(huì)公共服務(wù)在各地很不均衡。

在環(huán)境法規(guī)領(lǐng)域，環(huán)境與社會(huì)的相關(guān)法治建設(shè)仍不完善，實(shí)施力度不夠，覆蓋面不足。群眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)、跨界損害事件增多與環(huán)境民事賠償法律制度不健全、環(huán)境民事賠償和調(diào)處能力滯后的矛盾日益凸現(xiàn)。環(huán)境違法現(xiàn)象普遍、環(huán)境糾紛群體性事件增多與環(huán)保法規(guī)操作性不強(qiáng)、執(zhí)法不力的矛盾日益加劇。群眾環(huán)境信訪案件走向復(fù)議、復(fù)議案件走向訴訟的快速變化趨勢(shì)與環(huán)保部門行政復(fù)議工作重視不夠、國(guó)家環(huán)境司法訴訟渠道不暢通的矛盾日益明顯。

在政策領(lǐng)域，當(dāng)前社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的政策和行動(dòng)，以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策，往往是分開制定、獨(dú)立實(shí)施。這種分離弱化了這些政策在社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間建立關(guān)系的能力，降低了通過實(shí)施這些政策避免社會(huì)沖突演變?yōu)橹卮髥栴}，或避免沖突的可能性。在政策設(shè)計(jì)、制定、實(shí)施及評(píng)估中，缺乏公眾以及其它利益相關(guān)方的參與。

最后，中國(guó)不同的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同性別之間以及不同民族之間存在著不平等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在收入、環(huán)境資源和服務(wù)分配、環(huán)境危害程度、健康威脅和社會(huì)保障等多個(gè)方面。要想消除不平等現(xiàn)象，造福當(dāng)代和后代人，就要在充分認(rèn)識(shí)環(huán)境與社會(huì)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上落實(shí)相關(guān)政策和行動(dòng)。

2.5 國(guó)際上對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的研究

經(jīng)合組織、世界銀行、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署等三個(gè)大型國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展三者之間的關(guān)系及政策協(xié)調(diào)的必要性進(jìn)行了研究。專欄3對(duì)這些研究報(bào)告作了簡(jiǎn)要介紹。值得關(guān)注的是，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在兩個(gè)規(guī)劃周期以前提出的建議在今天依然適用，而且這些建議的實(shí)施變得更加緊迫。

專欄3：國(guó)際上關(guān)于中國(guó)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展問題的研究

1.經(jīng)合組織的《中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估研究報(bào)告》(2006年)*經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，2006年，《中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估報(bào)告》指出，為改善環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，中國(guó)需要從六個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：一是提升獲得良好環(huán)境服務(wù)的人口比例(包括安全飲用水、基本的衛(wèi)生和電力設(shè)施等)；二是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境健康和風(fēng)險(xiǎn)信息的搜集；三是提高環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)信息披露的質(zhì)量、頻率和范圍；四是健全公眾獲取一般環(huán)境信息的渠道；五是進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境教育和宣傳；六是政府需要加強(qiáng)與公眾、非政府組織的合作和伙伴關(guān)系，推動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任。

2.世界銀行的《中國(guó)2030年發(fā)展研究報(bào)告》*世界銀行，2012年，《2030年的中國(guó)：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會(huì)》指出，到2030年，中國(guó)有潛力成為現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會(huì)，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)需要實(shí)施新的發(fā)展戰(zhàn)略。主要包括，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革以增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，加快創(chuàng)新步伐和高效創(chuàng)新型體系建設(shè)，通過市場(chǎng)激勵(lì)、監(jiān)管、公共投資、產(chǎn)業(yè)政策和制度建設(shè)等措施，抓住“綠色”機(jī)遇，在就業(yè)、融資、高質(zhì)量社會(huì)服務(wù)和可轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障等領(lǐng)域提供相同的可及性，從而使所有人享有均等機(jī)會(huì)和社會(huì)保障，確保地方政府有充足財(cái)力履行責(zé)任等。

3.聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的《2013中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告》*聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署，2013年，人類發(fā)展報(bào)告，《可持續(xù)與宜居城市——邁向生態(tài)文明》從人類發(fā)展和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的角度對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行了深入研究。該研究認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化過程中，要把人的發(fā)展作為落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域的治理將是未來成功的關(guān)鍵，如果沒有強(qiáng)有力的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，中國(guó)將難以面對(duì)未來城鎮(zhèn)化的巨大挑戰(zhàn)。

3 國(guó)際實(shí)踐與理論視角

3.1 導(dǎo)語

在本部分我們將從三個(gè)方面闡述環(huán)境與社會(huì)問題的國(guó)際實(shí)踐和理論視角。第一，工業(yè)革命以來環(huán)境與社會(huì)的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)發(fā)展情況。第二，國(guó)際上關(guān)于環(huán)境與社會(huì)關(guān)系的理論研究，包括一些替代性的研究方法和觀點(diǎn)。第三，用可持續(xù)發(fā)展的理念構(gòu)建環(huán)境與社會(huì)的一體化政策框架。

3.2 工業(yè)革命以來環(huán)境與社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展

縱觀人類發(fā)展的歷史，現(xiàn)代的生產(chǎn)和生活方式是在工業(yè)革命之后逐步形成的。與之相伴的是人類與自然環(huán)境之間的關(guān)系發(fā)生了深刻變化。人類從完全依賴水、土地和生物多樣性的農(nóng)業(yè)社會(huì)過渡到城市和后工業(yè)社會(huì)。在這個(gè)進(jìn)程中，人們有時(shí)會(huì)忘記人類的生產(chǎn)和健康仍然必須完全依賴于自然環(huán)境，甚至認(rèn)為人類可以控制和取代來自于自然環(huán)境中的物品和服務(wù)。但是，自然環(huán)境正在給我們敲響警鐘，甚至爆發(fā)了諸多“自然災(zāi)害”，而這些也正是人類行為帶來的后果*一些科學(xué)家認(rèn)為人類對(duì)環(huán)境的影響太大，我們已經(jīng)進(jìn)入“人類世”的時(shí)期。http：//www.anthropocene.info/en/home。

3.2.1歷史回顧

專欄4，用簡(jiǎn)要的辦法，回顧和闡述了工業(yè)革命之后環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要?dú)v史事件。其中最突出的變化是人口由農(nóng)村大量流向城市，大規(guī)模地改變了人類的生產(chǎn)和消費(fèi)方式；同時(shí)，工業(yè)化的發(fā)展增強(qiáng)了人類利用和改造自然環(huán)境的能力，各種工業(yè)活動(dòng)大規(guī)模地改變了環(huán)境，導(dǎo)致人類所依賴的生態(tài)環(huán)境開始惡化。人們?cè)诒M情享受工業(yè)化生產(chǎn)和城鎮(zhèn)化生活帶來的發(fā)展成果時(shí)，各種環(huán)境問題也從天而降，給人們的日常生活甚至生存帶來了巨大威脅，引發(fā)了各種社會(huì)問題。環(huán)境與社會(huì)問題的關(guān)系越來越密切，已成為現(xiàn)代社會(huì)的重要特征*一20世紀(jì)60年代早期到2012年間更詳細(xì)的關(guān)鍵環(huán)境事件和行動(dòng)可向可持續(xù)發(fā)展國(guó)際研究所(IISD)咨詢http：//www.iisd.org/pdf/2012/sd_timeline_2012.pdf，*世界范圍內(nèi)地區(qū)差異評(píng)估(考慮環(huán)境和社會(huì)問題之間的時(shí)間軸和關(guān)系)見www.unep.org/GEO 和 Kok，M，等人：發(fā)展環(huán)境-從全球環(huán)境評(píng)估中的政策教訓(xùn)。荷蘭環(huán)境評(píng)估局。荷蘭：Bilthoven；2009-www.pbl.nl 。

專欄4 影響環(huán)境與社會(huì)的主要事件和行動(dòng)時(shí)間表

續(xù)專欄4

從以上歷史回顧看出，工業(yè)社會(huì)以來環(huán)境與社會(huì)問題的關(guān)系變得越來越復(fù)雜，兩者相互依賴相互作用。環(huán)境政策及措施的制定越來越多地受到社會(huì)問題的影響和制約。下面列舉了若干體現(xiàn)兩者復(fù)雜關(guān)系的國(guó)際實(shí)例。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展關(guān)系：在2002年約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展聲明中提出，可持續(xù)發(fā)展的首要目標(biāo)和基本要求是消除貧窮、改變消費(fèi)和生產(chǎn)模式、保護(hù)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)，這已經(jīng)達(dá)成共識(shí)*2002年約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展聲明。http：//www.un-documents.net/jburgdec.htm?！?/p>

