摘要：農(nóng)民工政治參與是我國民主政治發(fā)展的重要組成部分。然而,目前農(nóng)民工政治參與面臨諸多困境：參與場域的缺失致使其政治參與邊緣化,社會組織化程度低致使其政治參與的社會基礎(chǔ)薄弱,組織保障和法律保障機制缺乏致使其政治參與游離于體制視野之外,制度性的弱勢身份預設(shè)致使其面臨弱政治參與的潛在風險。為此，迫切需要以頂層的、體系化的制度設(shè)計化解農(nóng)民工的政治參與困境，切實保障和落實農(nóng)民工的政治參與。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；政治參與；制度設(shè)計;困境；反思

中圖分類號：D422文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2014）-06-0019-03

基金項目：國家社會科學基金重點項目“社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的文化建設(shè)研究”(08ASH010);國家社科基金重大招標項目“加快公共文化服務體系建設(shè)研究”(10ZD&018)。

作者簡介：鄧佳斌（1989-），男，四川遂寧人，華中師范大學政治學研究院2012級政治社會學專業(yè)碩士，研究方向：公民參與與治理。一、問題的提出

研究農(nóng)民工政治參與，首先要界定清楚政治參與的內(nèi)涵。根據(jù)陳振明等人研究發(fā)現(xiàn)，對我國政治參與的分析需要考慮到以下四個方面：參與主體、參與性質(zhì)、參與手段、參與行為。［１］那么，農(nóng)民工政治參與的內(nèi)涵也可參考這四個方面的內(nèi)容來體認：參與主體方面，農(nóng)民工是民主發(fā)展的重要推動力量，是政治參與的重要主體；參與性質(zhì)方面，分自動參與和動員參與兩種類型，由于實際政治參與中兩種類型互相交織相互影響，顯然已經(jīng)很難分清界限，所以農(nóng)民工的政治參與的性質(zhì)自然包含了自動參與和動員參與兩個類型；農(nóng)民工政治參與手段方面，主要指在法律規(guī)范框架下的合法的政治表達，筆者期待的是農(nóng)民工的有序而非無序的參與，所談及的參與是指合法的參與；農(nóng)民工政治參與行為方面，是指其政治參與行動本身，而不包含復雜的主觀政治認知以及影響行為發(fā)生的各種意識和動機，筆者所談的農(nóng)民工政治參與是指農(nóng)民工試圖影響政府、社區(qū)、工作單位或組織公共決策的行為。簡言之，農(nóng)民工政治參與的內(nèi)涵是指農(nóng)民工合法而有序地通過自己的行動而影響政府、社區(qū)、工作單位或組織公共決策的行為。農(nóng)民工日常的政治參與行動主要包含基本的維權(quán)參與、選舉行為等合法的利益訴求和表達。

農(nóng)民工政治參與是我國公民參與和民主政治進步的重要組成部分。對公民個體而言政治參與可以增進權(quán)利意識和法律意識，可以切實維護自身的合法權(quán)益，滿足自身的公民表達和訴求；對社會而言則有利于社會積怨和矛盾的化解，有利于城鄉(xiāng)社會的協(xié)同與互動，有利于社會的穩(wěn)定和諧；對國家而言有利于不公平的二元體制的改革和完善，有利于通過體系的、頂層的制度設(shè)計保障每一名農(nóng)民工的合法的政治表達。解決好農(nóng)民工的政治參與問題，不僅僅是我國民主政治的進步，更為國家的長遠發(fā)展奠定了堅實的社會基礎(chǔ)，國家-社會的良性互動也有了更多的保障。

然而，現(xiàn)有的制度缺乏對農(nóng)民工政治參與的安排，農(nóng)民工面臨一系列政治參與困境。如何在城鎮(zhèn)化大趨勢下滿足農(nóng)民工不斷增加的政治參與訴求，是個值得深入探討的課題。

