王力等

近年來，為了解決農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等“金融抑制”問題，在中國銀監(jiān)會調(diào)整放寬銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的引導(dǎo)下，以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得迅速發(fā)展。截至2013年年末，全國已組建村鎮(zhèn)銀行1071家（不含分支機(jī)構(gòu)），遍及全國31個省，覆蓋1083縣（市），農(nóng)戶貸款和小企業(yè)貸款分別達(dá)1455億元和1825億元，合計占比達(dá)到90%。村鎮(zhèn)銀行的興起，有效縮小了城鄉(xiāng)金融服務(wù)差距，提升了農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)水平。但從整體看，村鎮(zhèn)銀行還處于發(fā)展初級階段，還面臨著制約發(fā)展的諸多問題，亟需在實踐中研究解決之策。

我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展現(xiàn)狀和運行特征

經(jīng)過七年多的發(fā)展，我國村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展已取得了初步成效，呈現(xiàn)出以下重要特征：

村鎮(zhèn)銀行發(fā)展速度較快，監(jiān)管指標(biāo)完成較好

自2010年起，村鎮(zhèn)銀行開始快速發(fā)展，在2007～2009年僅實現(xiàn)兩位數(shù)增長后，2010年新設(shè)數(shù)量達(dá)到203家，2011年的增量規(guī)模更是達(dá)到了288家。截至2012年年底，資產(chǎn)總額達(dá)4343億元，其中各項貸款2330億元。負(fù)債總額為3695億元，其中各項存款3055億元。農(nóng)戶貸款余額為848億元，小企業(yè)貸款余額為1118億元，占全部貸款比重達(dá)到84.4%。各項涉農(nóng)貸款呈現(xiàn)高于全部金融機(jī)構(gòu)增速的良好勢頭。

村鎮(zhèn)銀行各項監(jiān)管指標(biāo)總體較好，截至2012年年底，加權(quán)平均資本充足率達(dá)到26.93%，核心資本充足率為25.57%；貸款損失專項準(zhǔn)備充足率為357.18%，撥備覆蓋率為669.33%，貸款撥備率為2.17%，流動性比率為69.89%。村鎮(zhèn)銀行不良貸款余額為6億元；不良貸款率為0.3%，低于同業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款水平；村鎮(zhèn)銀行全年共實現(xiàn)利潤75.2億元。

中小銀行成為發(fā)起主體，區(qū)域選擇存在啄序效應(yīng)

根據(jù)研究，村鎮(zhèn)銀行主要由5家國有商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行、6家股份制銀行、6家外資銀行、104家城市商業(yè)銀行和120家農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)參與發(fā)起設(shè)立，其中由城商行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的量占60%以上。由于村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營績效受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響明顯，而監(jiān)管部門規(guī)定一個縣原則上只能設(shè)立一家村鎮(zhèn)銀行，村鎮(zhèn)銀行在區(qū)域選擇上呈現(xiàn)明顯的啄序效應(yīng)。在區(qū)域分布中，東部地區(qū)占41%，中部地區(qū)占30%，西部地區(qū)占29%，呈現(xiàn)東部機(jī)構(gòu)相對較多、部分區(qū)域相對集中的態(tài)勢。全國村鎮(zhèn)銀行覆蓋了縣（市）總數(shù)的57.6%，剩余的1636個未設(shè)縣大多是經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)。

經(jīng)營結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了草根性，優(yōu)勢領(lǐng)域主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)

