張潔++勇素華

摘要：我國是自然災害頻發(fā)的國家，雖然近年來自然災害危機的輿論引導方面已經取得很大進步，但還存在諸如輿情信息收集不全面、災情信息發(fā)布不及時等不可忽視的問題。本文基于“議程設置”理論，探討議程設置過程中媒體、政府與公眾之間的關系，在此基礎上，提出構建及完善我國自然災害危機輿論引導方略和機制，以期有助于提高我國應對自然災害危機輿論引導的績效。

關鍵詞：自然災害；媒體；輿論引導；議程設置；引導機制

中圖分類號：D63-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2014）-06-0022-05

基金項目：教育部人文社會科學研究“1949年以來臺灣地區(qū)自然災害危機管理與對策研究”（09YJCGAT002）青年基金項目資助的階段性成果。

作者簡介：張潔（1980-），女，湖北荊州人，中國地質大學馬克思主義學院講師，博士，研究方向：思想政治教育；勇素華（1977-），女，山東乳山人，南京信息工程大學公共管理學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向：思想政治教育。古往今來，每一次自然災害的發(fā)生都對社會發(fā)展造成不同程度的影響和破壞，使社會處于一定程度的危機狀態(tài)。所謂自然災害，是指自然界中發(fā)生的、對人類造成生命傷亡與財產損失的事件。與其它公共安全危機相比較，自然災害危機往往難以預測，它具有自發(fā)性、季節(jié)性、地域性及某種程度的不可控性。同時，自然災害危機一旦發(fā)生，往往會立刻作用于人們的情緒，加劇人們的思想變化，突然形成巨大的“輿論浪”，［1］比如日本3?11地震發(fā)生后，我國卻形成了吃碘鹽防輻射的強大輿論波，很多地方甚至出現(xiàn)“搶鹽事件”。因此，在自然災害危機的處置中，輿論引導是一個關鍵環(huán)節(jié)，正確的輿論引導，不僅有助于政府成功處置自然災害危機，而且關系到人民生命財產安全與社會的穩(wěn)定。所謂輿論，是在特定的時間和空間里，公眾對于特定的社會公共事件公開表達的、基本一致的意見或態(tài)度。所謂輿論引導，就是在新聞傳播的過程中，傳播者通過對議程的設置，并根據對某些問題和時間的強調程度，以影響公眾的態(tài)度和意見。

目前，學術界對突發(fā)事件輿論引導的研究較多，但是對于自然災害危機輿論引導機制方面的研究尚較缺乏。到目前為止，僅李樹林在其論文《自然災害事件中新聞媒體的輿論導向》中，提出了“以清醒的政治眼光看待問題，時刻保持正確的輿論導向；深切體會災區(qū)人民的心理感受，注重發(fā)揮新聞媒體的思想教育作用；有序引導新聞報道的重心轉移”等觀點。因此，本文試圖從議程設置理論出發(fā)，具體闡述輿論引導的三要素——媒體、公眾與政府三者之間的關系，并針對當前自然災害危機輿論引導的不足，提出相應的完善方略和機制。

一、我國自然災害危機輿論引導的現(xiàn)狀和問題

近年來，我國在應對自然災害危機輿論引導方面已經有了巨大的進步，比如能夠客觀、主動、較為全面地報道災情信息，第一時間采取行動等。但不得不承認，我國自然災害危機輿論引導尚存在以下幾方面的問題有待解決：

（一）政府發(fā)布災情不及時、不充分

2008年1月10日，南方雪災爆發(fā)，直到20多天后的2月1日，中央政府才成立了應急指揮中心，政府報道災情信息和應急反應的速度明顯滯后。其實，中央氣象臺在1月11日早上6點就發(fā)布了暴雪橙色警報，但是在受災的21個省市中，除了湖北省之外，沒有一個省市提前發(fā)出預警信號。當幾乎所有的媒體都在欣喜地告訴公眾瑞雪兆豐年的“喜訊”時，災難卻降臨了。從降雪開始后的10天左右的時間里，中央電視臺《新聞聯(lián)播》只是把南方雪災視為一般性氣象新聞進行報道，每天的播報量只有1條。而其他主流媒體，比如《人民日報》在1月20日之前，也并沒有將南方雪災視為重要新聞。此次雪災的輿情處置，正是政府發(fā)布災情不及時、不充分的一個縮影。