二、農(nóng)民工政治參與的困境

在認識和理解農(nóng)民工的政治參與困境之前，有必要對政治參與困境的內(nèi)在機理進行解讀，從而理性地看待政治參與困境。農(nóng)民工的大量流動始于20世紀80年代，主要是作為生產(chǎn)力要素進行流動。由于最初對農(nóng)民工的經(jīng)濟理性預設(shè)——將農(nóng)民工定位為流動的勞動力商品，期待其發(fā)揮最大的經(jīng)濟生產(chǎn)效益——使得農(nóng)民工的身份本質(zhì)還是“農(nóng)民”，當勞動力買方市場給予其不公正經(jīng)濟物質(zhì)待遇時，農(nóng)民工選擇“用腳投票”，他們要么返鄉(xiāng)，要么流向待遇更好的地方。農(nóng)民工的去留，從宏觀經(jīng)濟層面講，是受到東部地區(qū)制造業(yè)生產(chǎn)以及全球制造品供應鏈的拉動；從中觀層面講，是地方政府基于勞務回報的激勵對外出務工的“放行”與流動制度的解禁；從微觀層面講，則主要是農(nóng)民工自身外出賺錢、獲取物質(zhì)回報的迫切需求。無論從哪個角度講，經(jīng)濟利益的刺激都是農(nóng)民進城務工內(nèi)在的根本的動力，也是農(nóng)民工身份特征的內(nèi)在屬性。經(jīng)濟利益在很大程度上超越了政治訴求，也掩蓋了基本政治權(quán)利缺失的大量細節(jié)。農(nóng)民工政治參與的困境從農(nóng)民工流動之初便被時代與制度語境預設(shè)了，從現(xiàn)實來看，農(nóng)民工政治參與困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1參與場域的缺失致使農(nóng)民工政治參與被邊緣化。農(nóng)民工政治參與訴求得不到城市方面的響應，相應的參與機制嚴重缺失。農(nóng)民工政治參與主要有三種形式：一是回鄉(xiāng)參與農(nóng)村社區(qū)的政治活動；二是參與打工單位或其所在組織的政治活動；三是參與城市社區(qū)組織的政治活動。受制于遙遠的距離，農(nóng)民工不可能參與村莊日常的政治活動，回鄉(xiāng)參與村莊選舉的比例也在不斷降低，因此農(nóng)民工的工作單位或組織以及農(nóng)民工居住的社區(qū)已成為農(nóng)民工政治參與新的陣地。張勇濂通過對鄭州農(nóng)民工政治參與的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：（1）由于我國城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)的存在，城市各級政府為確保城市居民再就業(yè)，對進城農(nóng)民工就業(yè)作出了種種限制，因而我國農(nóng)民工當前主要是流動性就業(yè)，很多農(nóng)民工根本無具體單位可言，政治參與則無從談起。少數(shù)在正式單位或組織工作的農(nóng)民工也幾乎沒有參與職工代表大會、工會等政治活動。（2）在農(nóng)民工居住的城市社區(qū)，由于戶籍制度排斥農(nóng)民工的社區(qū)選民資格且社區(qū)居民不接納農(nóng)民工參與其社區(qū)公共事務，故即便農(nóng)民工有強烈的社區(qū)政治參與期望，也無法在正式的制度保障之下參與到社區(qū)政治活動中去。［２］由此可見，農(nóng)民工在工作單位或在居住地社區(qū)的政治參與現(xiàn)狀均不樂觀，并且其中的體制性社會性原因也不會因農(nóng)民工的政治訴求及權(quán)利表達愿望的增加而在短期內(nèi)有根本性的改變。

2社會組織化程度低致使農(nóng)民工政治參與的社會基礎(chǔ)薄弱，使正常的、合法的利益訴求表達效率低下，也使得理性的集體行動能力減弱。社會組織是孕育政治民主的基本場所，是將利益訴求合法化、理性化呈現(xiàn)的基本途徑。參與社會組織能夠受到民主協(xié)商、利益表達、談判等多種參與技能的鍛煉，對于農(nóng)民工的參政議政能力提升有積極的影響，然而近年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民參與社會組織的情況都不樂觀（見表1）。社會組織是提供農(nóng)民工外出務工社會支持的主要來源，社會組織如果能夠發(fā)揮好社會支持、社會資本培育、社會聯(lián)系和協(xié)作等基本社會功能，那么農(nóng)民工的政治訴求也會憑借這些組織平臺而進行有序、理性的表達。

表1城鄉(xiāng)居民社會參與情況項目城市居民（N=1937）目前您參加了

下列哪些團體您今后打算參加

下列哪些團體？農(nóng)村居民（N=4292）目前您參加了

下列哪些團體您今后打算參加

下列哪些團體？宗教團體24415064宗親會16252642同鄉(xiāng)會45833676校友會22229890147聯(lián)誼組織10817842106民間社團451651796職業(yè)團體5312733119數(shù)據(jù)來源于：2011年中國民生及城市化調(diào)查報告（CSS2011）

農(nóng)民工組織化程度低很大程度上是受流動的就業(yè)現(xiàn)狀的影響，農(nóng)民工在一個地方呆的時間并不長，換工作是常有的事情。首先，合同簽訂率低影響社會組織參與。其次，換工作頻率高影響社會組織參與。據(jù)調(diào)查，廣州市農(nóng)民工進城后更換工作的比例達765％，其中更換過3次以上的占304％，更換過2次的占204％，更換過1次的占257％（見表2）。［３］因為社會組織的培育需要人們長時間的相互交往和聯(lián)系，需要在日常的互動之中相互認識相互理解，進而相互信任，社會資本和集體行動的來源也由此而形成。但是流動的農(nóng)民工解構(gòu)了這種有序的參與，在組織上缺乏必要的聯(lián)結(jié)紐帶又缺失了正常而有序的參與渠道后，農(nóng)民工則容易將利益表達和政治參與拋擲向不確定和偶然性，直接后果便是其政治參與的隨意性、散亂性。