村鎮(zhèn)銀行機(jī)構(gòu)規(guī)模小，管理層級少，信貸審批管理鏈條短，貸款審批程序便捷，利率定價機(jī)制靈活，在一定程度上抑制了民間高利貸的發(fā)展。很多村鎮(zhèn)銀行貸款規(guī)模逐年減小，貸款主體以“三農(nóng)”與小微企業(yè)為主。比如浙江省村鎮(zhèn)銀行戶均貸款小于100萬元的占總數(shù)的56.3%，隨著開業(yè)時間的延長，戶均貸款額明顯趨于下降。村鎮(zhèn)銀行的優(yōu)勢區(qū)位主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)一般人員在12人以上，高于同區(qū)域的農(nóng)信社分支和農(nóng)行網(wǎng)點，而農(nóng)行等在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)網(wǎng)點，且網(wǎng)點只能經(jīng)辦儲蓄等非資產(chǎn)類業(yè)務(wù)，村鎮(zhèn)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)授權(quán)和人員優(yōu)勢使其具備了錯位競爭力。

雖然發(fā)展迅速，但整體而言村鎮(zhèn)銀行尚未形成服務(wù)“三農(nóng)”的規(guī)模化和集團(tuán)化效應(yīng)，份額貢獻(xiàn)還很小，支農(nóng)績效有限，涉農(nóng)貸款余額僅占全部金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款的1.02%，占全部金融機(jī)構(gòu)貸款余額的0.27%。如何建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制、進(jìn)一步加大對“三農(nóng)”的金融支持力度已成為當(dāng)務(wù)之急。

實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題

村鎮(zhèn)銀行的定位和發(fā)起策略問題

當(dāng)前，很多發(fā)起行設(shè)立村鎮(zhèn)銀行僅僅出于實現(xiàn)“跨區(qū)經(jīng)營、占據(jù)市場、享受優(yōu)惠、提高形象”等目的。銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，2012年，全國70多家村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款占全部貸款比重不足50%。值得關(guān)注的是，銀監(jiān)會的統(tǒng)計方法將凡是在縣域的個人和企業(yè)貸款都定位為“三農(nóng)”貸款，很多村鎮(zhèn)銀行的貸款實際流向了縣級市的居民購房和非農(nóng)項目，也有將企業(yè)信貸“分拆”成散戶貸款以迎合農(nóng)戶貸款比例要求的現(xiàn)象。

現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展一般要經(jīng)歷創(chuàng)業(yè)期、成長期和成熟期。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性和金融需求的層次性也決定了村鎮(zhèn)銀行發(fā)展要經(jīng)歷多個階段。創(chuàng)業(yè)期主要是扶助農(nóng)戶和小微企業(yè)發(fā)展，也就是扶助農(nóng)戶發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)，解決農(nóng)戶基本再生產(chǎn)的資金困難，促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)戶向組織化的合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等轉(zhuǎn)變；加大對農(nóng)村小微企業(yè)的扶持力度，滿足客戶淺層次的存貸金融需求，在支持服務(wù)中取得客戶認(rèn)可，培育一批與村鎮(zhèn)銀行密切相關(guān)的基礎(chǔ)客戶。這一階段由于村鎮(zhèn)銀行尚未開發(fā)出能顯示其比較優(yōu)勢的經(jīng)營模式與信貸技術(shù)，與農(nóng)信社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存在同質(zhì)性競爭。成長期是村鎮(zhèn)銀行與客戶互利共贏的階段。在這個階段，村鎮(zhèn)銀行有了自己獨立或者參與扶持起來的比較成熟的經(jīng)營領(lǐng)域和客戶群體，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也進(jìn)入了快速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶來大量的金融剩余。大批農(nóng)戶和個體工商戶具備了一定的資金實力，成為活躍的經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)村小微企業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化水平不斷提升，金融需求趨向多層次、多樣化。村鎮(zhèn)銀行針對中低端市場的經(jīng)營模式逐步成熟，與其他金融機(jī)構(gòu)形成差異化和互補(bǔ)性的市場格局。成熟期是綜合服務(wù)提供商階段。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條的延伸，農(nóng)業(yè)小企業(yè)逐步發(fā)展為中型企業(yè)，富裕起來的農(nóng)戶實行專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了進(jìn)一步發(fā)展，村鎮(zhèn)銀行與農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、民營企業(yè)等建立起了成熟的客戶關(guān)系，具備了較強(qiáng)的經(jīng)營基礎(chǔ)。此階段，村鎮(zhèn)銀行將發(fā)展成為具備綜合服務(wù)能力的金融中介，為轉(zhuǎn)型的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供合作中介、信息咨詢、風(fēng)險管理、財務(wù)顧問、技術(shù)支持等源于金融、高于金融的“能力支持”服務(wù)。