關(guān)于綠色就業(yè)：在里約2012期簡(jiǎn)報(bào)中提出，為實(shí)現(xiàn)一系列可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，全球共同行動(dòng)，投資大約1.8萬億美元，到2050年，每年將產(chǎn)生1300萬個(gè)新綠色職位。因?yàn)槟茉垂┙o方面成本較高，通過降低消費(fèi)，可替代其他一些工作，所以，全球提供的就業(yè)機(jī)會(huì)有所減少，到2050年，每年將產(chǎn)生6300萬個(gè)體面的新工作，綠色職位將成為解決全球就業(yè)問題的方法之一*里約2012期簡(jiǎn)報(bào)：綠色職業(yè)和社會(huì)包容。http：//www.uncsd2012.org/content/documents/224Rio2012%20Issues%20Brief%207%20Green%20jobs%20and%20social%20inclusion.pdf。

關(guān)于可持續(xù)與宜居城市：在2013年中國(guó)國(guó)家人類發(fā)展報(bào)告提出，在短期和長(zhǎng)期能夠滿足人們的基本需求和城市的舒適性要求的城市地區(qū)。指標(biāo)包括：完善的城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)，城市形態(tài)、公共場(chǎng)所維護(hù)良好、服務(wù)充分，覆蓋面積廣、文化和傳統(tǒng)保存良好、鼓勵(lì)文化服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施及文化產(chǎn)業(yè)、天空晴朗、水干凈以及自然資源的有效利用*UNDP 中國(guó)辦事處。2013 年中國(guó)國(guó)家人類發(fā)展報(bào)告?？沙掷m(xù)的和宜居城市: 建設(shè)生態(tài)文明。http: / /www. undp. org /content /china /en /home /library / human_ development /china - human - development - report - 2013 /。

3.2.2經(jīng)驗(yàn)和啟示

以上，我們對(duì)工業(yè)革命以來環(huán)境與社會(huì)的主要事件進(jìn)行了回顧(專欄4)，這些事件說明，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展的影響有利有弊，并加深了環(huán)境與社會(huì)之間復(fù)雜性和相互依賴性。與此同時(shí)，科技創(chuàng)新和革命性技術(shù)的產(chǎn)生，也帶來了兩面性的影響，一方面對(duì)舊的問題提供了新的解決辦法，另一方面也帶來了新的問題。通過專欄4，我們不難發(fā)現(xiàn)，一是城市在現(xiàn)代發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，二是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性和迫切性。

通過對(duì)這些全球重要事件的總體回顧，我們可以得出一些對(duì)中國(guó)制定未來可持續(xù)發(fā)展方案及決策有重要參考的結(jié)論：

(1)以煤炭為主的資源依賴型工業(yè)加速了工業(yè)化和城市化進(jìn)程，但同時(shí)也刺激了不可持續(xù)的生活方式和消費(fèi)模式上升，導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問題和社會(huì)問題。

(2)對(duì)處于工業(yè)化過程中的國(guó)家而言，早在19世紀(jì)末期和20世紀(jì)30年代之前，一些政府便開始采取措施解決環(huán)境問題和社會(huì)問題。促使這些行動(dòng)的主要原因包括：工業(yè)化對(duì)人類健康產(chǎn)生的直接影響，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的需要，以及公眾和社會(huì)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)使得人們對(duì)貧窮、疾病和環(huán)境之間的關(guān)系有了更加深入的認(rèn)識(shí)。美國(guó)和日本采取了很多相應(yīng)措施，如清理公共水道、制定工廠管理法規(guī)、實(shí)施公共衛(wèi)生控制措施和社會(huì)政策項(xiàng)目、增加對(duì)基本公共服務(wù)的投資等。然而，由于缺乏解決新出現(xiàn)問題的有效政策手段，這些行動(dòng)受到了很大限制。

(3)隨著科技水平的提高，公眾越來越認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染與人類健康之間的緊密聯(lián)系，促使人們對(duì)環(huán)保問題更加關(guān)注。20世紀(jì)下半葉出現(xiàn)了更為復(fù)雜的公共應(yīng)對(duì)政策，以及各類污染治理和環(huán)境保護(hù)法規(guī)。從20世紀(jì)50年代開始，已實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家大力開展受污染水道清理和煙霧減排工作，它們制定了新的環(huán)境法律并建立起許多環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，政府用于環(huán)境保護(hù)的開支也不斷增加，如美國(guó)、日本環(huán)保支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的1-2%。20世紀(jì)60年代末期出現(xiàn)了環(huán)保運(yùn)動(dòng)，環(huán)境問題逐漸成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)，1972年，聯(lián)合國(guó)在瑞典首都斯德哥爾摩召開了人類環(huán)境會(huì)議。

(4)許多傳統(tǒng)的區(qū)域性、地方性環(huán)境問題演變成為全球性問題，如非法采伐、空氣污染、氣候變化、過度消費(fèi)等，開展環(huán)境討論的國(guó)際背景發(fā)生了巨大的變化。值得注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家的科技進(jìn)步，以及在環(huán)境保護(hù)方面上所形成制度框架、治理機(jī)制和社會(huì)運(yùn)動(dòng)并沒有減輕對(duì)發(fā)展中國(guó)家的影響程度，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類福祉與環(huán)境權(quán)利的討論在發(fā)展中國(guó)家變得越來越激烈。

(5)人們?cè)絹碓綇V泛地認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期的人類活動(dòng)所產(chǎn)生的問題，如污染物排放、自然資源過度使用，以及生物多樣性和棲息地的消失等，都是不可逆的。科學(xué)研究表明，全球人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響已經(jīng)超出了生態(tài)系統(tǒng)所能承受的極限。因此，我們要轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)分析方法，將更多的注意力放在預(yù)防措施上。

(6)保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)與其它各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事件相互交織。例如，20世紀(jì)20年代歐洲的工人解放運(yùn)動(dòng)；20世紀(jì)60-70年代越戰(zhàn)時(shí)期西方國(guó)家的反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)；20世紀(jì)80年代蘇聯(lián)、東歐等中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的動(dòng)蕩；20世紀(jì)90年代以來，土耳其大型水源和采礦項(xiàng)目中的庫(kù)爾德民族問題。

(7)過去四十年中，社會(huì)組織和非政府組織在環(huán)境保護(hù)政策的制定和行動(dòng)上，以及其他社會(huì)問題上發(fā)揮了重要作用。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際社會(huì)都出現(xiàn)大量的公眾運(yùn)動(dòng)?？鐕?guó)組織在制定策略行動(dòng)方面發(fā)揮了重要作用，并常常在社會(huì)和環(huán)境問題研究上位于前沿。

(8)在一些發(fā)展中國(guó)家，如中國(guó)，受過良好教育、有錢有知識(shí)的中等收入階層具有更高的環(huán)保意識(shí)，因此對(duì)政府提出了全新的要求。這些要求超出了簡(jiǎn)單的健康、生計(jì)和從眼前利益出發(fā)的環(huán)境問題的范疇，還提出了一些更高的訴求，包括參與決策、將治理過程透明化、擁有信息知情權(quán)以及要求政府重視環(huán)保問題等。因此，經(jīng)濟(jì)富足和期望值的不斷增加也可能使環(huán)境問題更加復(fù)雜，因?yàn)檫@些因素導(dǎo)致人們對(duì)污染產(chǎn)品和不可持續(xù)消費(fèi)提出了新的要求。同時(shí)，在信息傳播速度越來越快和越來越透明的情況下，不同社會(huì)利益群體(社會(huì)組織、企業(yè)和政府)之間的緊張關(guān)系更容易引發(fā)公眾群體性事件。

(9)推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、建立國(guó)際合作關(guān)系成為國(guó)際潮流。短期看，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)方面，綠色經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)平分秋色，但從長(zhǎng)期看，重新分配投資比例可以加強(qiáng)社會(huì)和環(huán)保效益。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《綠色經(jīng)濟(jì)報(bào)告》*http：//www.unep.org/greeneconomy/greeneconomyreport/tabid/29846/default.aspx，從現(xiàn)在起至2050年，每年將全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2%投資于10個(gè)主要經(jīng)濟(jì)部門，便可推動(dòng)全球向低碳綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。根據(jù)目前的數(shù)據(jù)，2%的全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約為1.3萬億美元。在各國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際上采取的綠色經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)下，這筆資金將投資于農(nóng)業(yè)、建筑、能源、漁業(yè)、林業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)、交通等10個(gè)經(jīng)濟(jì)部門。這樣，制定的相應(yīng)的“綠色發(fā)展”戰(zhàn)略不僅能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，催生大量就業(yè)機(jī)會(huì)，還可減輕對(duì)水資源及其他關(guān)鍵資源的壓力而且有助于消除極端貧困和調(diào)節(jié)氣候變化。