endprint

表2廣州市農(nóng)民工換工作頻率情況換工作頻率沒有1次2次3次4次5次6次以上合計樣本數(shù)（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農(nóng)民工只有當涉及其個人利益時，才臨時采取一些應急手段和方式進行利益表達和政治參與，具有個體的隨意性。農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多，但由于沒有自己的行業(yè)組織，沒有集團性的利益組織，無法形成團體的力量。農(nóng)民工流動性較強，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎(chǔ)，缺乏群體的利益自覺，很難進行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機制缺乏致使農(nóng)民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國人大代表會議出現(xiàn)了我國第一批農(nóng)民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國人大代表中的農(nóng)民工人大代表增加到了31名。農(nóng)民工人大代表的誕生使得其本人通過政治參與學到了參政經(jīng)驗，在履職中也反映了不少“三農(nóng)”問題，并提交給人大會議一些提案。農(nóng)民工人大代表制度是史無前例的，它充分尊重了農(nóng)民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺給優(yōu)秀的農(nóng)民工代表，讓他們傳遞國家的政策關(guān)懷和表達底層廣大農(nóng)民工的真實訴求，然而即便如此，農(nóng)民工的政治參與水平也并沒有相應提升。要使農(nóng)民工政治參與落地生根并且常態(tài)化運行有賴于農(nóng)民工日常的政治參與保障機制的建立，即基礎(chǔ)性的政治參與組織保障、規(guī)范的制度保障以及政府財政保障，但目前這方面情況不容樂觀。

組織保障方面?；A(chǔ)性的政治組織主要有工會和黨團組織。首先，農(nóng)民工沒有很好地參與到工會中去。農(nóng)民工比較集中的非公有制企業(yè)的工會的組建率和職工入會率并不高。根據(jù)高紅等對青島市農(nóng)民工的調(diào)查，盡管大多數(shù)人（80％）希望加入到工會組織中來，但63％的人所在的單位并沒有建立工會組織；［５］其次，農(nóng)民工沒有很好地參與到黨組織中去。我國組織部門仍按照傳統(tǒng)模式即在戶口所在地發(fā)展農(nóng)民工黨員，導致農(nóng)民工入黨比較困難，農(nóng)民工中黨員比例偏低。據(jù)有關(guān)資料，即使在農(nóng)民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農(nóng)民工黨員也只有1456人，僅占135萬農(nóng)民工的11％。這一比例不僅遠低于全國黨員占總?cè)丝诘募s55％的平均比例，而且也低于農(nóng)民黨員占農(nóng)民總數(shù)的約25％的比例。［６］而即使已經(jīng)是黨員的農(nóng)民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒有正常的獲取政治信息和進行組織聯(lián)系的渠道，農(nóng)民工黨團員正常的組織生活無法開展，有半數(shù)以上的農(nóng)民工黨團員外出就業(yè)后，事實上便失去了與黨團組織的聯(lián)系，578％的黨團員不再交納黨團費。［７］農(nóng)民工外出務工，實際就遠離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數(shù)的農(nóng)民工黨員沒有很好地在異地回歸到黨團組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農(nóng)民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對農(nóng)民工的束縛是剛性的，不利于農(nóng)民工在城市穩(wěn)定居住與享有同城待遇。1958年出臺的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級的戶籍專門法律，其中很多內(nèi)容早已不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進，但是由于事權(quán)和財權(quán)的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農(nóng)民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規(guī)定了選民登記要以戶口為準，那么農(nóng)民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務決策雖然對他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權(quán)。目前有234億農(nóng)民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮(zhèn)化率的173個百分點，他們在常住地的基本公共服務權(quán)益沒有得到很好的保障，蘊藏了巨大的社會風險。

4制度性的弱勢身份預設(shè)致使農(nóng)民工面臨弱政治參與的潛在風險，社區(qū)給予農(nóng)民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵。城市社區(qū)的關(guān)愛能夠平衡農(nóng)民工內(nèi)心的差異感，緩解城鄉(xiāng)的矛盾，但是城市社區(qū)制度性地視農(nóng)民工為弱勢群體，賦予其“被關(guān)愛”的身份，長遠來看，若只談“關(guān)愛”不談政治參與，則是沒有尊重農(nóng)民工作為獨立權(quán)利主體的事實，也不利于真正消除城鄉(xiāng)的差別?！班徖锸赝焙椭驹阜斩純?nèi)在地將農(nóng)民工視為弱勢群體，并通過多種服務對其給予扶持。農(nóng)民工不具備城市社區(qū)的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠離家鄉(xiāng)或遠離親人，生活無依無靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質(zhì)較低，職業(yè)地位較低，收入水平也較低，生活質(zhì)量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區(qū)的日常事務中等等，這些都成為農(nóng)民工被視為弱勢群體的理由。2013年中央文明辦為了促進文明城市建設(shè)和文明社區(qū)建設(shè)，制定了專門的志愿服務考評指標體系，希望通過志愿服務發(fā)揮社會正能量推進社會的文明和諧，指標體系中有一條明確規(guī)定：“繼續(xù)開展關(guān)愛空巢老人、留守兒童、農(nóng)民工、殘疾人學雷鋒志愿服務活動，每項活動有記錄?！倍鵀榱舜龠M對農(nóng)民工的關(guān)愛落到實處，中央文明辦則制定了四項具體的考評指標：“開展關(guān)愛農(nóng)民工志愿服務活動，并提供活動方案或其他工作部署文件；有開展關(guān)愛活動的活動記錄（通知、計劃、人員簽到表、活動記錄表、小結(jié)、簡報信息、圖片視頻、宣傳報道等體現(xiàn)活動流程的文稿）、全年和半年工作小結(jié)；志愿者與農(nóng)民工進行結(jié)對幫扶的檔案；有經(jīng)常性項目、特色工作并形成常態(tài)化的志愿服務活動機制和保障措施?！倍胤秸拿鬓k以及社區(qū)的精神文明領(lǐng)導辦公室則在這種自上而下的壓力考核機制之下，將農(nóng)民工這個群體嚴格定位為弱勢群體，并以各種具體的活動形式對農(nóng)民工進行關(guān)愛和扶助。由此，在城市社區(qū)層面自然地認定農(nóng)民工是弱勢群體，理應成為幫扶的對象，而幾乎沒有考慮農(nóng)民工的政治參與的問題。然而，農(nóng)民工并非真正的弱勢群體，只是被制度地矮化了，農(nóng)民工理應享受的是平等的政治參與權(quán)，他們也同樣能夠作為社區(qū)管理者對社區(qū)的老弱病殘進行相應的關(guān)懷和幫助。

