黃玉寅

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008)

論澳門博彩業(yè)管制中的政府“暫時(shí)介入”*

黃玉寅

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008)

澳門《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》第44條規(guī)定了三種特殊情境下政府得暫時(shí)介入博彩企業(yè)之經(jīng)營，該條款十余載間卻始終遭受政府棄用。公共政策的肇因固然可解釋緣何第44條難以完成從“紙面中的法”向“行動(dòng)中的法”的嬗變，但分析表明，條款自身的粗陋與模糊亦是澳門政府“棄法不用”的直接原因?；谛再|(zhì)歸屬，暫時(shí)介入是行政即時(shí)強(qiáng)制之一種，其蘊(yùn)藏弱規(guī)制與強(qiáng)規(guī)制手段的雙重品性。依此，文章以法治政府建設(shè)的二維要素——“合法性”與“最佳性”為分析工具，對(duì)暫時(shí)介入的啟動(dòng)時(shí)機(jī)、啟動(dòng)條件、介入主體、介入程序等進(jìn)行了縝密設(shè)計(jì)，希冀能為暫時(shí)介入條款的完善提供修改路徑與方向。

暫時(shí)介入；博彩經(jīng)營自主權(quán)；合法性；最佳性

一、問題的提出

《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》(以下簡稱《博彩信貸法》)生效前，“賭場借貸行為”一直被澳門原有法律視為違法。但永利公司在奪得賭牌后，立刻提出要求澳門當(dāng)局規(guī)定賭場借貸合法化的主張，并以此為要挾遲遲不肯進(jìn)行投資*黃平.挑戰(zhàn)博彩:澳門博彩業(yè)開放及其影響[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.53.。隨后，借助《博彩信貸法》的頒布施行，及對(duì)澳門民法典第1171條和第8/96/M號(hào)法律第13條的擴(kuò)張解釋和修改，澳門當(dāng)局最終認(rèn)可并接受了永利公司的特殊要求。至此，博彩公司乃至博彩中介人依法從事的博彩信貸業(yè)務(wù)不再被視為“放高利貸”。然而，《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》(以下簡稱《博彩法》)第44條卻規(guī)定了澳門政府有權(quán)介入“承批公司發(fā)生或即將出現(xiàn)無合理理由中斷經(jīng)營之情況”。依循法治主義依法行政之要求，澳門政府本應(yīng)對(duì)“永利”不誠信的經(jīng)營中斷行為進(jìn)行“介入”監(jiān)管，耐人尋味的是，澳門政府在此事上卻格外謹(jǐn)慎與被動(dòng)。進(jìn)一步的觀察則發(fā)現(xiàn)，自《博彩法》頒布至今，該法第44條的“暫時(shí)介入”條款在實(shí)踐中始終被澳門政府棄而不用。

對(duì)于法律在實(shí)務(wù)中被“擱置”的現(xiàn)象，英國學(xué)者羅林斯曾有過精辟闡釋，他認(rèn)為：“總的來說，行政官員和政客都不是從法律而是從政策中尋找他們的授權(quán)的。換句話說，他們是以政策為中心的。積極地看，行政官員視法律為一套掛衣鉤，將政策掛在上面；消極地看，法律也許是在政策能夠得以貫徹實(shí)施之前要跨越的一連串欄架，法律在此意義上就是一種控制。如果法律與政策相沖突，行政官員就會(huì)設(shè)法改變法律，而如果這樣做不可能的話，有時(shí)候他就可能不適當(dāng)?shù)貙⒎蓴R置一旁或者根本就不理睬法律?！?[英]卡羅爾·哈洛,理查德·羅林斯.法律與行政(上卷)[M].楊偉東等譯.北京:商務(wù)印書館,2004.165.如果羅林斯這番政策上的闡釋可成為佐證澳門《博彩法》第44條被長期“擱置”的一個(gè)有力注釋的話，那么，據(jù)此推斷，澳門經(jīng)濟(jì)對(duì)外資博彩企業(yè)的高度依賴、博彩特許經(jīng)營內(nèi)在的復(fù)雜性甚至澳門行政當(dāng)局被博彩利益集團(tuán)俘獲等諸多政策因素，均有可能成為解釋澳門政府“棄法不用”的直接肇因。的確，由人組成的政府在作出公共判斷時(shí)往往難以逾越其依存的公共政策這一“高級(jí)法背景”。盡管這十分重要，但筆者更愿意通過對(duì)上述問題的討論引出另一個(gè)層次的問題：拋開政策之肇因不談，《博彩法》第44條本身是否已經(jīng)自洽且科學(xué)*筆者的此種研究旨趣出自這樣一種立場，法學(xué)的“終極關(guān)懷”不在于考量規(guī)范背后的那些現(xiàn)象，而在于探究規(guī)范本身。這無疑恢復(fù)了規(guī)范科學(xué)所應(yīng)有的本來面目，并力圖圍繞規(guī)范形成思想。林來梵教授認(rèn)為，這是一種返回到適度地接近規(guī)范主義(Normativismus)、但又不至于完全退到法律實(shí)證主義的那種立場。參見林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言[M].北京:法律出版社,2001.4.？帶著此種疑問，本文首先將以剖析《博彩法》第44條“暫時(shí)介入”條款之規(guī)定為原點(diǎn)展開論述。