以上所說的是一般的、普遍的發(fā)展路徑和戰(zhàn)略。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，農(nóng)戶致富方式和農(nóng)村企業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平的差異，村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展階段也可能是跨越式的。這樣，村鎮(zhèn)銀行設(shè)置應(yīng)充分考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件、人文環(huán)境、生產(chǎn)力發(fā)展水平的差異性，以及金融服務(wù)需求的多樣化，堅持因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可直接設(shè)立多種所有制的村鎮(zhèn)銀行，采取市場化方式促進(jìn)民間資本投資參股，建立規(guī)模型的村鎮(zhèn)銀行；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，應(yīng)循序漸進(jìn)，優(yōu)先設(shè)立小微化的村鎮(zhèn)銀行?？傮w而言，村鎮(zhèn)銀行現(xiàn)階段的基本目標(biāo)，就是解決農(nóng)村最基層客戶的資金需求，不從這個定位出發(fā)，沒有循序漸進(jìn)的扶助過程，就不能算是真正意義上的村鎮(zhèn)銀行。

村鎮(zhèn)銀行的管理模式和治理結(jié)構(gòu)問題

受各發(fā)起行性質(zhì)、規(guī)模、管理體制及發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷等差異性影響，村鎮(zhèn)銀行管理模式和治理結(jié)構(gòu)存在多元化的特征，目前，村鎮(zhèn)銀行管理模式主要有以下幾種：

管理總部管理模式。銀監(jiān)會在2010年4月20日發(fā)出的《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有關(guān)事宜的通知》中提出，對設(shè)立10家（含10家）以上新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的主發(fā)起人，允許其設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)管理總部。管理總部不受地域限制，履行管理和后臺服務(wù)職能。村鎮(zhèn)銀行管理總部實際上類似于事業(yè)部制或準(zhǔn)事業(yè)部制，實行連鎖式經(jīng)營。

總分行制管理模式。銀監(jiān)會允許西部除省會城市外的其他地區(qū)和中部老、少、邊、窮等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以地（市）為單位組建總分行制的村鎮(zhèn)銀行，總行設(shè)在地（市），辦理除貸款以外的經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管部門批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)，支行設(shè)在地（市）轄內(nèi)所有縣（市）。這一政策得到了發(fā)起行和地方政府的積極響應(yīng)。銀監(jiān)會首批批準(zhǔn)了湖南湘西自治州等10個地區(qū)（市）先行開展總分行制村鎮(zhèn)銀行試點。

分支機(jī)構(gòu)管理模式。部分大中型銀行因承擔(dān)社會責(zé)任、跨區(qū)域發(fā)展等需要，以獨資方式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的縣域發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，將其作為分支機(jī)構(gòu)管理。一般而言，該類管理模式傾向于將發(fā)起銀行的信貸、運營、財會和營銷流程、制度等全盤移植。

股東共同管理模式。部分村鎮(zhèn)銀行采用股東共同管理模式對村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行多方位管理。采用此類管理模式的村鎮(zhèn)銀行股權(quán)較為分散，發(fā)起行占股在30%至40%左右，民營企業(yè)總體占股達(dá)30%以上，管理上主要還是由發(fā)起行起主導(dǎo)作用，但也有民營股東抵制發(fā)起行影響、實現(xiàn)內(nèi)部人控制的案例。