(10)當(dāng)前的全球生態(tài)危機(jī)和環(huán)境保護(hù)危機(jī)使人們重新思考如何協(xié)調(diào)環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策，以便在21世紀(jì)探索出一條不同的發(fā)展道路。世界各國(guó)普遍認(rèn)識(shí)到，全球生態(tài)環(huán)境是關(guān)系到所有人的共同問題。人口增長(zhǎng)和人均消費(fèi)的增加使人們開始關(guān)注氣候變化和地球承載能力等*政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPPC)、斯德哥爾摩應(yīng)變中心(Stockholm Resilience Centre)和世界野生動(dòng)物基金(WWF)已經(jīng)制定了這些方面的近期報(bào)告。。根據(jù)過去二十年舉行的聯(lián)合國(guó)地球高峰會(huì)議和對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的探討，探尋可持續(xù)發(fā)展道路成為國(guó)際社會(huì)的首要任務(wù)。然而，由于以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的總體格局和對(duì)責(zé)任分工的爭(zhēng)執(zhí)，很多政策措施事實(shí)上無法實(shí)施，也使得可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.3 環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的理論及其實(shí)踐

從目前國(guó)內(nèi)外的研究看，還沒有形成用某一個(gè)獨(dú)立的理論或模型能夠說明或解釋環(huán)境與社會(huì)問題的復(fù)雜和多元關(guān)系，以及產(chǎn)生環(huán)境和社會(huì)問題矛盾的機(jī)理，因此很難制定一個(gè)能夠平衡各不同因素的“綜合性”框架目標(biāo)。本課題組試圖制定出一個(gè)相對(duì)完整的綜合性框架，在平衡環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展需求時(shí)，可以幫助確定需要優(yōu)先考慮的重要因素，最終為決策者提供參考和輔助。框架見下文。

3.3.1重點(diǎn)政策問題和研究領(lǐng)域

我們認(rèn)為，任何團(tuán)體或組織在其轉(zhuǎn)型的過程中，都無法回避一些基本的矛盾和問題，如經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)目標(biāo)的設(shè)定、資源的再分配或使用、既得利益格局的打破等。這使得各種社會(huì)主體和團(tuán)體之間的矛盾會(huì)不斷上升，加之一些長(zhǎng)期存在的不公平和不確定因素，有時(shí)甚至?xí)惯@些矛盾愈演愈烈。所以，在制定公共政策和管理機(jī)制以及機(jī)構(gòu)設(shè)置中，必須考慮如何去解決這些矛盾和沖突。

以下是研究環(huán)境和社會(huì)關(guān)系需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域：

(1)環(huán)境與貧困問題。環(huán)境惡化、水短缺和氣候變化的壓力通過一系列機(jī)制傳導(dǎo)至社會(huì)弱勢(shì)群體，并加重社會(huì)分化。農(nóng)村貧困人口通常被視為他們賴以生存的自然資源的管理者，但因?yàn)槿狈μ娲陨钯Y料，不得不破壞環(huán)境，反而成為環(huán)境的破壞者。城市貧困人口則更可能受到來自其生活和工作環(huán)境的危害。與此同時(shí)，貧困人口可能因?yàn)榫幼∥恢没驊?yīng)對(duì)能力所限，更容易面臨自然災(zāi)害的威脅。

(2)環(huán)境與人口問題。由于技術(shù)進(jìn)步，世界許多地區(qū)在減少污染、降低環(huán)境惡化和提高資源利用效率方面取得了重要進(jìn)展。人們對(duì)全球人口急劇增長(zhǎng)的早期擔(dān)憂由于人口增長(zhǎng)率的下降而逐漸減弱。然而，僅僅通過技術(shù)進(jìn)步，是否能在有限環(huán)境資源范圍內(nèi)滿足日益增長(zhǎng)的人口需求，或是否需要更深入的改變消費(fèi)和生活方式方面仍然存在爭(zhēng)議。許多國(guó)家，包括中國(guó)正在經(jīng)歷人口的老齡化。這增加了政府預(yù)算和社會(huì)政策壓力，護(hù)理成本高昂并不斷上升。老年人更易受環(huán)境問題(如城市空氣污染)的影響，環(huán)境問題導(dǎo)致的死亡率和發(fā)病率(及相關(guān)費(fèi)用)隨著人口年齡的增加而上漲。大城市人口高度聚集、人口老齡化已經(jīng)引起世界衛(wèi)生組織(WHO)、世界氣象組織(WMO)和政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)的注意。

(3)環(huán)境、移民和城市化問題。人口流向城市和城市近郊地區(qū)時(shí)，一般都會(huì)引發(fā)很多問題。未來的20到30年里，移民對(duì)整個(gè)世界都非常重要，尤其是亞洲和非洲*聯(lián)合國(guó)人居署估計(jì)世界城市人口比例到2050年有可能從50%增加到70%。http：//www.unhabitat.org/documents/GRHS09/FS1.pdf。。但是，中國(guó)還缺少與城鎮(zhèn)化規(guī)模相配套的措施。因此，城鎮(zhèn)化已成為中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人需要密切關(guān)注的問題*李克強(qiáng)總理主張新型城鎮(zhèn)化: 即“人的城鎮(zhèn)化”，應(yīng)以人為中心，確保民族繁榮和促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。http: / /www. chinadaily. com. cn /china / 2013npc /2013 - 03 /18 /content 16314958. htm。

(4)環(huán)境與健康問題。環(huán)境與健康的關(guān)系推動(dòng)了主要公共衛(wèi)生和環(huán)境治理活動(dòng)，一方面，環(huán)境條件的惡化逐漸破壞了人們的健康和處理災(zāi)難或沖擊的能力，反過來，疾病也使人們更易受到環(huán)境危害的影響。與環(huán)境有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，如水和公共衛(wèi)生、固體廢棄物管理等是提高公共衛(wèi)生的關(guān)鍵因素，一般由國(guó)家通過公共衛(wèi)生程序提供。

(5)環(huán)境與就業(yè)問題。提高就業(yè)率是解決生計(jì)和貧困問題的重要途徑，但是為此也需要提高工作場(chǎng)所的安全性，并改善工作環(huán)境。因此，當(dāng)前普遍要求創(chuàng)造“綠色”就業(yè)，為能夠推動(dòng)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)的部門提供技能培訓(xùn)，這將有益于獲得社會(huì)和環(huán)境收益。同時(shí)，生態(tài)效益增加和越來越多的創(chuàng)新能幫助實(shí)現(xiàn)工作場(chǎng)所的環(huán)保目標(biāo)，并且提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力。

(6)環(huán)境與社會(huì)公平問題。在收入較低地區(qū)，環(huán)境和社會(huì)的緊張關(guān)系主要指為實(shí)現(xiàn)基本生計(jì)和福祉，在利用資源(礦產(chǎn)、土地、水)、森林、草地及其他生態(tài)系統(tǒng)時(shí)引發(fā)的沖突。貧困人口的健康更易受到危害，且更容易受到工業(yè)及工作場(chǎng)所產(chǎn)生污染的影響。然而，對(duì)富裕人口和生活在較發(fā)達(dá)地區(qū)的人們而言，環(huán)境問題可能更多地與生活質(zhì)量或消費(fèi)與行為模式、對(duì)生活方式的期待、對(duì)信息的需求等方面有關(guān)。

(7)環(huán)境和可持續(xù)消費(fèi)問題。自20世紀(jì)90年代起，該問題成為一個(gè)重要的議題?？沙掷m(xù)消費(fèi)包括價(jià)值觀和行為方式的雙重改變，采取的措施有生產(chǎn)綠色消費(fèi)品、提供綠色市場(chǎng)供應(yīng)鏈、形成綠色政府和施行工業(yè)“綠色采購(gòu)”等?？沙掷m(xù)消費(fèi)還需要考慮日益增多的環(huán)境足跡，有時(shí)還需考慮貿(mào)易慣例。對(duì)快速發(fā)展的發(fā)展中大國(guó)，如中國(guó)，還需要供應(yīng)足夠的資源、增加工業(yè)經(jīng)營(yíng)和能源利用方面的生態(tài)效益。