近年來，隨著網絡的發(fā)展，也出現(xiàn)了網絡輿情監(jiān)管不足。各地方政府越來越重視互聯(lián)網的運用，網絡輿情逐漸得到重視。但是，在網絡輿情的監(jiān)測、引導方面還存在很多問題。在自然災害危機發(fā)生后，一些政府官員會產生“網絡恐懼癥”。正如一位地方官員說，“沒有網絡之前，一個事件最多幾百人知道。有了網絡之后，卻要面對成千上萬人排山倒海式的議論，上百萬人的口誅筆伐，真的很恐怖?！保?］于是，一些患了“網絡恐懼癥”的官員開始躲網民、躲媒體，拒絕發(fā)出正面的聲音，但是網絡輿情卻沒有因為政府的沉默而熄滅，網民情緒可能在各種隨意的猜忌下蔓延，特別是當被一些別有用心的人利用時，將造成極其嚴重的后果。

此外，我國政府的輿情收集渠道較多，如人大、政協(xié)、信訪和調研等渠道，但是對于自然災害危機的輿情收集來說，均存在嚴重不足。首先，輿情收集不具時效性，除了信訪渠道較快外，其他渠道對輿情收集的反映都因為受到程序、環(huán)節(jié)、層次較多的影響而十分緩慢，因此影響了輿情的時效性。其次，輿情信息缺乏真實性，這些渠道中，除了信訪渠道具有“原汁原味”外，其他渠道普遍存在報喜不報憂的現(xiàn)象，存在的問題被層層截留、淡化，使得領導難以了解真正關于災情的輿情信息。

（二）媒體災情報道不夠公開透明，且與政府溝通不暢

在自然災害危機的處置中，媒體輿論引導的作用主要表現(xiàn)為及時準確告知災情信息，揭示真相，遏制謠言的傳播，以穩(wěn)定民心，維護社會的穩(wěn)定。但是目前媒體輿論引導還存在以下幾個問題：

一方面，媒體報道災情不夠公開透明。目前我國媒體在自然災害危機報道方面，在自覺不自覺地過濾著報道的內容，“災害不是新聞，救災才是新聞”的色彩還很濃重，仍然沿襲著“大災出大典型大英雄”的報道模式，自我設置了報道禁區(qū)，災區(qū)的真實狀況得不到全面報道，深度的、監(jiān)督性的、評論性的、引領性的稿件更是少之又少。而大量的信息是重復的，同質的。［3］正如中國人民大學新聞學院喻國明教授在評論央視連續(xù)100多個小時的直播報道汶川地震時所認為的：“這種數量上的大，并不能掩蓋其維度展開的狹窄和單一。我們看到的是報道的邏輯始終一貫地指向行政邏輯的方向——我們的官員到了什么地方，我們的報道就到什么地方；我們的領導提出什么問題、關心什么問題，我們的傳媒就采訪什么問題、報道什么問題?！币虼耍谝欢ǔ潭壬峡梢哉f，我國媒體報道的災情信息還不夠公開透明。