三、對農(nóng)民工政治參與困境的反思

農(nóng)民工面臨的政治參與困境，實際反映出二元體制的消極作用仍舊沒有消除，化解困境迫切需要加強頂層制度設(shè)計。農(nóng)民工政治參與困境使得農(nóng)民工合法而有序地影響政府、社區(qū)、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動無法實現(xiàn)，或是實現(xiàn)的效果很差。要真正解決農(nóng)民工政治參與問題，化解農(nóng)民工政治參與困境，需要國家的頂層制度設(shè)計，主要包括：第一，改革城鄉(xiāng)戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調(diào)整其中不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的條款，要保障分類戶籍制度的實施，不斷加快戶籍改革力度，落實小城鎮(zhèn)落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農(nóng)民工異地和戶籍地政治參與的合法權(quán)益，落實農(nóng)民工在城市社區(qū)以及單位工會組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權(quán)益；第三，提升農(nóng)民工的社會組織化程度。完善社會組織的相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵和保障農(nóng)民工加入社會團體和各種利益、興趣協(xié)會，支持農(nóng)民工自發(fā)地組織利益團體；第四，自上而下地改變制度文本中對農(nóng)民工身份的用詞和界定，扭轉(zhuǎn)對農(nóng)民工群體的“恩威制度”，認清農(nóng)民工政治參與的客觀性和不可逆轉(zhuǎn)性，在保障農(nóng)民工基本的社會權(quán)益不受侵犯的同時，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進行相關(guān)的制度設(shè)計，包括在各級政府的考核中增加對農(nóng)民工政治參與行為予以保障和激勵的內(nèi)容。

可喜的是，我們看到農(nóng)民工政治參與目前已逐漸進入頂層設(shè)計的視野。2014年3月國務院頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，其中對農(nóng)民工參政提出了具體的規(guī)劃：“推進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，建設(shè)包容性城市。提高各級黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導農(nóng)民工參加黨組織、工會和社團組織，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會管理。加強宣傳教育，提高農(nóng)民工科學文化和文明素質(zhì)，營造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動、建設(shè)和管理的氛圍?！边@個規(guī)劃是長遠的，基本為農(nóng)民工政治參與提供了頂層支持。農(nóng)民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結(jié)構(gòu)性的，今后還需要建立更多更細的法律規(guī)范以及配套制度體系，從而切實地推進農(nóng)民工政治參與困境的化解和保障農(nóng)民工合法有序的政治參與行動。

參考文獻：

［１］陳振明，李東云. “政治參與”概念辨析［J］.東南學術(shù),2008，(4).

［２］張勇濂.流動與犯罪:轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民流動的社會秩序研究［M］.北京:中國社會科學出版社,2011:187-188.

［３］王厚俊,楊守玉.城市化進程中的農(nóng)民問題［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2011：107-108.

［４］周秋琴.法學視野下的農(nóng)民工權(quán)益保障問題研究［M］.南京：江蘇大學出版社，2011：94.

［５］高紅.公民權(quán)視域下農(nóng)民工權(quán)益保護的社會政策支持［J］.社會工作,2010，(2).

［６］齊杏發(fā). 農(nóng)民工入黨與農(nóng)民工就地入黨——問題、意義及路徑［J］.理論與改革，2008，(2).

［７］李迎生,劉艷霞.社會政策與農(nóng)民工群體的社會保護［J］.社會科學研究，2006，(6).【責任編輯：孫巍】

endprint

表2廣州市農(nóng)民工換工作頻率情況換工作頻率沒有1次2次3次4次5次6次以上合計樣本數(shù)（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農(nóng)民工只有當涉及其個人利益時，才臨時采取一些應急手段和方式進行利益表達和政治參與，具有個體的隨意性。農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多，但由于沒有自己的行業(yè)組織，沒有集團性的利益組織，無法形成團體的力量。農(nóng)民工流動性較強，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎(chǔ)，缺乏群體的利益自覺，很難進行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機制缺乏致使農(nóng)民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國人大代表會議出現(xiàn)了我國第一批農(nóng)民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國人大代表中的農(nóng)民工人大代表增加到了31名。農(nóng)民工人大代表的誕生使得其本人通過政治參與學到了參政經(jīng)驗，在履職中也反映了不少“三農(nóng)”問題，并提交給人大會議一些提案。農(nóng)民工人大代表制度是史無前例的，它充分尊重了農(nóng)民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺給優(yōu)秀的農(nóng)民工代表，讓他們傳遞國家的政策關(guān)懷和表達底層廣大農(nóng)民工的真實訴求，然而即便如此，農(nóng)民工的政治參與水平也并沒有相應提升。要使農(nóng)民工政治參與落地生根并且常態(tài)化運行有賴于農(nóng)民工日常的政治參與保障機制的建立，即基礎(chǔ)性的政治參與組織保障、規(guī)范的制度保障以及政府財政保障，但目前這方面情況不容樂觀。