3.3.2理論視角和政策關(guān)系

從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，環(huán)境和社會(huì)問題處于從屬于經(jīng)濟(jì)問題。目前，關(guān)于環(huán)境與社會(huì)關(guān)系的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)總財(cái)富達(dá)到一定水平后，就會(huì)具有一定的經(jīng)濟(jì)手段、成熟的政治體系和制度以及技術(shù)能力來應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，正如“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”*Selden T M，Song D.Environmental quality and development：is there a Kuznets curve for air pollution emissions.Journal of Environmental Economics and management，1994，27(2)：147-162.中描繪的。這種觀點(diǎn)有兩個(gè)假設(shè)：(1)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以增加收入、消除貧困，從而改善環(huán)境和社會(huì)；(2)市場(chǎng)機(jī)制是可持續(xù)增長(zhǎng)的最佳催化劑。但這兩種假設(shè)往往會(huì)導(dǎo)致一些錯(cuò)誤的詮釋和結(jié)論。事實(shí)上，雖然比較富裕的國(guó)家在污染環(huán)境問題上具有更多的經(jīng)驗(yàn)，但沒有證據(jù)可以表明收入與環(huán)境保護(hù)之間存在必然的聯(lián)系。

然而，即使在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中，人們對(duì)市場(chǎng)的局限性也是公認(rèn)的。市場(chǎng)存在某些缺陷，有時(shí)還會(huì)失靈。這些局限性適用于以下多種情況：如環(huán)境服務(wù)和公共資源等“非市場(chǎng)”商品和服務(wù)；大氣污染等外部效應(yīng)或公有物(或公害)；污水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、公共衛(wèi)生、公共交通或能源供應(yīng)等自然壟斷產(chǎn)品和服務(wù)。碳排放總量控制和交易體系試圖用市場(chǎng)的手段解決環(huán)境問題，但這種做法的結(jié)果好壞參半。同時(shí)，在環(huán)境服務(wù)中引入定價(jià)等市場(chǎng)機(jī)制的做法，往往會(huì)形成新的不公平。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)以及其他社會(huì)科學(xué)(如政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治生態(tài)學(xué))，從不同的研究視角提供了大量的替代性方法。這些方法對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)問題之間更為復(fù)雜的關(guān)系進(jìn)行了分析——包括市場(chǎng)嵌入社會(huì)的方法，這反映了更廣泛的制度安排、社會(huì)和權(quán)力關(guān)系以及不同的價(jià)值觀和優(yōu)先級(jí)別。例如，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家闡述了與公共財(cái)產(chǎn)資源相關(guān)的集體行為問題；政治生態(tài)學(xué)家則關(guān)注環(huán)境如何影響或限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展及造成環(huán)境退化的結(jié)構(gòu)性(如性別)不平等問題。其他社會(huì)學(xué)科從社會(huì)、倫理、文化和哲學(xué)觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)自然和環(huán)境賦予了不同的價(jià)值認(rèn)識(shí)，并且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和對(duì)合理性的解釋也各不相同。這些多樣化觀點(diǎn)為認(rèn)識(shí)并解決各種環(huán)境與社會(huì)相關(guān)的分歧和潛在沖突提供了更多思路，也有助于建立一個(gè)聯(lián)系社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)與政策制定的一體化框架。

當(dāng)今世界各國(guó)正在努力建立全球共識(shí)，為國(guó)際政策和實(shí)踐建立一個(gè)主要框架，即可持續(xù)發(fā)展框架。1987年發(fā)布《布倫特蘭報(bào)告》后，可持續(xù)發(fā)展的主要觀點(diǎn)便是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“三贏”。在環(huán)境限度內(nèi)為個(gè)人和社會(huì)創(chuàng)造利益，并保證現(xiàn)在和未來都擁有充足的環(huán)境資源和服務(wù)。事實(shí)上，到目前為止，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境領(lǐng)域仍未得到平等的對(duì)待，即便是當(dāng)前流行的“綠色經(jīng)濟(jì)”理念，也主要是強(qiáng)調(diào)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，在社會(huì)方面仍然相對(duì)較弱。各方面的批評(píng)促使人們不斷努力重新構(gòu)筑三者之間的關(guān)系。其中一種方法是一種內(nèi)嵌式的方法，即經(jīng)濟(jì)是社會(huì)的一部分，而社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都在環(huán)境承載力和生態(tài)系統(tǒng)功能范圍內(nèi)。這種觀念表述見圖7。

圖7 地球承受極限和社會(huì)資源利用及環(huán)境影響最小化之間的平衡關(guān)系*樂施會(huì)圓環(huán)圖 http：//www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/dp-a-safe-and-just-space-for-humanity-130212-en.pdf

雖然存在理論和概念上的辯論和挑戰(zhàn)，但在人們的共同努力下，仍然形成了大量的分析工具和政策創(chuàng)新，旨在更加系統(tǒng)地解決被忽略的環(huán)境和社會(huì)關(guān)系。如以下三個(gè)實(shí)例：

(1)資本。這是世界銀行環(huán)保工作人員提出一種方法，即通過擴(kuò)張和收縮資本存量(自然、社會(huì)、人力、建造或制造的資本，有些還包括金融資本)來驗(yàn)證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境之間的關(guān)系*http: / /www. forumforthefuture. org /project /five - capitals /overview。此方法證明不同類型的資本可相互影響，例如：自然資源可用于投資教育和醫(yī)療保障，因此增加了人力資本，而有些人力資本可能會(huì)流向公共機(jī)構(gòu)，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)資本。資本方法論有助于確定以生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)形式而呈現(xiàn)的必要自然資本、城市綠地的必需開放水平，以及可再生資源的水平，從而為當(dāng)代人和后代人提供物質(zhì)需求。

(2)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)估(EIA)和社會(huì)影響評(píng)估(SIA)。這是決定項(xiàng)目和政策存在的環(huán)境和社會(huì)問題的重要工具。但是這些工具多為單獨(dú)使用；最常使用的是EIA。EIA和SIA一起考慮能更透徹地了解環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展間的關(guān)系，并減少結(jié)果的不一致性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能為社會(huì)和環(huán)境問題提供更細(xì)致的定量評(píng)估。但是，客觀地檢測(cè)問題存在的風(fēng)險(xiǎn)和概率以及可能產(chǎn)生的影響，需要由獨(dú)立機(jī)構(gòu)根據(jù)完善的科學(xué)知識(shí)、實(shí)際行動(dòng)和有效監(jiān)督進(jìn)行透明的評(píng)估。還需要公開信息，確保信息、檢測(cè)機(jī)構(gòu)和公眾傳播的可信度。有必要使所有受到結(jié)果或可能受到結(jié)果影響的人都參與到?jīng)Q策制定過程。

(3)環(huán)境和區(qū)域或城市發(fā)展規(guī)劃。這是一體化解決發(fā)展規(guī)劃中各種社會(huì)和環(huán)境需求的重要方法。該規(guī)劃必須綜合各種信息，進(jìn)行大量復(fù)雜的分析，解決各種關(guān)鍵問題，比如建立綠色運(yùn)輸系統(tǒng)、綠色停車場(chǎng)和其他開放空間以及解決自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并將加劇環(huán)境和社會(huì)問題的土地利用沖突降到最低程度。

可持續(xù)發(fā)展的研究方法能夠綜合反映出各種觀念、假設(shè)之間的差異，還反應(yīng)出了基本價(jià)值觀或傳統(tǒng)觀念的變更，其中包括市場(chǎng)和國(guó)家的相對(duì)作用；效率與公平的相對(duì)權(quán)重；多種物質(zhì)和非物質(zhì)資源(如環(huán)境或文化)的評(píng)價(jià)方法；當(dāng)代和下一代福祉的平衡；“弱永續(xù)性”和“強(qiáng)永續(xù)性”的不同路徑選擇等。中國(guó)目前注重生態(tài)文明，這正反映出思想重點(diǎn)從收入和GDP的增長(zhǎng)開始轉(zhuǎn)向非物質(zhì)的商品和服務(wù)。在全世界范圍內(nèi)，尤其是2012年召開的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)情況看，圍繞綠色經(jīng)濟(jì)的爭(zhēng)論也發(fā)生了類似的變化。

關(guān)于環(huán)境與社會(huì)的政策框架和重點(diǎn)領(lǐng)域隨著時(shí)間和空間變化也在發(fā)生改變。從時(shí)間上看，我們看到工作重點(diǎn)從20世紀(jì)60年代到80年代早期(綠色革命時(shí))的技術(shù)方法，轉(zhuǎn)到20世紀(jì)70年代到90年代盛行的以社區(qū)為基礎(chǔ)的資源管理方法，再轉(zhuǎn)變到近期的綠色經(jīng)濟(jì)方法。最新的方法則是融入環(huán)境保護(hù)和食品安全因素的綜合方法。從空間上看，分清不同地方或不同層級(jí)在環(huán)境與社會(huì)發(fā)展上的責(zé)權(quán)是十分困難的，特別是在一些跨界問題上，這使得應(yīng)對(duì)措施變得更加復(fù)雜。