另一方面，媒體與政府溝通尚不完全暢通。2003年“非典”事件以后，我國政府及各部門逐漸建立起新聞發(fā)布制度，并陸續(xù)出臺一系列行政法規(guī)來推動新聞發(fā)布制度的完善。但令人遺憾的是，在自然災害危機發(fā)生后，地方政府公開舉辦的新聞發(fā)布會的內容仍然有限，新聞發(fā)布主要是以政府新聞發(fā)言人的通報為主，政府與媒體之間缺乏溝通。如2013年4月四川蘆山地震的新聞發(fā)布會，3/4的時間是通報，僅僅1/4的時間是記者問答環(huán)節(jié)。2008年5月1日，我國制定通過了《政府信息公開條例》，從法律法規(guī)層面上明確了政府公開相關信息的法定責任和義務，但是由于行政傳統(tǒng)的原因，各級政府部門普遍缺乏主動溝通的意識。在自然災害危機發(fā)生后，通常情況下不會在第一時間主動與媒體溝通，瞞報現(xiàn)象時有發(fā)生，最終導致危機越來越嚴重，以至于造成極大的不良影響。

與此同時，由于我國危機管理制度的缺陷，在自然災害危機發(fā)生后，地方發(fā)現(xiàn)發(fā)生了自然災害，不敢也不能擅自采取行動，而是需要層層上報。因此，也就錯過了與媒體溝通的第一時間。例如，在“5?12”汶川地震中，鄰近四川北部的甘肅幾個縣也遭受了震災，但卻不讓記者前去采訪；后來雖然允許記者采訪，又強調要以領導在抗震救災一線的行動為準，卻不允許報道死亡人數和災區(qū)困難。這樣做的結果，使得甘肅部分地區(qū)的災民得不到及時救助，以及災民對政府的埋怨與指責。［4］因此，媒體與政府的溝通不及時會造成嚴重的影響。

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（三）公眾應急能力不完備，且易產生恐慌心理，增加了輿論引導的難度

首先，我國公眾應對災害能力較為缺乏。目前，我國公眾對自然災害危機的應急能力還處在比較低的水平，具體表現(xiàn)為對防范和減輕各種自然災害損失知識的了解程度、災害后的自救能力等都比較差。有些雖然有自救知識，但是也不代表有自救能力，在遇到實際災害時并不能夠有效應對，完全是被動的等待救援。在汶川地震之后，對茨溝、百花和馬口三村的調查顯示，328%的公眾認為不能應付地震、地震災害、洪澇等災害。僅僅只有75%的公眾認為自己所在的村落（社區(qū)）的應急自救能力較強，能處理各種緊急狀況，299%的公眾認為社區(qū)的自救能力一般，能處理一些緊急狀況，而有448%的公眾認為社區(qū)的自救能力較弱或很弱，幾乎處理不了應急狀況。［5］此外，零點研究咨詢集團與中國扶貧基金會和友成企業(yè)就扶貧基金會聯(lián)合調查“5?12”地震災區(qū)居民生活監(jiān)測首期調查結果顯示，超過60%的受訪者“不太了解”或者“根本不了解”地震逃生、救援等方面的知識，僅有354%和26%的受訪者“比較了解”和“非常了解”。由此可見，當前我國公眾對自然災害相關科學知識缺乏，應對自然災害危機的能力很差，增加了輿論引導的難度。

其次，公眾易產生恐慌心理。突如其來的自然災害往往具有不可抗拒性，人們需要忍受失去親人之痛、自身身體受傷之痛、失去家園或財產損失之痛等等卻找不到可以傾訴的對象，從而產生無助感，甚至導致心理失衡，容易引起大范圍的群體恐慌、焦慮、從眾等負面的心理反應。根據世界衛(wèi)生組織調查，自然災害或者重大突發(fā)事件之后，約20%至40%的受災公眾會出現(xiàn)輕度的心理失調，30%至50%的公眾會出現(xiàn)中至重度的心理失調。而在災后一年內，20%的公眾可能出現(xiàn)嚴重心理疾病。而在汶川地震過去將近一年時，對四川19個試點村的調查表明，仍然有351%的居民需要心理援助。［6］可見，公眾在面對重大自然災害時，心理承受能力還是比較弱的，增加了輿論引導的難度。

