蔣旭峰

在中國建立存款保險制度是業(yè)界期待多年的一項(xiàng)制度建設(shè)，黨的十八屆三中全會提出建立存款保險制度。在近日國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展和改革委員會《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中，建立存款保險制度又位列其中。目前全球已有超過半數(shù)的國家建立了顯性的存款保險制度，而中國尚未建立該制度。作為建立存款保險制度的“后來者”，中國若能有效借用國際鏡鑒，可以做到少走彎路并降低改革成本。

鑒于銀行機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性及其內(nèi)在的脆弱性，建立顯性的存款保險制度已成為多數(shù)國家的共識，其構(gòu)建有助于保障儲戶利益和防范金融危機(jī)。美國智庫彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的數(shù)據(jù)顯示，全球已有超過110個經(jīng)濟(jì)體建立了顯性的存款保險制度。中國長期以來沒有建立顯性的存款保險制度，但市場默認(rèn)政府對巨量的存款提供隱性擔(dān)保。伴隨民營銀行的獲批、利率市場化的推進(jìn)和其他金融改革的提速，在中國設(shè)立顯性的存款保險制度有助于為金融改革提供支持。

美國是建立存款保險制度的領(lǐng)跑者，“大蕭條”之后，美國聯(lián)邦儲蓄保險公司（FDIC）于1933年誕生，從此以后，美國再未發(fā)生過銀行擠兌潮?；仡櫢鲊O(shè)立存款保險制度的歷程，賠付限額設(shè)定、保險費(fèi)率厘定、存款保險基金的功能界定、保險基金的構(gòu)建和管理都是關(guān)鍵要素。

賠付限額的設(shè)定

在存款進(jìn)入保險箱之后，普通儲戶往往會疏于對銀行業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督，銀行則可能從事更多高風(fēng)險的經(jīng)營活動，加劇道德風(fēng)險。當(dāng)前金融創(chuàng)新的步伐經(jīng)常超過金融監(jiān)管前進(jìn)的步調(diào)，對道德風(fēng)險的防范更顯重要。上世紀(jì)80年代美國發(fā)生的“儲貸機(jī)構(gòu)危機(jī)”表明，即便有存款保險制度，金融機(jī)構(gòu)投資不慎依舊會導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險和金融動蕩，清理危機(jī)的成本最終將由納稅人買單。

因此，設(shè)立存款保險制度需要平衡好保護(hù)儲戶利益和維持市場紀(jì)律之間的關(guān)系，這就需要在制度設(shè)計過程中趨利避害，其中的一個重要環(huán)節(jié)就是合理設(shè)定賠付限額。賠付限額過低，會使得該制度不能覆蓋多數(shù)儲戶，那么難以起到保護(hù)儲戶利益的“定海神針”作用；賠付限額過高，則容易誘發(fā)道德風(fēng)險。賠付限額設(shè)定目前在國際上并無明確的通行標(biāo)準(zhǔn)，需要金融監(jiān)管者根據(jù)國情來妥善制定。鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和儲蓄余額體量不同，目前各國給儲戶的賠付限額差別巨大。國際存款保險人協(xié)會（International Association of Deposit Insurers）的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年年底，賠付限額低的國家如津巴布韋僅有150美元，賠付限額高的國家如挪威達(dá)到32.8萬美元。但是，各國經(jīng)驗(yàn)表明，賠付限額需動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的新態(tài)勢。美國聯(lián)邦儲蓄保險公司成立之初，對每個儲戶的賠付限額僅有5000美元，此后賠付限額不斷調(diào)高，在金融危機(jī)發(fā)生后的2008年10月，從10萬美元大幅調(diào)高至25萬美元。根據(jù)金融穩(wěn)定委員會的數(shù)據(jù)測算，在中國，如果在2010年推出存款保險制度并把50萬元設(shè)為賠付限額，可以涵蓋中國99.7%的存款賬戶，該比例與美國、日本和墨西哥等國相近，但是由于財富懸殊較大等原因，這一賠付限額只能涵蓋中國儲蓄余額的46.1%，遠(yuǎn)低于美國、日本和墨西哥的79%、71%和58%，這就意味著，高額儲戶較多的部分銀行可能會面臨儲蓄搬家的現(xiàn)象。