3.3.3機(jī)遇和挑戰(zhàn)

盡管在現(xiàn)實(shí)中還存在種種挑戰(zhàn)，但世界各國(guó)用來系統(tǒng)解決環(huán)境和社會(huì)發(fā)展問題的政策創(chuàng)新仍不斷涌現(xiàn)。這些政策有可能增加社會(huì)公平、降低風(fēng)險(xiǎn)、更有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。例如，將環(huán)境和社會(huì)目標(biāo)納入長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和影響評(píng)估中，按照目前流域保護(hù)中采用的生態(tài)補(bǔ)償方法，建立以環(huán)保為目標(biāo)的社會(huì)政策，制定促進(jìn)教育與培訓(xùn)和綠色就業(yè)的政策，以及增強(qiáng)向公眾發(fā)布環(huán)境信息措施，促進(jìn)公眾參與到環(huán)境評(píng)估中并提高監(jiān)督等。

當(dāng)前，世界各國(guó)的決策者們?cè)絹碓揭庾R(shí)到，他們對(duì)環(huán)境與社會(huì)關(guān)系的重要性理解不到位，對(duì)于社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，并將其轉(zhuǎn)為政策和實(shí)踐的潛力方面的理解也很有限。這種狀況亟需轉(zhuǎn)變。目前，最主要的問題包括：環(huán)境變化或惡化對(duì)人、社區(qū)和社會(huì)群體健康的影響；人類行為對(duì)環(huán)境的影響；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、各種不公平現(xiàn)象和資源分配對(duì)環(huán)境和社會(huì)的影響；制定緩解緊張關(guān)系和控制潛在風(fēng)險(xiǎn)的各種機(jī)制。

人們對(duì)社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)方面的潛力的認(rèn)識(shí)還不夠深刻。社會(huì)政策中包括許多公共行動(dòng)，可以控制生活資料風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)人們不受意外事故的傷害(如疾病和收入損失)。人們意識(shí)的提高以及公眾的參與同樣非常重要。社會(huì)政策在滿足可持續(xù)發(fā)展要求而進(jìn)行的各種轉(zhuǎn)變中發(fā)揮著重要的作用，如減少由資源獲取不公平引起的福利赤字；促進(jìn)綠色就業(yè)和技術(shù)轉(zhuǎn)變；創(chuàng)造激勵(lì)機(jī)制，改變消費(fèi)者行為；促進(jìn)機(jī)構(gòu)間的社會(huì)包容、合作和信任，反過來可降低社會(huì)緊張關(guān)系和沖突。

所有的變革過程都不可避免的會(huì)產(chǎn)生一些新問題，比如收益不平衡、新資源沖突、社會(huì)騷亂等，而且沒有一蹴而就的解決方案。環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾不會(huì)自然化解，也不會(huì)通過技術(shù)手段和市場(chǎng)得到解決；相反，市場(chǎng)往往會(huì)加劇已有的不公平分配現(xiàn)象或權(quán)力關(guān)系，而技術(shù)解決方案對(duì)社會(huì)和分配問題又不敏感。國(guó)際實(shí)踐和理論清楚地告訴我們：對(duì)環(huán)境影響意識(shí)和擔(dān)心增加而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾不會(huì)自動(dòng)消失—尤其是在資源利用壓力加劇和城鎮(zhèn)化過程中。如果環(huán)境保護(hù)方面的進(jìn)展沒有跟上這個(gè)步伐，人們對(duì)解決方案的關(guān)注和壓力將演變成大的政治和社會(huì)問題。

換言之，要解決環(huán)境變化的社會(huì)問題，國(guó)家需要采取一致行動(dòng)，降低環(huán)境對(duì)部分群體的負(fù)面影響，并形成適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)管理制度和公眾參與機(jī)制。此外，還需要對(duì)污染型企業(yè)等行為主體采取強(qiáng)有力的治理措施。在中國(guó)，各級(jí)政府需要提高管理創(chuàng)新能力，為公眾社會(huì)群體和公民行動(dòng)提供更廣大的空間，明確各種環(huán)境與社會(huì)權(quán)利和責(zé)任等。

3.4 環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的理論框架

我們面臨的重要挑戰(zhàn)是將研究重心從只針對(duì)某個(gè)部門的理論與實(shí)踐視角，轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造統(tǒng)一政策的框架上。目前，世界各國(guó)正在努力就一系列國(guó)際政策與實(shí)踐達(dá)成共識(shí)，該政策與實(shí)踐為可持續(xù)發(fā)展提供了更加強(qiáng)有力的框架*2015 年后全球?yàn)閷?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及在全球范圍內(nèi)建立綠色經(jīng)濟(jì)與綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做的努力( UNEP、OECD 等)。但是，上述框架應(yīng)以在中國(guó)復(fù)雜的國(guó)情下發(fā)展各種機(jī)制為基礎(chǔ)。

本課題組研究出一些模式，用以展示人類社會(huì)、自然環(huán)境、環(huán)境行為與環(huán)境治理四個(gè)關(guān)鍵因素之間的關(guān)系與相互影響。

圖8模式的依據(jù)是：假設(shè)適宜的生產(chǎn)和生活行為有利于維持自然環(huán)境質(zhì)量，就能夠幫助找到解決環(huán)境問題與社會(huì)進(jìn)步的方法，使得環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)。這里所描述的是一個(gè)理想的狀態(tài)，事實(shí)上，無論是政府、企業(yè)還是個(gè)人，所謂行為主體都存在一些不文明或不合理的環(huán)境行為，這也說明在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境與社會(huì)的緊張局勢(shì)雖然是局部的，但問題還是普遍存在的。

圖8 環(huán)境行為對(duì)環(huán)境和社會(huì)的影響模式

環(huán)境治理是影響環(huán)境與社會(huì)發(fā)展關(guān)系又一重要變量。一方面，針對(duì)不同的環(huán)境行為可以采取有針對(duì)性的治理模式和制度政策進(jìn)行調(diào)節(jié)；另一方面，通過先進(jìn)的技術(shù)手段可以對(duì)出現(xiàn)的環(huán)境問題進(jìn)行治理，遏制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，改善環(huán)境質(zhì)量。20世紀(jì)中期之后，隨著人類環(huán)境意識(shí)的覺醒，世界各國(guó)開始采取措施對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行治理，環(huán)境行為和環(huán)境治理開始成為影響環(huán)境與社會(huì)關(guān)系的雙重變量，如圖9所示。

圖9 環(huán)境行為、環(huán)境治理對(duì)環(huán)境和社會(huì)的影響模式

20世紀(jì)80年代至今，世界各國(guó)逐漸形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境價(jià)值觀念，環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展也逐步融入了各國(guó)政府的發(fā)展理念，人類開始從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，探索經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展道路。這種理念在中國(guó)主要體現(xiàn)為科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)文明的理念。在這種理念下，通過進(jìn)一步創(chuàng)新環(huán)境公共治理模式，可以從根本上改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境行為、

環(huán)境治理和環(huán)境價(jià)值觀念三個(gè)維度相互作用，共同構(gòu)成了環(huán)境與社會(huì)的最新理論關(guān)系框架，在圖10所示。

圖10 考慮環(huán)境行為、公共環(huán)境治理與環(huán)境價(jià)值的模式

4 政策行動(dòng)框架

為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)期愿景和目標(biāo)，課題組提出了以下政策行動(dòng)框架，建議有關(guān)部門通過實(shí)施這一框架，將社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，使環(huán)境得到進(jìn)一步改善、社會(huì)發(fā)展更加和諧，全面建設(shè)“美麗中國(guó)”。

4.1 基本原則

為制定將環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展聯(lián)系起來的政策，課題組確定了五條指導(dǎo)原則。

一是多方參與性原則。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展人人有責(zé)。經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)政府在過去的三十年來專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成許多環(huán)境問題和社會(huì)問題。環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，有些甚至損害了政府的公信力。這其中的重要原因是沒有為利益相關(guān)者和其他社會(huì)群體提供足夠的參與機(jī)會(huì)。因此，應(yīng)當(dāng)明確不同參與者的作用和責(zé)任，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立能夠使個(gè)人、企業(yè)等發(fā)揮積極作用的參與機(jī)制，以更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是長(zhǎng)期與短期目標(biāo)相結(jié)合的原則。課題組強(qiáng)調(diào)，環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展不但需要立即采取實(shí)際行動(dòng)，還需要制定長(zhǎng)期目標(biāo)和計(jì)劃，為子孫后代提供保障，建設(shè)“美

麗中國(guó)”。因此，在政策制定過程中，不但要對(duì)長(zhǎng)期目標(biāo)進(jìn)行清晰描述，還要制定短期目標(biāo)，并設(shè)定相應(yīng)的任務(wù)。