二、“議程設置”理論下自然災害輿論引導的三要素

在自然災害危機中，輿論引導的主客體具有一定的復雜性，涉及到政府、媒體、公眾等多方因素。從救援角度看，政府是組織、調動、指揮救援的主體，媒體和公眾是客體。從災情信息發(fā)布上來看，媒體不僅僅是災情信息的發(fā)布者，也是聯(lián)系政府與公眾之間的橋梁和紐帶，更是輿論引導的主體，公眾則往往是輿論引導的客體。而隨著互聯(lián)網的發(fā)展，公眾有時會通過微博、論壇等發(fā)布一些具體的災情信息，從而也可能成為輿論引導的主體。因此，在自然災害危機發(fā)生，主客體一時間不明了，政府制定政策及媒體利用傳播手段進行輿論引導時，必須充分考慮到公眾的因素，保持與受眾之間的良好互動關系，以便媒體輿論引導更好地實施和政府政策更順利地貫徹。因此，要保持媒體、公眾與政府間的良性互動關系，就必須對這三者進行議程設置。

（一）議程設置理論

議程設置理論是20世紀60年代興起于美國的一種理論。最早由美國傳播學家馬克斯韋爾?麥庫姆斯（Maxwell McCombs）和唐納德?肖（Donald Shaw）于1972年在《輿論季刊》上發(fā)表的論文《大眾傳播的議程設置功能》提出來的，該文章認為，媒介對某一事物的強調程度同公眾對同一事物的重視程度成正比，媒介越重視什么，公眾就越關心什么。在隨后的30年中，作為大眾傳播學經驗主義研究的一個重要命題，這一理論得到了很大的發(fā)展。隨著新聞媒介擴展到互聯(lián)網上，議程設置效果一再得到證實。目前，議程設置研究的發(fā)展已經遠遠超過了它的原始領域，議題顯著度從媒介議程轉移到公眾議程。［7］

所謂媒介議程即媒體所關注的問題，是指在某一時間段內，被媒體大肆報道或者頻頻論及的話題或事件。也就是說，媒體對事件的報道并不是“鏡子式”的反映，而是從現(xiàn)實環(huán)境中選擇出它們認為重要的部分或方面進行加工、整理，賦予一定的結構程序，然后以報道事實的方式提供給受眾。［8］所謂公眾議程是指某個社會問題引起公眾的普遍關注，最終成為社會輿論的中心議題，并向政府部門提出政策訴求。無論在媒介議程還是公眾議程中，媒體都起了不可忽視的作用。此外，議程設置還包括“政策議程設置”。所謂政策議程是指某一公共問題受到權利主體的高度關注并確定解決此問題，以及已將其納入政策討論，決定政府何時采取行動，采取什么行動的政策過程。媒介議程、公眾議程、政策議程分別是媒體、公眾、政府對某一關注事件表達態(tài)度和施加影響的一種方式。隨著社會和新媒體的發(fā)展，政策議程與媒體議程、公眾議程之間呈現(xiàn)出互動循環(huán)的議程流向狀態(tài)。我國著名學者郭慶光指出：議程設置是引導輿論的重要方面和環(huán)節(jié)，也是輿論引導的第一個階段，即媒體通過有選擇地報道新聞，把社會注意力引導到特定的方向。［9］議程設置與輿論引導的關聯(lián)性可以概括為以下三個方面：議程設置是輿論引導的前提和基礎，沒有科學合理的議程設置，就沒有科學合理的輿論引導；議程設置又是輿論引導的初始階段，在議程設置過程中就滲透著議程設置者的輿論引導意圖；議程設置的密度與頻度影響輿論引導的效果。［10］