各種管理模式的優(yōu)點和局限如表1所示：

可以看出，各種管理模式伴隨著不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理模式和管理架構(gòu)，也伴隨著各自的制度優(yōu)勢與缺陷，關(guān)鍵是如何趨利避害、因地制宜。按照現(xiàn)代管理學(xué)理論，科學(xué)的公司股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)該既避免股權(quán)過度集中又避免股權(quán)過度分散。因此，在股權(quán)比例的設(shè)置上，既要避免股權(quán)結(jié)構(gòu)單一化，提高發(fā)起人的資金使用效率，又要保證金融機(jī)構(gòu)對村鎮(zhèn)銀行的控股地位。如果民營資本在股權(quán)比例上占據(jù)優(yōu)勢，民營資本的逐利性、短期行為將不可避免地顯現(xiàn)出來，這將加大金融風(fēng)險，增加監(jiān)管的難度，也會造成貸款脫農(nóng)化，因此金融機(jī)構(gòu)控股的地位短期內(nèi)不宜改變。但是，主發(fā)起銀行的股權(quán)占比并非越大越好，主發(fā)起銀行股權(quán)占比過大，民間資本的空間就小了。應(yīng)逐步放寬“非金融機(jī)構(gòu)單一股東持有村鎮(zhèn)銀行股份不高于10%”的要求，最大限度地撬動民間資本投資，引導(dǎo)民間借貸向正規(guī)金融靠攏，既規(guī)避風(fēng)險，又搭建良好的合作平臺。

公司治理是決定村鎮(zhèn)銀行成敗的王道。應(yīng)按照“股東參與、簡化形式、運行科學(xué)”的原則，督促村鎮(zhèn)銀行建立市場導(dǎo)向、職責(zé)明確、制衡有效的公司治理模式。首先，要將整合“錢”和整合“人”相結(jié)合。股權(quán)制度是整合“錢”，經(jīng)營機(jī)制是整合“人”，要將二者有機(jī)結(jié)合起來。通過完善激勵和約束機(jī)制降低代理成本和監(jiān)督成本，創(chuàng)建符合自身實際的公司治理結(jié)構(gòu)。村鎮(zhèn)銀行可建立“小而精”的董事會決策機(jī)構(gòu)和議事規(guī)則，董事結(jié)構(gòu)對應(yīng)股權(quán)結(jié)構(gòu)。建立董事會授權(quán)下的行長負(fù)責(zé)制，形成完善的財產(chǎn)“委托-代理”關(guān)系，實現(xiàn)所有權(quán)與控制權(quán)、董事會與經(jīng)理層的嚴(yán)格分離，以有效遏制委托代理方的機(jī)會主義行為。要保障董事會的決策核心地位及風(fēng)險承擔(dān)的最終責(zé)任，加強(qiáng)董事的培訓(xùn)與履職考核。其次，應(yīng)因地制宜選擇村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)、經(jīng)營管理能力不同的發(fā)起行可推行不同的模式。比如，總分行模式適合發(fā)起行在一個地區(qū)內(nèi)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，而如果發(fā)起行想將網(wǎng)點鋪設(shè)至全國各地，管理總部制應(yīng)該更符合要求。要鼓勵中小商業(yè)銀行采取共管式，與民營資本聯(lián)合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建資本集約的村鎮(zhèn)銀行，專注社區(qū)經(jīng)營；引導(dǎo)大型銀行集團(tuán)化經(jīng)營村鎮(zhèn)銀行，統(tǒng)一規(guī)劃品牌、IT、業(yè)務(wù)模式，并表管理、聯(lián)動合作，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。再次，要監(jiān)管引領(lǐng)公司治理。監(jiān)管部門對股東資質(zhì)的后續(xù)審查要加強(qiáng)，制定村鎮(zhèn)銀行公司治理結(jié)構(gòu)評估體系，促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

村鎮(zhèn)銀行的資金組織和清退保障問題

由于村鎮(zhèn)銀行分支機(jī)構(gòu)設(shè)立限制較多，品牌形象普遍較弱，吸收資金的能力不足，嚴(yán)重制約了其穩(wěn)健發(fā)展。一些村鎮(zhèn)銀行的貸存比已經(jīng)超過了100%，有的甚至動用資本金發(fā)放貸款，十分容易引致流動性風(fēng)險。