三是政策目標(biāo)一致性原則。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境政策應(yīng)相互依存、相互促進(jìn)，而不應(yīng)相互矛盾，在確定政策共同目標(biāo)以及其各自目標(biāo)時(shí)更是如此。

四是以法制為保障的原則。課題組強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的重要性。法律法規(guī)的設(shè)立是為了對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)以及要求提供支持，而不是為了滿足既得利益群體、企業(yè)或個(gè)人的某些偏好和主張，這是保持社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要保障。

五是公平正義原則。環(huán)境權(quán)益和責(zé)任應(yīng)是公平分配和平等的，不同區(qū)域、群體都應(yīng)擁有平等地享受良好環(huán)境的權(quán)利，同樣，每個(gè)社會(huì)主體都應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)。因此，在制定相應(yīng)的政策時(shí)(例如綠色采購(gòu)政策、可持續(xù)消費(fèi)政策)，不僅要考慮能夠保證環(huán)境權(quán)益在不同群體間的公平分配，還要能夠推動(dòng)各個(gè)社會(huì)主體積極參與環(huán)境保護(hù)，履行環(huán)境義務(wù)。

4.2 2050年目標(biāo)/2020年行動(dòng)

課題組提出了環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的2050年目標(biāo)和2020年行動(dòng)框架。考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間格局調(diào)整以及融資所需的時(shí)間，應(yīng)當(dāng)立即采取行動(dòng)，以逐步實(shí)現(xiàn)2030和2050年的目標(biāo)*樂WBCSD (2010) ，2050年愿景，企業(yè)新議程，世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會(huì)，日內(nèi)瓦,*PBL (2009)，進(jìn)入邁向2050年的正軌。歐盟辯論引文。PBL 荷蘭環(huán)境評(píng)估局和斯德哥爾摩應(yīng)變中心。PBL，Bilthoven，荷蘭,*TIAS (2010)，展望-回溯方法的對(duì)比研究，綜合評(píng)估社會(huì)http：//www.tias.uni-osnabrueck.de/backcasting/。基于對(duì)目標(biāo)完成進(jìn)度的倒推，不難看出某些政策應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)，尤其是在“十三五”規(guī)劃之前，這樣才能確保該目標(biāo)有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)。第五章將對(duì)需要采取的行動(dòng)給出具體建議。初步研究之后，還會(huì)進(jìn)行多項(xiàng)有針對(duì)性的、以政策為導(dǎo)向的研究。以下是課題組提出的中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的階段性目標(biāo)(圖11)：

(1)到2015年，確保實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃中的生態(tài)、環(huán)境和社會(huì)目標(biāo)。人民生活持續(xù)改善，初步形成環(huán)境保護(hù)的主流價(jià)值觀念和有利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)、生活方式，促進(jìn)環(huán)境與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治體系更加健全，管理制度和政策體系趨于完善，環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的矛盾和突出問題得到初步解決。

(2)到2020年，全面建成小康社會(huì)。國(guó)土空間格局和環(huán)境功能區(qū)劃基本形成并發(fā)揮作用，資源節(jié)約和環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和體系基本建立，資源利用效率接近世界先進(jìn)水平，單位GDP能耗大幅降低。隨著主要污染物排放量的顯著減少，整體環(huán)境質(zhì)量得到明顯提升。生態(tài)文明觀念在整個(gè)社會(huì)的牢固樹立。有利于環(huán)境與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法治體系、政策體系、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系和環(huán)境保護(hù)公共管理服務(wù)體系初步完善。

(3)到2030年，更多環(huán)境污染問題得到解決。環(huán)境質(zhì)量全面達(dá)到目標(biāo)要求，群眾健康需要將得到滿足。生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康并能提供穩(wěn)定的服務(wù)功能，生物多樣性得到有效保護(hù)。科學(xué)合理完整的國(guó)土空間布局和環(huán)境功能區(qū)劃形成，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)達(dá)到生態(tài)文明建設(shè)的要求。資源利用率達(dá)到世界先進(jìn)水平。生態(tài)文明理念進(jìn)一步普及，形成保護(hù)環(huán)境的主流價(jià)值觀和低碳環(huán)保的生產(chǎn)方式、生活方式，科學(xué)完善的環(huán)境公共治理體系基本形成，綠色繁榮的和諧社會(huì)初步建立，美麗中國(guó)初步呈現(xiàn)。

(4)到2050年，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)將成為一條準(zhǔn)則，人與自然的和諧相處將會(huì)達(dá)到一個(gè)更加合理的水平。將建成生態(tài)文明良好的“美麗中國(guó)”。大多數(shù)人將住在宜居的城市中，大部分生態(tài)惡化景觀都得到恢復(fù)。為減輕氣候變化的影響，適應(yīng)和緩解氣候變化的措施得到有力實(shí)施。能源利用模式將徹底改變，通過采用高效節(jié)能的工業(yè)運(yùn)輸系統(tǒng)和實(shí)踐，對(duì)礦物燃料的依賴大大降低。

4.3 政策領(lǐng)域和行動(dòng)

為應(yīng)對(duì)現(xiàn)在和將來的各種挑戰(zhàn)，尋找社會(huì)發(fā)展和環(huán)境政策之間的平衡至關(guān)重要。這需要中國(guó)社會(huì)不同行動(dòng)主體的參與來完成，如下所述：

在環(huán)境意識(shí)維度，要在主流價(jià)值觀念領(lǐng)域采取政策行動(dòng)，努力建立與生態(tài)文明相符的價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則。通過完善法律法規(guī)、開展宣傳教育、制定和實(shí)施政策措施，將環(huán)境權(quán)利明確為公民的基本權(quán)利，使環(huán)境保護(hù)成為全社會(huì)的主流價(jià)值觀念，讓保護(hù)環(huán)境成為全社會(huì)的共同責(zé)任和基本義務(wù)。

在環(huán)境行為維度，要在公眾、企業(yè)和社會(huì)組織三個(gè)領(lǐng)域采取政策行動(dòng)。要采取激勵(lì)政策鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)，通過宣傳和教育手段培養(yǎng)公眾形成環(huán)境保護(hù)的生活習(xí)慣和行為準(zhǔn)則，在全社會(huì)建立綠色和可持續(xù)的消費(fèi)模式；通過進(jìn)一步完善和落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，健全環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策和激勵(lì)手段，培養(yǎng)企業(yè)的環(huán)保理念，推動(dòng)企業(yè)履行環(huán)保社會(huì)責(zé)任；通過引導(dǎo)性政策，促進(jìn)公益性環(huán)保組織發(fā)展，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)的參與作用，形成環(huán)保公益組織廣泛參與環(huán)境保護(hù)的局面。

在環(huán)境公共治理維度，應(yīng)著力于改善立法、社會(huì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制，并擴(kuò)大環(huán)境公共服務(wù)的分布范圍和覆蓋面。在法律領(lǐng)域，要立法保護(hù)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步完善信息公開、環(huán)境聽證、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境損害賠償?shù)戎贫龋瑖?yán)格環(huán)境執(zhí)法，建立獨(dú)立的環(huán)境仲裁和專業(yè)審判機(jī)構(gòu)，推動(dòng)形成較為完善的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系和執(zhí)法體系；在政策領(lǐng)域，要把環(huán)境保護(hù)放在與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展同等重要的位置，加快研究制定環(huán)境保護(hù)的社會(huì)政策，建立健全重大政策的環(huán)境社會(huì)評(píng)估機(jī)制和獨(dú)立的環(huán)境政策評(píng)價(jià)機(jī)制，形成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的政策體系；在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制領(lǐng)域，要探索重大項(xiàng)目環(huán)保社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，健全環(huán)保社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)民意溝通和利益訴求機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解工作機(jī)制，構(gòu)建突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置機(jī)制，探索建立政府、企業(yè)和公眾定期溝通、平等對(duì)話、協(xié)商解決的機(jī)制；在環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，要建立環(huán)境基本公共服務(wù)投入的長(zhǎng)效機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷提升政府環(huán)境信息的公開性和透明度，創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)的社會(huì)管理機(jī)制。