組織保障方面?；A(chǔ)性的政治組織主要有工會和黨團組織。首先，農(nóng)民工沒有很好地參與到工會中去。農(nóng)民工比較集中的非公有制企業(yè)的工會的組建率和職工入會率并不高。根據(jù)高紅等對青島市農(nóng)民工的調(diào)查，盡管大多數(shù)人（80％）希望加入到工會組織中來，但63％的人所在的單位并沒有建立工會組織；［５］其次，農(nóng)民工沒有很好地參與到黨組織中去。我國組織部門仍按照傳統(tǒng)模式即在戶口所在地發(fā)展農(nóng)民工黨員，導致農(nóng)民工入黨比較困難，農(nóng)民工中黨員比例偏低。據(jù)有關(guān)資料，即使在農(nóng)民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農(nóng)民工黨員也只有1456人，僅占135萬農(nóng)民工的11％。這一比例不僅遠低于全國黨員占總?cè)丝诘募s55％的平均比例，而且也低于農(nóng)民黨員占農(nóng)民總數(shù)的約25％的比例。［６］而即使已經(jīng)是黨員的農(nóng)民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒有正常的獲取政治信息和進行組織聯(lián)系的渠道，農(nóng)民工黨團員正常的組織生活無法開展，有半數(shù)以上的農(nóng)民工黨團員外出就業(yè)后，事實上便失去了與黨團組織的聯(lián)系，578％的黨團員不再交納黨團費。［７］農(nóng)民工外出務工，實際就遠離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數(shù)的農(nóng)民工黨員沒有很好地在異地回歸到黨團組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農(nóng)民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對農(nóng)民工的束縛是剛性的，不利于農(nóng)民工在城市穩(wěn)定居住與享有同城待遇。1958年出臺的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級的戶籍專門法律，其中很多內(nèi)容早已不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進，但是由于事權(quán)和財權(quán)的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農(nóng)民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規(guī)定了選民登記要以戶口為準，那么農(nóng)民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務決策雖然對他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權(quán)。目前有234億農(nóng)民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮(zhèn)化率的173個百分點，他們在常住地的基本公共服務權(quán)益沒有得到很好的保障，蘊藏了巨大的社會風險。

4制度性的弱勢身份預設(shè)致使農(nóng)民工面臨弱政治參與的潛在風險，社區(qū)給予農(nóng)民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵。城市社區(qū)的關(guān)愛能夠平衡農(nóng)民工內(nèi)心的差異感，緩解城鄉(xiāng)的矛盾，但是城市社區(qū)制度性地視農(nóng)民工為弱勢群體，賦予其“被關(guān)愛”的身份，長遠來看，若只談“關(guān)愛”不談政治參與，則是沒有尊重農(nóng)民工作為獨立權(quán)利主體的事實，也不利于真正消除城鄉(xiāng)的差別?！班徖锸赝焙椭驹阜斩純?nèi)在地將農(nóng)民工視為弱勢群體，并通過多種服務對其給予扶持。農(nóng)民工不具備城市社區(qū)的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠離家鄉(xiāng)或遠離親人，生活無依無靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質(zhì)較低，職業(yè)地位較低，收入水平也較低，生活質(zhì)量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區(qū)的日常事務中等等，這些都成為農(nóng)民工被視為弱勢群體的理由。2013年中央文明辦為了促進文明城市建設(shè)和文明社區(qū)建設(shè)，制定了專門的志愿服務考評指標體系，希望通過志愿服務發(fā)揮社會正能量推進社會的文明和諧，指標體系中有一條明確規(guī)定：“繼續(xù)開展關(guān)愛空巢老人、留守兒童、農(nóng)民工、殘疾人學雷鋒志愿服務活動，每項活動有記錄?！倍鵀榱舜龠M對農(nóng)民工的關(guān)愛落到實處，中央文明辦則制定了四項具體的考評指標：“開展關(guān)愛農(nóng)民工志愿服務活動，并提供活動方案或其他工作部署文件；有開展關(guān)愛活動的活動記錄（通知、計劃、人員簽到表、活動記錄表、小結(jié)、簡報信息、圖片視頻、宣傳報道等體現(xiàn)活動流程的文稿）、全年和半年工作小結(jié)；志愿者與農(nóng)民工進行結(jié)對幫扶的檔案；有經(jīng)常性項目、特色工作并形成常態(tài)化的志愿服務活動機制和保障措施。”而地方政府文明辦以及社區(qū)的精神文明領(lǐng)導辦公室則在這種自上而下的壓力考核機制之下，將農(nóng)民工這個群體嚴格定位為弱勢群體，并以各種具體的活動形式對農(nóng)民工進行關(guān)愛和扶助。由此，在城市社區(qū)層面自然地認定農(nóng)民工是弱勢群體，理應成為幫扶的對象，而幾乎沒有考慮農(nóng)民工的政治參與的問題。然而，農(nóng)民工并非真正的弱勢群體，只是被制度地矮化了，農(nóng)民工理應享受的是平等的政治參與權(quán)，他們也同樣能夠作為社區(qū)管理者對社區(qū)的老弱病殘進行相應的關(guān)懷和幫助。