（二）自然災害危機輿論引導中的媒體、公眾與政府

在自然災害危機的輿論引導過程中，最重要的是協(xié)調和處理好政府、媒體與公眾三者之間的關系。

1政府。政府是自然災害應對工作的管理者，同時也是自然災害信息公開的領導者。政府作為自然災害危機輿論的引導主體，在自然災害危機發(fā)生后，“第一時間”主動發(fā)布災情信息，能夠為公眾設置議程，為媒體設置議程，減少可能發(fā)生的負面輿論，把輿論引向政府所期望的方向?！罢h程（傳播）既是一種傳播行為，也是一種管理行為，傳播行為是管理行為的延伸，是管理行為落到實處的必要步驟?！保?1］也就是說，有效的政府議程設置更有利于輿論的引導。政府可以通過新聞發(fā)布會等形式，告訴公眾及受災群眾政府救災工作的新進展，使之成為社會關注的熱點問題，從而更有利于輿論引導的進行。政府無法躲避社會輿論對災情信息本身的關注，卻可以以“具體正面的災情信息”取代“消極負面的災情信息”，使之成為輿論的焦點，讓公眾關注正面的災情信息，避免輿論引導的偏差。

2媒體。媒體是傳播政府決策的重要途徑和公眾獲取災情信息的重要渠道，即媒體是自然災害危機中溝通政府與公眾的重要橋梁。澳大利亞危機管理專家羅伯特?希斯（RobertHeath）將媒體在危機中的作用概括為：第一，提供信息，指導公眾在不同的危機情境中行動；第二，增強公眾的危機意識；第三，危機發(fā)生時警示公眾；第四，為危機管理者提供信息，關注利益相關者的情緒，可以理解和分析較大的危機；第五，提供有關做什么、去哪里、聯(lián)系誰，以及采取什么措施等信息，以控制并解決危機。由此可見，媒體是輿論引導不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在自然災害危機發(fā)生時，媒體可以有選擇性的報道。媒體可能無法影響公眾怎么想，卻可以影響公眾想什么，因此“媒體議程”的設置對自然災害危機的輿論引導存在一定的可行性：一是公眾和受災群眾有議程設置的需求。在互聯(lián)網高速發(fā)展的時代，公眾獲取災情信息的渠道是多元化的，但是在排山倒海的災情信息面前往往不知如何取舍。公眾及受災群眾的這種心理，給媒體進行議程設置提供了良好的基礎。比如，公眾及受災群眾擔心發(fā)生次生災害或者群發(fā)性災害，媒體就可以通過議程設置，報道一些專家的權威分析和建議，以穩(wěn)定民心。二是公眾和受災群眾的從眾心理。“從眾”俗稱“隨大流”，社會心理學家認為，從眾是由于真實的或想象的群體壓力而導致行為或態(tài)度的變化。從眾是個體尋求解除與群體沖突、增強安全感的一種較好的選擇，是一種比較普遍的社會現(xiàn)象。［12］在重大自然災害發(fā)生后，公眾尤其是受災群眾在災難等因素的影響下，可能會出現(xiàn)不問是非地附和別人的現(xiàn)象。針對公眾和受災群眾從眾心理的出現(xiàn)，媒體應該及時進行議程設置，報道一些正面的災情新聞，及時、正確地進行輿論引導，以防止民眾盲目從眾心理的異化及社會暴力現(xiàn)象的發(fā)生。

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3公眾。公眾關于外部世界的圖像——輿論，除了人際傳播的影響外，基本受到大眾傳播媒介議程設置的控制。［13］但是，隨著新媒體的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網技術的發(fā)展，輿論環(huán)境發(fā)生了質的變化，公眾不再是災情信息的被動接受者，而成為多元災情信息的制造者與參與者，話語權和發(fā)布權的下移使公眾也具備了自我議程設置的能力，媒體議程對于公眾的影響正在逐漸弱化?！拔⒉r代”的到來給媒體議程設置帶來了前所未有的沖擊，但并不是說議程設置功能從此消失了，而是逐漸形成了公眾議程設置。在自然災害危機中，公眾和受災群眾出于自身和親人安全的考慮，迫切地想了解災情的具體信息，這給公眾議程的設置創(chuàng)造了條件。公眾是災情信息的最終接受者，由于受災群眾也是公眾的一部分，某種程度上，公眾的輿論引導更能被其接受，這就為公眾議程的設置提供了必要性。在自然災害危機的輿論引導中，公眾議程設置的功能不但不應被弱化，反而應該因勢利導，不斷加強。

