趙曉

當前，中國農(nóng)村土地制度的改革可能會加速推進。

但每一步改革，都正面對難以解開的癥結(jié)，能否對癥下藥？

近日，國土資源部對黑龍江省土地管理制度改革情況進行了調(diào)研。在“穩(wěn)增長”再次被強調(diào)的大背景下，此番調(diào)研預(yù)示著中國農(nóng)村土地制度的改革可能會加速推進。那么，我國土地制度改革的問題到底在哪里？我們從三個著力點來看。

農(nóng)村建設(shè)用地的癥結(jié)

可能大家最關(guān)注的還是農(nóng)村的建設(shè)用地。主流觀點是允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入市場流通，即允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地直接入市。這一頂層設(shè)計一方面給農(nóng)民大幅增加財產(chǎn)性收入提供了可能，另一方面也給未來的城市房地產(chǎn)拓展，甚至是農(nóng)村房地產(chǎn)市場的啟動提供了無限的想象空間。

典型案例是2013年12月20日，深圳市敲響了農(nóng)村集體土地直接入市的第一槌，一塊1.45萬平方米的集體經(jīng)營性建設(shè)用地以1.16億元的掛牌底價成功轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地。雖然此舉被譽為是繼1987年深圳首創(chuàng)國有土地拍賣后的又一次歷史性改革破冰之舉，但距離大家預(yù)想中的農(nóng)地“直接入市”、“同地同價”還是有很大差距的。第一，“直接入市”的僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也就是早先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，宅基地和農(nóng)村其他非農(nóng)土地并不包括在內(nèi)；第二，“入市”后僅轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，想一步到位直接轉(zhuǎn)為商業(yè)或住宅用地基本沒有可能；第三，“漲價要歸公”，收益的70%歸政府，僅有30%歸村集體。因此，從短期來看此舉仍會只停留在個案層面。

宅基地癥結(jié)

農(nóng)村宅基地的最大問題是土地浪費，比如“建新不拆舊”問題、農(nóng)村老舊住房閑置引發(fā)的“空心村”問題。其改革重點應(yīng)該是保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓。但現(xiàn)實的困境是，其住房和宅基地都不能轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，甚至不能轉(zhuǎn)讓給外村村民，這就使得農(nóng)村宅基地缺乏有效的價格形成機制。

解決這一問題的政府思路是宅基地置換，將農(nóng)村特別是偏遠農(nóng)村的閑置宅基地貨幣化。但是，這很容易帶來一個新問題，就是在“土地財政”的壓力下，面對日漸枯竭的城市用地建設(shè)指標，各地方政府明里暗里與民爭利，導致很多農(nóng)村“被轉(zhuǎn)移”、“被集中”，城鎮(zhèn)化有了保障，而農(nóng)民的利益卻受到侵害。

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)癥結(jié)

政府最關(guān)心的還是農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)問題，希望在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的前提下，通過土地確權(quán)賦能，給予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔保權(quán)能。這樣，承包制就演化為了永佃制，而且所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離，使得土地流轉(zhuǎn)成為可能。政府希望通過土地流轉(zhuǎn)把耕地向龍頭企業(yè)、種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，以提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)種植的技術(shù)投入。

但是，在實踐中卻出現(xiàn)了如下四個問題：第一，我國農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但“集體”是一個非常模糊的概念，出于政績的需要，政府部門和少數(shù)村干部往往就代表了集體；第二，當前把農(nóng)地集中起來搞種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，甚至是旅游農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象也很普遍，直接威脅我國的糧食安全；第三，從世界經(jīng)驗看，未來應(yīng)該還是以家庭農(nóng)場為主，而資本下鄉(xiāng)組建的專業(yè)公司動不動就集中幾千甚至上萬畝的土地，其經(jīng)濟合理性和社會合理性還有待驗證；第四，進城農(nóng)民工缺乏有效的農(nóng)地“退出權(quán)”和合理的退出補償機制，想種地的真農(nóng)民只能從“假農(nóng)民”手中高價租用土地。

與此同時，農(nóng)村土地制度改革的討論更多只停留在政府部門和專家學者之間，其改革的最大利益相關(guān)者卻沒有給予太多的重視和發(fā)言權(quán)，這是土地制度改革當中最不應(yīng)該忽視的問題。

土地問題，既涉及效率，又涉及公平。土地問題解決不好，中國現(xiàn)代化的問題就解決不好。中國，仍然在艱難摸索的進程中。