三、對農(nóng)民工政治參與困境的反思

農(nóng)民工面臨的政治參與困境，實際反映出二元體制的消極作用仍舊沒有消除，化解困境迫切需要加強頂層制度設(shè)計。農(nóng)民工政治參與困境使得農(nóng)民工合法而有序地影響政府、社區(qū)、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動無法實現(xiàn)，或是實現(xiàn)的效果很差。要真正解決農(nóng)民工政治參與問題，化解農(nóng)民工政治參與困境，需要國家的頂層制度設(shè)計，主要包括：第一，改革城鄉(xiāng)戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調(diào)整其中不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的條款，要保障分類戶籍制度的實施，不斷加快戶籍改革力度，落實小城鎮(zhèn)落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農(nóng)民工異地和戶籍地政治參與的合法權(quán)益，落實農(nóng)民工在城市社區(qū)以及單位工會組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權(quán)益；第三，提升農(nóng)民工的社會組織化程度。完善社會組織的相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵和保障農(nóng)民工加入社會團體和各種利益、興趣協(xié)會，支持農(nóng)民工自發(fā)地組織利益團體；第四，自上而下地改變制度文本中對農(nóng)民工身份的用詞和界定，扭轉(zhuǎn)對農(nóng)民工群體的“恩威制度”，認清農(nóng)民工政治參與的客觀性和不可逆轉(zhuǎn)性，在保障農(nóng)民工基本的社會權(quán)益不受侵犯的同時，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進行相關(guān)的制度設(shè)計，包括在各級政府的考核中增加對農(nóng)民工政治參與行為予以保障和激勵的內(nèi)容。

可喜的是，我們看到農(nóng)民工政治參與目前已逐漸進入頂層設(shè)計的視野。2014年3月國務院頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，其中對農(nóng)民工參政提出了具體的規(guī)劃：“推進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，建設(shè)包容性城市。提高各級黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導農(nóng)民工參加黨組織、工會和社團組織，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會管理。加強宣傳教育，提高農(nóng)民工科學文化和文明素質(zhì)，營造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動、建設(shè)和管理的氛圍。”這個規(guī)劃是長遠的，基本為農(nóng)民工政治參與提供了頂層支持。農(nóng)民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結(jié)構(gòu)性的，今后還需要建立更多更細的法律規(guī)范以及配套制度體系，從而切實地推進農(nóng)民工政治參與困境的化解和保障農(nóng)民工合法有序的政治參與行動。

參考文獻：

［１］陳振明，李東云. “政治參與”概念辨析［J］.東南學術(shù),2008，(4).

［２］張勇濂.流動與犯罪:轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民流動的社會秩序研究［M］.北京:中國社會科學出版社,2011:187-188.

［３］王厚俊,楊守玉.城市化進程中的農(nóng)民問題［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2011：107-108.

［４］周秋琴.法學視野下的農(nóng)民工權(quán)益保障問題研究［M］.南京：江蘇大學出版社，2011：94.

［５］高紅.公民權(quán)視域下農(nóng)民工權(quán)益保護的社會政策支持［J］.社會工作,2010，(2).

［６］齊杏發(fā). 農(nóng)民工入黨與農(nóng)民工就地入黨——問題、意義及路徑［J］.理論與改革，2008，(2).

［７］李迎生,劉艷霞.社會政策與農(nóng)民工群體的社會保護［J］.社會科學研究，2006，(6).【責任編輯：孫巍】

endprint

表2廣州市農(nóng)民工換工作頻率情況換工作頻率沒有1次2次3次4次5次6次以上合計樣本數(shù)（人）545947361699230百分比（%）235257204157693939100

不少農(nóng)民工只有當涉及其個人利益時，才臨時采取一些應急手段和方式進行利益表達和政治參與，具有個體的隨意性。農(nóng)民工雖然人數(shù)眾多，但由于沒有自己的行業(yè)組織，沒有集團性的利益組織，無法形成團體的力量。農(nóng)民工流動性較強，又比較分散，群體之間缺少共同的利益基礎(chǔ)，缺乏群體的利益自覺，很難進行有效的利益整合和政治參與。［４］