總之，在自然災害危機的輿論引導過程中，必須協(xié)調和處理好政府、媒體與公眾三者之間的關系。只有實現(xiàn)媒體、公眾、政府之間的良性互動，才能有效實施自然災害危機的輿論引導。

三、完善應對自然災害危機輿論引導機制的基本方略

（一）政府政策議程設置

自然災害危機發(fā)生后，既定的機制和秩序遭到破壞，易引發(fā)一定的社會動蕩，使公眾心理波動加劇，此時政府政策議程設置要體現(xiàn)以人為本的理念，準確把握議程設置時機，并建立快速反應機制，以提高議程設置的效果。為此，應該做到：

1強化信息共享，建立信息公開機制。政府主動發(fā)布災情信息，通過政府政策議程影響主流媒體的對災情信息進行報道的議程，既保證了災情信息的真實可靠，同時也增加了公眾的信任度，從而成功地把“政府議程”變成了“媒體議程”和“公眾議程”，引導公眾和受災群眾按照政府所期望的角度去思考問題，使輿論趨于一致。

首先，要及時發(fā)布災情信息。災情信息的及時發(fā)布和共享，不僅可以穩(wěn)定人心，遏制謠言，還可以動員社會各界、凝聚人心，減少傷亡，更有利于輿論引導工作的展開。因此，災情信息的及時公布，往往能夠成為自然災害危機的“減壓閥”。有效的災情信息公布不僅應該在第一時間發(fā)布災情信息，而且應該連續(xù)、全面地發(fā)布災情信息，公開政府部門應對自然災害危機的決策、采取的措施及救助程度，以搶占輿論的制高點，讓公眾充分了解災區(qū)的整體狀況以及志愿者或受災群眾積極應對自然災害危機的情況，從而營造出眾志成城、齊心協(xié)力應對自然災害危機的社會整體氛圍。這樣，更有利于輿論引導工作的開展。

其次，要完善新聞發(fā)言人制度。新聞發(fā)言人制度是指“由專門的官員或機構，代表各級黨組織、政府或重要部門、機構、團體就有關事宜通過傳媒公開發(fā)布信息，并就新聞記者提出的各類問題現(xiàn)場進行解答、詮釋、說明”。［14］在自然災害危機發(fā)生后，新聞發(fā)言人發(fā)布的主要是有價值的、公眾所普遍關心的災情新聞。傳統(tǒng)的新聞發(fā)言人主要是政府與媒體之間的溝通，而網絡新聞發(fā)言人實現(xiàn)了政府與公眾的直接協(xié)調溝通。這樣，更有利于政府在第一時間將災情信息傳遞給公眾，公眾也可以把有關問題、輿情信息傳達給政府。網絡新聞發(fā)言人的實施，能夠更廣泛的了解民意，收集輿情信息，更有利于提高政府的輿論引導能力。