保險費(fèi)率的厘定

設(shè)立存款保險制度的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是保險費(fèi)率的厘定。當(dāng)前全球主要存在荷蘭、巴西等國的單一費(fèi)率模式和美國、比利時等國基于風(fēng)險調(diào)整的差別費(fèi)率這兩種保險費(fèi)率模式。單一費(fèi)率不區(qū)分銀行的經(jīng)營狀況和資產(chǎn)狀況，統(tǒng)一以相同的費(fèi)率征收存款保險費(fèi)。差別費(fèi)率模式則與投保銀行的經(jīng)營風(fēng)險水平和資產(chǎn)質(zhì)量相掛鉤，也即高風(fēng)險高費(fèi)率，低風(fēng)險低費(fèi)率。單一費(fèi)率模式的操作難度顯然更小，但容易造成低風(fēng)險銀行對高風(fēng)險銀行的補(bǔ)貼，導(dǎo)致激勵扭曲；實(shí)施差別費(fèi)率模式，有助于強(qiáng)化銀行的風(fēng)險約束意識，但在現(xiàn)實(shí)中的操作難度更大。

在中國要實(shí)施差別費(fèi)率模式，需要建立起對銀行業(yè)風(fēng)險的完善評估機(jī)制，實(shí)行差別費(fèi)率模式亦不妨循序漸進(jìn)，俄羅斯、巴西等許多建立存款保險制度尚不足20年的國家仍然采用單一費(fèi)率模式。美國聯(lián)邦儲蓄保險公司作為建立存款保險制度的先行者，其差別費(fèi)率模式也并非一蹴而就，它是在1991年之后才將單一費(fèi)率模式改為差別費(fèi)率模式，上世紀(jì)80年代爆發(fā)的“儲貸機(jī)構(gòu)危機(jī)”成為這一改變的推手。

存款保險基金的功能界定

除了賠付限額設(shè)定、保險費(fèi)率厘定等技術(shù)性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)之外，存款保險基金的功能界定也會影響該制度的效力。在制度設(shè)計上，司職中國未來存款保險制度管理的保險基金需要定位好是僅有“付款箱”功能，還是擁有處置金融風(fēng)險等職能。

目前，很多設(shè)立存款保險制度的國家都是設(shè)立一個國家批準(zhǔn)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)保險基金的運(yùn)作，危地馬拉、肯尼亞、摩洛哥等國的存款保險基金則由央行負(fù)責(zé)管理，但各國保險基金的權(quán)限不同。在職責(zé)定位上，芬蘭、匈牙利、荷蘭等國的存款保險基金僅具有“付款箱”功能，而以美國聯(lián)邦儲蓄保險公司為代表的一些存款保險基金則具有早期風(fēng)險處置、消費(fèi)者保護(hù)和救助重組等職能。阿根廷、巴西等國的存款保險基金功能界于兩類之間，具備有限的降低金融風(fēng)險等職權(quán)。

保險基金的構(gòu)建和管理

在美國，金融業(yè)采取多頭監(jiān)管和合作的模式，美國財政部下屬的美國貨幣監(jiān)理局負(fù)責(zé)監(jiān)管擁有全國銀行牌照的大型銀行，2011年廢除的美國儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管主要從事信貸業(yè)務(wù)的儲蓄機(jī)構(gòu)；美聯(lián)儲和美國聯(lián)邦儲蓄保險公司負(fù)責(zé)監(jiān)管由州頒發(fā)牌照的銀行，如果這類銀行是美聯(lián)儲的成員銀行，則受美聯(lián)儲監(jiān)管，否則將受美國聯(lián)邦儲蓄保險公司監(jiān)管。美國聯(lián)邦儲蓄保險公司目前為全美近7000家商業(yè)銀行的存款提供保險，幾乎涵蓋美國的所有銀行，承保的存款超過4萬億美元，保險基金規(guī)模達(dá)489億美元。美國聯(lián)邦儲蓄保險公司承擔(dān)美國貨幣監(jiān)理局和美聯(lián)儲的監(jiān)管“后臺支持”功能，只要是美國聯(lián)邦儲蓄保險公司的承保銀行，如果美國聯(lián)邦儲蓄保險公司認(rèn)為其風(fēng)險顯著增加，即可對其進(jìn)行檢查并采取相應(yīng)監(jiān)管行動，并擁有對問題銀行資產(chǎn)處置的唯一監(jiān)管權(quán)。