3組織保障和法律保障機制缺乏致使農(nóng)民工政治參與游離于體制視野之外。2008年第11屆全國人大代表會議出現(xiàn)了我國第一批農(nóng)民工人大代表，共3人。2012年第12屆全國人大代表中的農(nóng)民工人大代表增加到了31名。農(nóng)民工人大代表的誕生使得其本人通過政治參與學到了參政經(jīng)驗，在履職中也反映了不少“三農(nóng)”問題，并提交給人大會議一些提案。農(nóng)民工人大代表制度是史無前例的，它充分尊重了農(nóng)民工政治參與的主體地位，并提供了最高的參政平臺給優(yōu)秀的農(nóng)民工代表，讓他們傳遞國家的政策關(guān)懷和表達底層廣大農(nóng)民工的真實訴求，然而即便如此，農(nóng)民工的政治參與水平也并沒有相應提升。要使農(nóng)民工政治參與落地生根并且常態(tài)化運行有賴于農(nóng)民工日常的政治參與保障機制的建立，即基礎(chǔ)性的政治參與組織保障、規(guī)范的制度保障以及政府財政保障，但目前這方面情況不容樂觀。

組織保障方面?；A(chǔ)性的政治組織主要有工會和黨團組織。首先，農(nóng)民工沒有很好地參與到工會中去。農(nóng)民工比較集中的非公有制企業(yè)的工會的組建率和職工入會率并不高。根據(jù)高紅等對青島市農(nóng)民工的調(diào)查，盡管大多數(shù)人（80％）希望加入到工會組織中來，但63％的人所在的單位并沒有建立工會組織；［５］其次，農(nóng)民工沒有很好地參與到黨組織中去。我國組織部門仍按照傳統(tǒng)模式即在戶口所在地發(fā)展農(nóng)民工黨員，導致農(nóng)民工入黨比較困難，農(nóng)民工中黨員比例偏低。據(jù)有關(guān)資料，即使在農(nóng)民工入黨工作做得比較好、做法被宣傳推廣的湖北松滋市，農(nóng)民工黨員也只有1456人，僅占135萬農(nóng)民工的11％。這一比例不僅遠低于全國黨員占總?cè)丝诘募s55％的平均比例，而且也低于農(nóng)民黨員占農(nóng)民總數(shù)的約25％的比例。［６］而即使已經(jīng)是黨員的農(nóng)民工，也難以享受正常的政治生活。由于沒有正常的獲取政治信息和進行組織聯(lián)系的渠道，農(nóng)民工黨團員正常的組織生活無法開展，有半數(shù)以上的農(nóng)民工黨團員外出就業(yè)后，事實上便失去了與黨團組織的聯(lián)系，578％的黨團員不再交納黨團費。［７］農(nóng)民工外出務工，實際就遠離了黨組織正常的政治信息分享和政治生活參與。大多數(shù)的農(nóng)民工黨員沒有很好地在異地回歸到黨團組織參與體系之中。

制度保障方面。主要法律制度存在缺陷，束縛了農(nóng)民工政治參與的公平性。首先，《戶口登記條例》對農(nóng)民工的束縛是剛性的，不利于農(nóng)民工在城市穩(wěn)定居住與享有同城待遇。1958年出臺的《戶口登記條例》，是目前惟一生效的最高層級的戶籍專門法律，其中很多內(nèi)容早已不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。目前的戶籍分類改革也在逐漸推進，但是由于事權(quán)和財權(quán)的分離、戶籍人口與公共資源配套等制度前提的制約，農(nóng)民工還不能馬上享受到同城的政治參與待遇；其次，《選舉法》規(guī)定了選民登記要以戶口為準，那么農(nóng)民工只能回原籍參與選舉，常住地的公共事務決策雖然對他們有莫大的影響，但他們不能在常住地行使選舉權(quán)。目前有234億農(nóng)民工及其隨遷家屬生活在常住地，這部分人口占常住人口城鎮(zhèn)化率的173個百分點，他們在常住地的基本公共服務權(quán)益沒有得到很好的保障，蘊藏了巨大的社會風險。

4制度性的弱勢身份預設(shè)致使農(nóng)民工面臨弱政治參與的潛在風險，社區(qū)給予農(nóng)民工的主要是公共救助而非政治參與的激勵。城市社區(qū)的關(guān)愛能夠平衡農(nóng)民工內(nèi)心的差異感，緩解城鄉(xiāng)的矛盾，但是城市社區(qū)制度性地視農(nóng)民工為弱勢群體，賦予其“被關(guān)愛”的身份，長遠來看，若只談“關(guān)愛”不談政治參與，則是沒有尊重農(nóng)民工作為獨立權(quán)利主體的事實，也不利于真正消除城鄉(xiāng)的差別。“鄰里守望”和志愿服務都內(nèi)在地將農(nóng)民工視為弱勢群體，并通過多種服務對其給予扶持。農(nóng)民工不具備城市社區(qū)的戶籍，自然也享受不到城市居民同等的福利和待遇，他們遠離家鄉(xiāng)或遠離親人，生活無依無靠，主要從事苦累臟的工種，科技文化素質(zhì)較低，職業(yè)地位較低，收入水平也較低，生活質(zhì)量難以提升，他們與城市居民具有一定的差距，難以融入到社區(qū)的日常事務中等等，這些都成為農(nóng)民工被視為弱勢群體的理由。2013年中央文明辦為了促進文明城市建設(shè)和文明社區(qū)建設(shè)，制定了專門的志愿服務考評指標體系，希望通過志愿服務發(fā)揮社會正能量推進社會的文明和諧，指標體系中有一條明確規(guī)定：“繼續(xù)開展關(guān)愛空巢老人、留守兒童、農(nóng)民工、殘疾人學雷鋒志愿服務活動，每項活動有記錄。”而為了促進對農(nóng)民工的關(guān)愛落到實處，中央文明辦則制定了四項具體的考評指標：“開展關(guān)愛農(nóng)民工志愿服務活動，并提供活動方案或其他工作部署文件；有開展關(guān)愛活動的活動記錄（通知、計劃、人員簽到表、活動記錄表、小結(jié)、簡報信息、圖片視頻、宣傳報道等體現(xiàn)活動流程的文稿）、全年和半年工作小結(jié)；志愿者與農(nóng)民工進行結(jié)對幫扶的檔案；有經(jīng)常性項目、特色工作并形成常態(tài)化的志愿服務活動機制和保障措施?！倍胤秸拿鬓k以及社區(qū)的精神文明領(lǐng)導辦公室則在這種自上而下的壓力考核機制之下，將農(nóng)民工這個群體嚴格定位為弱勢群體，并以各種具體的活動形式對農(nóng)民工進行關(guān)愛和扶助。由此，在城市社區(qū)層面自然地認定農(nóng)民工是弱勢群體，理應成為幫扶的對象，而幾乎沒有考慮農(nóng)民工的政治參與的問題。然而，農(nóng)民工并非真正的弱勢群體，只是被制度地矮化了，農(nóng)民工理應享受的是平等的政治參與權(quán)，他們也同樣能夠作為社區(qū)管理者對社區(qū)的老弱病殘進行相應的關(guān)懷和幫助。