2收集各類輿情，構建輿情分析機制。自然災害危機的變化因素多且關系復雜，越早發(fā)現(xiàn)危機的苗頭和公眾關注的熱點，越早對可能產生的輿論焦點、走向、規(guī)模進行判斷，就越能幫助有關部門提前做好應對危機和引導輿論的準備。［15］因此，收集各類輿情，建立輿情分析機制是做好輿論引導的必備條件。為此，一方面，應該拓寬輿情收集渠道。政府有關部門對公眾心理、災情傷亡信息等容易引發(fā)公眾輿論爆發(fā)的因素應進行重點收集，并給予重視和積極應對。建立災區(qū)輿情收集渠道，在災區(qū)設置輿情信息員和輿情信息直報點，加強對自然災害危機信息的收集；同時保留傳統(tǒng)媒體輿情收集渠道，新聞媒體在接到自然災害危機的報道線索、安排采訪報道的同時，應向新聞宣傳主管部門通報相關的輿情信息。同時，隨著互聯(lián)網的發(fā)展，網絡輿情已成為整個社會輿情的重要領域，加強網絡輿情的引導工作，是當務之急。根據中國互聯(lián)網絡信息中心（CNNIC）公布的《第20次中國互聯(lián)網發(fā)展統(tǒng)計報告》顯示，有904%的網民表示，需要信息時，首先想到的是去互聯(lián)網上尋找；有763%的網民承認，重大新聞一般都是首先從互聯(lián)網上看到的。因此，建立網絡輿情收集渠道，研究網民的心理動向，對自然災害危機的輿論引導至關重要。另一方面，建立輿情監(jiān)測分析機制。做好自然災害危機輿情的監(jiān)測和分析工作，對自然災害危機的輿論引導和管理有重要作用。建立自然災害危機的輿情監(jiān)測和分析機制，不僅要建立相關的監(jiān)測平臺，而且對于收集和監(jiān)測回來的大量數據和輿情信息，應該進行整理和篩選，建立專門的輿情分析機制。在此基礎上，建立自然災害危機輿論引導的數據庫，該數據庫可以根據時間的不同對輿情信息進行整理、歸納，為相關部門對自然災害危機的輿論引導提供信息支持。另外，還應該建立起專業(yè)的輿情信息分析小組，包括各個領域的專業(yè)人才，如社會學家、政府部門的工作人員、輿情專家、資深的新聞媒體人等，對輿情信息進行科學、全面、深入的分析。

3健全法律法規(guī)，建立長效引導機制。目前，我國尚無綜合性規(guī)范自然災害危機輿論引導的法律，致使在自然災害危機輿論引導的處置中，有許多需要法律手段調整的關系和問題無法可依，應該盡快制定一部災害輿論引導的法律，以避免輿論引導工作陷入被動的局面。

首先，制定災害輿論引導的法律。自然災害危機輿論引導的突發(fā)性、時效性、周期性較強，災情信息也會不斷地發(fā)生變化。因此，在這種復雜多變的環(huán)境下，建立健全一部災害輿論引導的法律，可以避免輿論引導工作陷入被動的局面。一方面，必須規(guī)范自然災害危機輿論引導中的主體，自然災害輿論引導中的主體是指災情信息的發(fā)布者、與災情信息傳播者，必須明確界定該主體的法律責任與法律義務，以減少或杜絕小道消息或各類謠言的傳播。另一方面，遵循自然災害危機輿論引導責任嚴明的原則。明確并嚴格遵守輿論主客體的法律責任是完善自然災害危機輿論引導的基本法律保障機制。明確相關災情信息發(fā)布者的法律責任，從源頭上保障災情信息輿論的準確性和合法性，才能保障社會輿論的安全與社會的穩(wěn)定。此外，明確規(guī)范災情信息輿論傳播者的法律責任，這樣既可以保障和維護輿論發(fā)布者的權利，也保障了災情信息在傳播過程中的可靠性，阻止發(fā)布和傳播小道消息甚至是違法的災情信息。此外，還可以用法律的形式規(guī)范媒體和公眾利用新聞手段發(fā)布災情信息、相關建議的權利與義務；明確規(guī)定對于災情報道失實、不利于輿論引導的情況該如何處置；對報道中的“第一時間”、謠言等相關概念進行明確的界定。

其次，完善網絡輿論引導法律環(huán)境。隨著互聯(lián)網的快速發(fā)展，網絡成為公眾生活中必不可少的部分，并成為最新的媒介，它具有傳播災情信息速度快、范圍廣、操作方便等特點。但是，網絡輿論具有廣泛性、即時性、開放性、共享性等特點，由此就加大了網絡輿論管理的難度。要消除自然災害危機在網絡輿論引導法律法規(guī)之間的沖突或空白，應由有關立法機關制定《自然災害危機網絡輿論管理法》，做到有法可依有法必依。同時，依法督促網站承擔管理連帶責任，強化各互聯(lián)網運營機構的監(jiān)管連帶責任，及時刪除、堵截相關謠言，以消除不良影響。對于傳播或放任傳播虛假災情信息的網站，均要承擔相應的法律連帶責任，并依法查處。