圖11也概括了未來35年內(nèi)各方參與者在8項(xiàng)政策領(lǐng)域內(nèi)所采取的關(guān)鍵行動(dòng)。第一階段是從現(xiàn)在到“十二五”規(guī)劃期結(jié)束。在這期間，重點(diǎn)是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和支持體系。此階段的主要工作是對(duì)主要的環(huán)境和社會(huì)問題進(jìn)行充分調(diào)查，健全法制，并在有條件的地區(qū)和領(lǐng)域進(jìn)行環(huán)境和社會(huì)政策的試點(diǎn)。第二階段是到2020年，即整個(gè)“十三五”規(guī)劃期間，重點(diǎn)是完善制度。這個(gè)階段的主要任務(wù)是在確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)領(lǐng)域發(fā)展強(qiáng)度下，實(shí)現(xiàn)三個(gè)領(lǐng)域的平行、協(xié)調(diào)發(fā)展。第三個(gè)階段是到2030年。此階段主要著力于完成中期目標(biāo)，即環(huán)境污染得到全面解決，環(huán)境質(zhì)量基本滿足群眾身體健康需要，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康，其服務(wù)功能得到明顯恢復(fù)；第四個(gè)階段是到2050年。這個(gè)階段主要著力于遠(yuǎn)景目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，人與自然相和諧，全面進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代，建成美麗中國(guó)。

圖12 各維度在協(xié)調(diào)環(huán)境與社會(huì)關(guān)系中的作用

5 政策建議

生態(tài)文明是一項(xiàng)宏偉的愿景。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的關(guān)鍵在于通過明確、協(xié)調(diào)和一致的政策平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。到目前為止，中國(guó)和其它國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系關(guān)注較少。本報(bào)告中第四章的2050年愿景/2020年行動(dòng)框架提出了解決這一問題的路線圖。該框架將21世紀(jì)中期生態(tài)文明和美麗中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)愿景，與近期需要施行的政策和采取的行動(dòng)有機(jī)結(jié)合了起來。

考慮到當(dāng)前面臨的突出問題，課題組在若干關(guān)鍵事項(xiàng)上提出了一些政策建議。這些建議僅僅是給出了政策的方向，還需要進(jìn)行具體的政策設(shè)計(jì)和制定實(shí)施細(xì)則。所有任何近期的行動(dòng)都應(yīng)作為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的一部分，且應(yīng)與整體愿景保持一致。例如，環(huán)保措施應(yīng)考慮其社會(huì)影響，而社會(huì)發(fā)展舉措應(yīng)確定并解決其對(duì)環(huán)境的影響。

課題組注意到，本報(bào)告中有一些政策和實(shí)踐方法已在之前的報(bào)告中提出過，但有些內(nèi)容重復(fù)提出是因?yàn)樾枰獙?duì)其格外關(guān)注，并加大其實(shí)施的力度。

經(jīng)過充分論證，課題組提出以下政策建議：

5.1 制定2050年愿景和階段性目標(biāo)

課題組的首要建議是，進(jìn)一步制定指導(dǎo)短、中、長(zhǎng)期行動(dòng)的2050年愿景/2020年行動(dòng)框架，真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境層面的協(xié)調(diào)。(圖12)課題組建議按照以下三個(gè)維度研究政策框架。第一，環(huán)境意識(shí)維度。從提升和建立生態(tài)文明的主流價(jià)值出發(fā)提出政策建議。第二，環(huán)境行為維度。從公眾、企業(yè)、社會(huì)組織三個(gè)行為主體分別提出政策建議。第三，環(huán)境公共治理維度。分別從增強(qiáng)法律保障、建立獨(dú)立的環(huán)境政策、提高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制和提高環(huán)境公共服務(wù)四個(gè)方面提出政策建議。

5.2 形成生態(tài)文明的社會(huì)規(guī)范和價(jià)值觀

社會(huì)政策的制定以價(jià)值觀和社會(huì)規(guī)范為基礎(chǔ)。課題組認(rèn)為，與中國(guó)生態(tài)文明有關(guān)的社會(huì)價(jià)值和規(guī)范，是制定未來環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展政策和開展實(shí)踐活動(dòng)的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)當(dāng)在全社會(huì)形成生態(tài)文明的社會(huì)主流價(jià)值，使廣大公民認(rèn)識(shí)到，環(huán)境權(quán)利是公民的基本權(quán)利，良好的環(huán)境是一項(xiàng)公民的基本福利，而保護(hù)環(huán)境也是公民的基本義務(wù)。政府在促進(jìn)全社會(huì)形成生態(tài)文明價(jià)值觀中負(fù)有重要責(zé)任。建議采取如下政策措施：

(1)制定教育和培訓(xùn)計(jì)劃。一是加強(qiáng)干部培訓(xùn)。在各級(jí)黨校、行政學(xué)院和其它培訓(xùn)中心開設(shè)環(huán)境與社會(huì)方面綜合課程。二是將環(huán)境基礎(chǔ)知識(shí)和可持續(xù)發(fā)展理論納入學(xué)歷教育，包括九年制義務(wù)教育和大學(xué)本科教育，宣傳倡導(dǎo)相關(guān)規(guī)范和行為，突出操作性、趣味性。三是通過職業(yè)教育和繼續(xù)教育系統(tǒng)，對(duì)各種新生就業(yè)人口和已就業(yè)人群給予幫助，如為涌向城市的農(nóng)民工提供培訓(xùn)。

(2)支持理論和政策研究。圍繞經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明“五位一體”的總體建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)一步豐富與中國(guó)傳統(tǒng)道德和文化理念相契合的生態(tài)文明價(jià)值體系，使之成為維護(hù)社會(huì)公序良俗、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

(3)廣泛傳播生態(tài)文明價(jià)值觀。運(yùn)用新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等傳播載體，開展形式多樣的社會(huì)宣傳活動(dòng)；鼓勵(lì)社會(huì)組織開展各種實(shí)踐活動(dòng)，褒獎(jiǎng)先進(jìn)人物，建立教育基地，推廣各具特色的文藝作品和出版作品。

5.3 鼓勵(lì)所有社會(huì)主體發(fā)揮作用

為適應(yīng)日益多樣化和多元化的社會(huì)需求，我們強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各個(gè)社會(huì)行為主體的作用，同時(shí)在政府、企業(yè)、社會(huì)部門和民眾之間建立一種合作互動(dòng)的良性關(guān)系。建議采取如下政策措施：

(1)鼓勵(lì)健康、可持續(xù)的生活方式。促進(jìn)形成適度、公平和以人為本的生活方式，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)以及精神和文化層面消費(fèi)的質(zhì)量而不是數(shù)量。通過宣傳和教育，培養(yǎng)公眾形成可持續(xù)的生活習(xí)慣和行為準(zhǔn)則。特別是發(fā)揮社會(huì)組織、企業(yè)家、以及公眾人物在引領(lǐng)健康生活方式的示范帶頭作用。

(2)公眾參與決策過程。通過公開環(huán)境信息、立法保證公眾環(huán)境權(quán)益等手段(如第三章所述)來保護(hù)和強(qiáng)化公眾的知情權(quán)。中國(guó)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化為此提供了獨(dú)特的機(jī)遇，例如可以嘗試創(chuàng)新型、參與式的城市規(guī)劃方法。

(3)促進(jìn)企業(yè)履行環(huán)境社會(huì)責(zé)任。通過進(jìn)一步完善和落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，健全環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策和激勵(lì)手段，培養(yǎng)企業(yè)的環(huán)保理念，推動(dòng)企業(yè)履行環(huán)保社會(huì)責(zé)任。推動(dòng)企業(yè)參與超出環(huán)保義務(wù)之外的活動(dòng)，如通過開展公益事業(yè)與社區(qū)共同建設(shè)環(huán)保設(shè)施。通過獨(dú)立監(jiān)管和公眾參與，對(duì)企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行評(píng)級(jí)和信用評(píng)價(jià)，將企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)作為審核企業(yè)發(fā)債、上市、銀行貸款等資格的重要依據(jù)*課題組歐洲考察期間討論的見解。見Schijf，B.和 Boven，van，：G.發(fā)展實(shí)踐中的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估。近期實(shí)踐回顧。 2012.OECD/DAC 報(bào)告9789264166745 (PDF)；9789264166738 (印刷體) DOI ：10.1787/9789264166745-en.OECD，巴黎。 也見“觀點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)nr 11，2012，荷蘭環(huán)境評(píng)估委員會(huì)”，下載自http：//www.eia.nl/en/publications.。