三、對農(nóng)民工政治參與困境的反思

農(nóng)民工面臨的政治參與困境，實際反映出二元體制的消極作用仍舊沒有消除，化解困境迫切需要加強頂層制度設(shè)計。農(nóng)民工政治參與困境使得農(nóng)民工合法而有序地影響政府、社區(qū)、工作單位或組織的公共決策的利益訴求和集體行動無法實現(xiàn)，或是實現(xiàn)的效果很差。要真正解決農(nóng)民工政治參與問題，化解農(nóng)民工政治參與困境，需要國家的頂層制度設(shè)計，主要包括：第一，改革城鄉(xiāng)戶籍制度。要修改《戶口登記條例》，調(diào)整其中不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的條款，要保障分類戶籍制度的實施，不斷加快戶籍改革力度，落實小城鎮(zhèn)落戶制度；第二，修改和完善《選舉法》。保障農(nóng)民工異地和戶籍地政治參與的合法權(quán)益，落實農(nóng)民工在城市社區(qū)以及單位工會組織、黨組織的正常的選舉和被選舉權(quán)益；第三，提升農(nóng)民工的社會組織化程度。完善社會組織的相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵和保障農(nóng)民工加入社會團體和各種利益、興趣協(xié)會，支持農(nóng)民工自發(fā)地組織利益團體；第四，自上而下地改變制度文本中對農(nóng)民工身份的用詞和界定，扭轉(zhuǎn)對農(nóng)民工群體的“恩威制度”，認清農(nóng)民工政治參與的客觀性和不可逆轉(zhuǎn)性，在保障農(nóng)民工基本的社會權(quán)益不受侵犯的同時，也要在政治參與方面投入更多的資源和精力進行相關(guān)的制度設(shè)計，包括在各級政府的考核中增加對農(nóng)民工政治參與行為予以保障和激勵的內(nèi)容。

可喜的是，我們看到農(nóng)民工政治參與目前已逐漸進入頂層設(shè)計的視野。2014年3月國務院頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》，其中對農(nóng)民工參政提出了具體的規(guī)劃：“推進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，建設(shè)包容性城市。提高各級黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導農(nóng)民工參加黨組織、工會和社團組織，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會管理。加強宣傳教育，提高農(nóng)民工科學文化和文明素質(zhì)，營造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動、建設(shè)和管理的氛圍。”這個規(guī)劃是長遠的，基本為農(nóng)民工政治參與提供了頂層支持。農(nóng)民工面臨的政治參與困境更多是制度性和結(jié)構(gòu)性的，今后還需要建立更多更細的法律規(guī)范以及配套制度體系，從而切實地推進農(nóng)民工政治參與困境的化解和保障農(nóng)民工合法有序的政治參與行動。

參考文獻：

［１］陳振明，李東云. “政治參與”概念辨析［J］.東南學術(shù),2008，(4).

［２］張勇濂.流動與犯罪:轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民流動的社會秩序研究［M］.北京:中國社會科學出版社,2011:187-188.

［３］王厚俊,楊守玉.城市化進程中的農(nóng)民問題［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2011：107-108.

［４］周秋琴.法學視野下的農(nóng)民工權(quán)益保障問題研究［M］.南京：江蘇大學出版社，2011：94.

［５］高紅.公民權(quán)視域下農(nóng)民工權(quán)益保護的社會政策支持［J］.社會工作,2010，(2).

［６］齊杏發(fā). 農(nóng)民工入黨與農(nóng)民工就地入黨——問題、意義及路徑［J］.理論與改革，2008，(2).

［７］李迎生,劉艷霞.社會政策與農(nóng)民工群體的社會保護［J］.社會科學研究，2006，(6).【責任編輯：孫巍】

endprint