利率市場化將進(jìn)一步加劇村鎮(zhèn)銀行的資金組織壓力，大量國外經(jīng)驗顯示，利率市場化后，存貸款利率會同步上升，部分中小金融機(jī)構(gòu)可能會不得不以高于平均存款利率和低于平均貸款利率來吸引客戶，從而導(dǎo)致成本升高收益減少，出現(xiàn)經(jīng)營困難。近期，一些互聯(lián)網(wǎng)平臺上的理財產(chǎn)品利率高達(dá)7%以上，存款正在螞蟻搬家式地從銀行脫媒，倒逼銀行理財產(chǎn)品收益從原來的4%左右站上了5%、6%左右的高位，利率市場化后金融市場的波動將加劇，理財產(chǎn)品的收益期限結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化，為了避險和獲得更高投資收益，各類金融衍生產(chǎn)品也將孕育產(chǎn)生。村鎮(zhèn)銀行沒有理財產(chǎn)品發(fā)行資格，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)受限，本已緊張的資金形勢無疑雪上加霜。此外，為了彌補(bǔ)利差收入，村鎮(zhèn)銀行會加大高風(fēng)險資產(chǎn)業(yè)務(wù)比例來彌補(bǔ)利差收入的減少，一些經(jīng)營不善的銀行將面臨破產(chǎn)風(fēng)險。

村鎮(zhèn)銀行以有限責(zé)任公司的方式存在，以發(fā)起人和出資人的資金承受能力來承擔(dān)金融風(fēng)險。由于村鎮(zhèn)銀行普遍規(guī)模較小，注冊資金較低，如出現(xiàn)重大金融風(fēng)險或支付危機(jī)，由投資人全權(quán)負(fù)責(zé)，當(dāng)投資人無力承擔(dān)風(fēng)險時，對金融風(fēng)險的保障機(jī)制在現(xiàn)行制度中還沒有明確規(guī)定，民間背景濃厚的村鎮(zhèn)銀行也難以依賴由國家信用作為支撐的隱形保險機(jī)制。因此，為了存款人的利益，穩(wěn)定金融市場，同時增強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行的信用基礎(chǔ)，推出存款保險制度十分必要。存款保險制度對存款人提供了最大程度的賠償，使得存款人尤其是小額存款客戶免受銀行倒閉帶來的損失，防止風(fēng)險在村鎮(zhèn)銀行間擴(kuò)散和傳染，同時也為經(jīng)營不佳的村鎮(zhèn)銀行退出市場提供了清償機(jī)制。對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展而言，存款保險制度為其提供與大銀行公平競爭的平臺，提高公眾的資金存放信心，有利于緩解其資金組織壓力，并對經(jīng)營管理形成有效的監(jiān)督和激勵機(jī)制。

村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險和監(jiān)管問題

村鎮(zhèn)銀行受經(jīng)營區(qū)域限制，信貸投向較為集中，對自然條件和經(jīng)濟(jì)形勢的依賴性很強(qiáng)，市場波動大、抵御風(fēng)險能力弱。而農(nóng)村信用制度缺失，擔(dān)保體系建設(shè)落后，違約風(fēng)險普遍較高。村鎮(zhèn)銀行的貸款審批決策簡化，但信貸人員整體素質(zhì)偏低，合規(guī)意識差，道德風(fēng)險和操作風(fēng)險管理壓力較大。特別值得關(guān)注的是，近年來城商行、農(nóng)商行等加速在異地設(shè)立村鎮(zhèn)銀行機(jī)構(gòu)，發(fā)起行和村鎮(zhèn)銀行的資金與風(fēng)險轉(zhuǎn)移缺乏防火墻，而屬地監(jiān)管原則使聯(lián)動性監(jiān)管與服務(wù)不到位，村鎮(zhèn)銀行加速發(fā)展過程中的監(jiān)管真空成為隱憂。因此，實施農(nóng)村金融扶持政策應(yīng)該是鼓勵競爭與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合，通過審慎監(jiān)管減少在相對寬松政策導(dǎo)向下可能滋生的各種機(jī)會主義行為。必須對村鎮(zhèn)銀行采取差別化監(jiān)管政策，區(qū)別于一般商業(yè)銀行的監(jiān)管要求，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行在服務(wù)好“三農(nóng)”的同時合理規(guī)避各類風(fēng)險。