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（二）媒體議程設置

媒體作為政府與公眾之間的橋梁，通過有選擇的報道災情信息來建立公眾議程設置。在自然災害危機發(fā)生后，各類媒體都會在第一時間趕赴災區(qū)，而且為了得到獨家的災情信息，會遍布到災區(qū)的各個角落，從某種程度上說，媒體比政府更了解具體的災情信息。因此，媒體作為信息的傳播者，在自然災害危機發(fā)生后，第一時間報道救災情況，搶占輿論先機，全面深入進行新聞報道，用事實引導輿論，持續(xù)不斷地向公眾提供災情信息，以滿足公眾的信息需求，是自然災害危機輿論引導工作的重中之重。正如科恩（Bernard Cohen）曾說過：“媒體在告訴公眾怎么想這一方面可能并不成功，但是在告訴公眾想什么的方面則異常成功?！保?6］但是，也有部分媒體為了吸引公眾眼球有時會放大災情信息，還有一些網絡媒體隨意地轉發(fā)未經核實的災情信息，這些都會造成公眾對媒體不信任。這就要求媒體在報道相關災情信息前，要做好媒體議程設置工作，選擇適當的災情信息進行報道，完善新聞發(fā)言人制度及建立應急廣播報道機制，并對選中的災情信息給予不同程度、不同層面的追蹤報道。由此，就解決了議程設置的一大難題，即媒體通過媒體議程設置擺脫了公眾的懷疑。與此同時，在媒體進行議程設置時，必須增強與公眾的關聯(lián)度，實現(xiàn)“公眾議程”和“政府議程”無縫對接，也就是要貼近實際、貼近生活、貼近公眾。

此外，自然災害發(fā)生后，網絡、通訊等都受到了不同程度的破壞，受災群眾很難通過電視、網絡了解到災情信息，電臺廣播成為受災群眾獲取外界情況及災情信息的重要途徑，也是輿論引導的重要媒介。在廣播時，可以邀請一些各部門的權威專家，包括水利局、民政局、交通、消防等部門，介紹有關災情的發(fā)展、救援物資的到達情況等，以貼近受災公眾，使他們更清楚地了解災情信息，穩(wěn)定他們的情緒，更有利于災民自救和他救的進行。

（三）公眾議程設置

公眾擁有的資源有限，且存在應對自然災害危機的能力較弱的問題，這也就決定了公眾議程容量的有限性。因此，公眾議程設置引導方面要做到：

第一，加強公眾應對自然災害危機能力教育。要普及自然災害知識、提高公眾的減災抗災意識等，必須廣泛地開展加強公眾應對自然災害危機的知識及能力教育，不僅從小學、中學、大學直到研究生階段開設災害教育的課程，而且應在不同的行業(yè)和不同的地域開展對不同類型自然災害的應對能力教育。同時，充分發(fā)揮電視、廣播等新聞媒體的作用，讓更多的公眾了解各種類型的自然災害，懂得一些發(fā)現(xiàn)災害的預兆及防避的原則與方法，以增強防災、抗災、減災的意識和能力。

第二，增強公眾的心理承受能力。政府平時就應該在全國范圍內選派心理專家，并招募和吸收一些對心理學感興趣或是有一定心理學基礎的人員，通過培養(yǎng)、實習，不斷擴大心理咨詢隊伍。在自然災害危機發(fā)生后，政府各有關單位應該積極開展心理咨詢工作，通過開辦心理咨詢門診、開設心理咨詢熱線等多種途徑服務于公眾。通過這些形式，幫助公眾增強應對自然災害危機的心理承受能力，提高自然災害危機意識，學習應對自然災害的自救能力及相關的災害常識，避免引起恐慌和誤信謠言。

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【責任編輯：宇輝】

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