(4)支持環(huán)保社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展。社會(huì)組織作為獨(dú)立的評(píng)估者和監(jiān)察者，有助于保護(hù)公民權(quán)利、提高環(huán)境和社會(huì)意識(shí)、展開調(diào)查研究、促成社區(qū)活動(dòng)、保護(hù)生物多樣性，并且為政策制定者建言獻(xiàn)策。這些社會(huì)組織超出了當(dāng)前中國(guó)正式注冊(cè)的范圍。因此，有必要考慮改變社會(huì)組織注冊(cè)相關(guān)政策，放松其開展環(huán)境、社會(huì)領(lǐng)域相關(guān)活動(dòng)的限制。很明顯，促進(jìn)發(fā)揮公益性環(huán)保組織的作用，需要?jiǎng)?chuàng)造條件解決他們面臨的注冊(cè)難、經(jīng)費(fèi)難、社會(huì)參與難的問題。具體措施包括：一是積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)參與環(huán)境保護(hù)，例如，發(fā)揮他們?cè)谛麄鲃?dòng)員等方面的作用；二是鼓勵(lì)社會(huì)組織廣泛參與重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推進(jìn)重大項(xiàng)目立項(xiàng)做到公平、公正、透明；三是鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與提供公共服務(wù)。政府購(gòu)買公共服務(wù)中，將環(huán)保組織納入招標(biāo)范圍，這將有利于密切政府和社會(huì)組織的關(guān)系，彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的不足。

5.4 加強(qiáng)環(huán)境公共治理

實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明愿景的關(guān)鍵是政府制定清晰完善的法律法規(guī)體系和采取行之有效的政策行動(dòng)。中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)同時(shí)完善環(huán)境政策和環(huán)境社會(huì)發(fā)展政策，并保持其一致性。環(huán)境和公共健康領(lǐng)域的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)這些環(huán)境與社會(huì)目標(biāo)需要擁有足夠的政治意愿*課尤其，世界衛(wèi)生組織在全球案例的基礎(chǔ)上，指出實(shí)現(xiàn)有效合作通常需要國(guó)家上層領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)烈支持，同時(shí)暗示，中國(guó)環(huán)境和環(huán)境相關(guān)問題引起的擔(dān)憂正好為制定相關(guān)政策策略提供了一個(gè)千載難逢的機(jī)會(huì)。很明顯，總理為代表的責(zé)任制應(yīng)落實(shí)到各級(jí)政府。社會(huì)事務(wù)和衛(wèi)生部出版物2013：9.ISBN 978-952-00-3406-1 (印刷) ISBN 978-952-00-3407-8 (在線發(fā)布)URN http：//urn.fi/URN：ISBN：978-952-00-3406-1。同時(shí)，根據(jù)中國(guó)復(fù)雜的生態(tài)和環(huán)境問題，有必要建立等同于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策強(qiáng)有力的綜合環(huán)保政策。建議采取如下政策措施：

(1)從“十三五”規(guī)劃開始，中國(guó)政府將每五年的規(guī)劃改為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。在此規(guī)劃中，環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)并列成為同等重要的內(nèi)容。

(2)中國(guó)各級(jí)政府在每年“兩會(huì)”上所提交的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展報(bào)告”也相應(yīng)地改為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)報(bào)告”。

(3)建立重大政策的環(huán)境社會(huì)評(píng)估機(jī)制。建立環(huán)評(píng)結(jié)果的追溯機(jī)制和責(zé)任制，環(huán)評(píng)單位和個(gè)人要對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告負(fù)責(zé)，加大環(huán)評(píng)違法的處罰力度。譬如，歐盟委員會(huì)的事前政策影響評(píng)估是實(shí)現(xiàn)政策一致性的重要手段，可以作為參考借鑒。

(4)完善政績(jī)考核和政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。改革政績(jī)考核方法，逐年提高生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等方面指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中的權(quán)重，促進(jìn)地方政府主動(dòng)在生態(tài)環(huán)保上加大投入。

5.5 建立健全環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、溝通、化解機(jī)制

課題組建議，凡涉及公民環(huán)境權(quán)益的重大決策、重大政策、重大項(xiàng)目、重大改革，均納入環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。政府應(yīng)該建立一套全面的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。建議采取如下政策措施：

(1)實(shí)行“前置審批”制度。對(duì)具有社會(huì)影響的重大項(xiàng)目、涉及公眾環(huán)保權(quán)益的政策和改革進(jìn)行“前置審批”，包括進(jìn)行程序合法性評(píng)估、政策合理性評(píng)估、方案可行性評(píng)估、訴求可控性評(píng)估等。

(2)建立征求和吸納民意的規(guī)范程序。在重大項(xiàng)目決策前，通過座談會(huì)、聽證會(huì)、社會(huì)公示等多種形式，邀請(qǐng)人大、政協(xié)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及社會(huì)各界代表對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行審評(píng)，以獲得民眾的理解、信任和支持。

(3)建立環(huán)境社會(huì)影響問責(zé)制。對(duì)履行評(píng)估程序不嚴(yán)格、造成“評(píng)估失靈”的干部嚴(yán)肅處理，對(duì)不重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的決策者嚴(yán)格問責(zé)。

(4)構(gòu)建突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急機(jī)制。制定完備性強(qiáng)、可操作的應(yīng)急預(yù)案，明確各級(jí)相應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)條件、啟動(dòng)時(shí)間、對(duì)應(yīng)人員及裝備等。

(5)提高環(huán)境信息的公開性和透明度。在應(yīng)對(duì)環(huán)境事件過程中，發(fā)布及時(shí)、準(zhǔn)確和實(shí)際的信息，以避免誤導(dǎo)、失實(shí)報(bào)道、猜測(cè)和謠言。應(yīng)該充分利用新媒體平臺(tái)，例如網(wǎng)絡(luò)、微博等。

5.6 提高環(huán)境基本公共服務(wù)水平

這里強(qiáng)調(diào)環(huán)境公共服務(wù)是為了體現(xiàn)政府有能力實(shí)現(xiàn)改善和保護(hù)環(huán)境、滿足公民健康和福利期望的目標(biāo)。在需要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和決策的城鄉(xiāng)層面快速城鎮(zhèn)化和顯著變革的環(huán)境下，強(qiáng)調(diào)環(huán)境公共服務(wù)的政策一致性顯得尤為重要*參見國(guó)合會(huì)課題組報(bào)告：中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展研究報(bào)告，127-134頁(yè)，218-243頁(yè)。。基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)提供的，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。人類的基本需要包括水源清潔、空氣清新、土地肥沃的宜居環(huán)境。此外，制度安排、標(biāo)準(zhǔn)和法律等無形服務(wù)也逐漸納入其中*世界銀行(2012年)中國(guó)2030年。構(gòu)建現(xiàn)代、和諧和創(chuàng)新的高收入社會(huì)。會(huì)議版。世界銀行和中國(guó)國(guó)務(wù)院開發(fā)研究中心。世界銀行，華盛頓。。具體行動(dòng)如下：

(1)制定適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制，保證環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。合理確定環(huán)境基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，如配備污水處理、垃圾處置等設(shè)施；保障公眾清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)及寧?kù)o權(quán)等；環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制；環(huán)境信息服務(wù)，如保障公眾環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)。

(2)通過購(gòu)買服務(wù)提高環(huán)境基本公共服務(wù)的水平。例如，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織開展環(huán)保監(jiān)測(cè)、評(píng)估和提高環(huán)保意識(shí)的宣教活動(dòng)。

(3)逐步提高環(huán)境基本公共服務(wù)在財(cái)政支出中所占比重。建立多種資金渠道，完善中央轉(zhuǎn)移支付和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制，為各地實(shí)現(xiàn)環(huán)境與社會(huì)政策目標(biāo)提供資金保障。

(4)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，研究設(shè)立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。鼓勵(lì)、引導(dǎo)和探索下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。使保護(hù)生態(tài)環(huán)境也可以增加地方收入，造福當(dāng)?shù)厝罕姟?/p>

5.7 需要進(jìn)一步研究的問題

課題組開展的是初步的、框架性的研究。建議下一步開展多個(gè)有關(guān)復(fù)雜重點(diǎn)問題的戰(zhàn)略研究，重點(diǎn)包括以下三個(gè)課題：

(1)生活方式和行為

目前中國(guó)政府在影響生活方式和行為上的直接作用較小，而社會(huì)組織和企業(yè)家等組織在引領(lǐng)趨勢(shì)方面更富影響力。因此，應(yīng)重點(diǎn)考慮設(shè)計(jì)最有效的舉措，避免各種負(fù)面影響。

(2)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的法律基礎(chǔ)

急需探索如何解決與環(huán)境有關(guān)的社會(huì)問題，例如，由污染引起的抗議或“群體性事件”。有效的法律機(jī)制應(yīng)具備誠(chéng)信、權(quán)威和長(zhǎng)期一致性的特征。為此，需要評(píng)估的關(guān)鍵方面包括：表達(dá)訴求的司法與行政渠道的平衡；實(shí)際法律修訂過程中的參與制度，等等。

(3)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)所需的資金來源

即使有強(qiáng)制的政策，也往往無法及時(shí)為各級(jí)政府落實(shí)相關(guān)工作提供適當(dāng)?shù)馁Y金。因此，建議對(duì)如何落實(shí)政府愿景所需的資金展開研究。