一是建立科學(xué)的分級監(jiān)管體系，將村鎮(zhèn)銀行主要監(jiān)管指標(biāo)進(jìn)行區(qū)分和篩選，科學(xué)確立年度、中期、遠(yuǎn)期防范化解風(fēng)險的工作目標(biāo)和綜合監(jiān)管目標(biāo)體系。逐級分解目標(biāo)，明確各級監(jiān)管部門對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管事權(quán)劃分，健全監(jiān)管流程和機(jī)制，加強(qiáng)基層監(jiān)管能力和一線監(jiān)管隊伍建設(shè)。

二是出臺村鎮(zhèn)銀行的審慎監(jiān)管評價標(biāo)準(zhǔn)，對村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行風(fēng)險評級，按等級高低合理配置監(jiān)管資源。建立嚴(yán)格的信息披露制度，確保投資者、社會中介、監(jiān)管部門和中央銀行通過多層次的綜合評價與信息挖掘，掌握已經(jīng)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行的運行情況、治理水平和風(fēng)險狀態(tài)。

三是探索適合村鎮(zhèn)銀行特點的金融風(fēng)險監(jiān)管方式與方法。實行靈活監(jiān)管，結(jié)合村鎮(zhèn)銀行特點設(shè)計市場準(zhǔn)入、現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管制度，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的貸款合約簡單、信用評估體系簡便、金融產(chǎn)品設(shè)計靈活等目標(biāo)。突出方向監(jiān)管，明確村鎮(zhèn)銀行為農(nóng)村服務(wù)的貸款比例，特別是明確對中低收入農(nóng)戶以及農(nóng)村中小企業(yè)貸款的金額、發(fā)放筆數(shù)、貸款分布和占該機(jī)構(gòu)在本社區(qū)貸款總額的比例等并向全社會公開。加強(qiáng)合規(guī)性監(jiān)管，督促村鎮(zhèn)銀行加強(qiáng)內(nèi)控管理、規(guī)范業(yè)務(wù)操作行為，強(qiáng)化對村鎮(zhèn)銀行負(fù)責(zé)人的審核考察和行為監(jiān)測，重點關(guān)注和嚴(yán)格審查股東的過度分紅和抽逃資本金的情況，嚴(yán)格限制貸款集中度、股東貸款比例和關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款，杜絕將村鎮(zhèn)銀行演變?yōu)樨?fù)責(zé)人及股東個人的資金運作平臺，防止金融案件的發(fā)生。落實流動性監(jiān)管，加強(qiáng)對村鎮(zhèn)銀行流動性風(fēng)險的監(jiān)測和提示。要督促村鎮(zhèn)銀行堅持小額、分散的原則，避免貸款投向過度集中，關(guān)注負(fù)債市場和儲戶異動，制定流動性風(fēng)險管理的應(yīng)急預(yù)案。

四是建立村鎮(zhèn)銀行市場退出機(jī)制，完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的接管、解散、撤銷和破產(chǎn)程序。如果村鎮(zhèn)銀行的不良率和資本充足率等指標(biāo)低于監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就要被兼并收購或破產(chǎn)清算。村鎮(zhèn)銀行的退出要有一定的程序，包括預(yù)警、初審、終審、聽證等階段，保障按照市場化、法制化的處置手段完成退出。