保險基金這一保險箱的大小會影響到公眾和業(yè)界對存款保險制度的信心，美國聯(lián)邦儲蓄保險公司就曾在1991年接受美國財政部300億美元的注資，以補(bǔ)充其枯竭的保險基金。美國聯(lián)邦儲蓄保險公司的經(jīng)驗(yàn)還表明，保險基金的管理者需要頂住來自銀行界的壓力，未雨綢繆地夯實(shí)“保險箱”。在“儲貸機(jī)構(gòu)危機(jī)”結(jié)束后，美國銀行業(yè)成功游說國會，如果美國聯(lián)邦儲蓄保險公司的保險基金規(guī)模超過承?？傎Y產(chǎn)的1.25%，就不允許再行收取保費(fèi)。這一做法直到希拉·貝爾2006年出任美國聯(lián)邦儲蓄保險公司董事會主席之后才得以改變，貝爾說服國會將這一上限從1.25%提高至1.5%。試想如果按照當(dāng)前中國約108萬億元的人民幣存款余額計算，如果給保險基金設(shè)置1.25%的上限，不足1.4萬億元的保險基金能否起到有效防范和處置風(fēng)險的功能有待商榷。這種設(shè)置保險基金上限的做法也會造成后成立的銀行“搭便車”和監(jiān)管者忽視銀行風(fēng)險甄別的后果。

各國現(xiàn)存的金融監(jiān)管框架不盡相同，建立存款保險制度需要重視它與現(xiàn)存金融監(jiān)管機(jī)制的契合，畢竟存款保險制度只是一國金融安全網(wǎng)的組成部分，也是“最終貸款人”角色的一個補(bǔ)充，并非消除金融風(fēng)險的仙丹。金融穩(wěn)定委員會指出，金融危機(jī)發(fā)生后的一個趨勢是，更多國家的存款保險基金擁有降低金融風(fēng)險的職責(zé)。在中國設(shè)立存款保險制度，如果存款保險基金具有風(fēng)險處置的職能，就需要解決它與監(jiān)管權(quán)重疊交叉的央行和銀監(jiān)會等監(jiān)管部門的職能定位。強(qiáng)有力的金融監(jiān)管、完善的法律制度、透明的會計和信息披露機(jī)制以及良好的公眾教育也都對提高存款保險制度的效力大有幫助。此外，美國、加拿大、德國等國都設(shè)立了多個存款保險基金類的組織，從而接受不同類型的銀行機(jī)構(gòu)的投保。以美國為例，除了美國聯(lián)邦儲蓄保險公司之外，還有專門司職給社區(qū)信用社承保的全美信用社管理局（National Credit Union Administration）。在這種多重的存款保險制度下，就需要加強(qiáng)各家保險基金之間的協(xié)調(diào)，從而減少競爭性扭曲和監(jiān)管套利。

作為最早建立存款保險制度的國家，美國聯(lián)邦儲蓄保險公司保證機(jī)構(gòu)順暢運(yùn)行而設(shè)立的管理模式也值得借鑒，負(fù)責(zé)美國聯(lián)邦儲蓄保險公司日常運(yùn)營的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會，董事會的席位在1989年之后由三人增至五人，以便更好地吸納多方面的意見，目前美國貨幣監(jiān)理局局長和消費(fèi)者金融保護(hù)局局長等其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是五人董事會的成員，從而形成跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，根據(jù)法律，在包括美國聯(lián)邦儲蓄保險公司董事會主席的五人董事會中，不得超過三人來自同一個政黨，從而更好地兼顧決策的效率和公平。