二、澳門特區(qū)政府暫時(shí)介入娛樂場幸運(yùn)博彩的實(shí)定法解析

根據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》第71條第1項(xiàng)與第3項(xiàng)的規(guī)定，澳門特區(qū)立法會(huì)于2001年8月正式通過了16/2001號(hào)法律《博彩法》。該法第1條開宗明義地將立法目的歸納為五點(diǎn)，其中，“保障娛樂場幸運(yùn)博彩之適當(dāng)經(jīng)營及操作在公正、誠實(shí)及不受犯罪影響下進(jìn)行”的立法目的最為引入注目?？v觀本法，其間分散著與此立法目的相匹配的各種規(guī)定管制措施或手段的條款，第44條的“暫時(shí)介入”即是諸多條款之一。作為一種強(qiáng)規(guī)制手段，如其運(yùn)用得當(dāng)，“暫時(shí)介入”可以確保澳門博彩企業(yè)適切的經(jīng)營操作。筆者將《博彩法》第44條的相關(guān)內(nèi)容分解如下(見下表)。

政府暫時(shí)介入的三種情形《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》第44條的規(guī)定情形1：主觀故意發(fā)生或即將出現(xiàn)無合理理由中斷經(jīng)營之情況情形2：客觀不能a承批公司組織與運(yùn)作上出現(xiàn)嚴(yán)重混亂或不足之情況情形3：客觀不能b承批公司設(shè)備設(shè)施及供應(yīng)用品出現(xiàn)混亂或不足之情況暫時(shí)介入的主體《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》第44條的規(guī)定特區(qū)政府批給之經(jīng)營由政府代為執(zhí)管撤銷暫時(shí)介入的程序《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》第44條的規(guī)定尚未明確提及如認(rèn)定屬必要，可維持暫行行政介入；政府可在撤銷暫時(shí)行政介入時(shí)，通知承批公司取回經(jīng)營之批給。

從《博彩法》的當(dāng)前規(guī)定看，盡管該法第44條僅籠統(tǒng)地提到了政府暫時(shí)介入娛樂場幸運(yùn)博彩之批給經(jīng)營的三種情形、暫時(shí)介入的主體與暫時(shí)介入的撤銷，但不可否認(rèn)，相關(guān)條款已使《博彩法》初步蘊(yùn)含了緊急狀態(tài)下的行政法治理念。但總體檢視，《博彩法》第44條仍存諸多紕漏：第一，“公共利益”條款缺失。暫時(shí)介入的實(shí)質(zhì)是對(duì)承批公司特許經(jīng)營權(quán)的非常規(guī)干涉，目的聚焦于確保公益的實(shí)現(xiàn)，該法卻對(duì)“公共利益”只字不提；第二，暫時(shí)介入程序理念淡薄。政府暫時(shí)介入的整體過程未能彰顯程序正義，更不用說吸收利害關(guān)系人乃至一般公眾參與管制政策的形成；第三，介入與撤銷介入的條件模糊。例如，以列舉方式呈現(xiàn)的三種介入情形顯然難以涵蓋當(dāng)下異常復(fù)雜的管制情形。又如，《博彩法》未明晰規(guī)定暫時(shí)介入應(yīng)何時(shí)撤銷。此外，該法有關(guān)“特區(qū)政府在暫時(shí)介入期間用作維持正常經(jīng)營所必須的開支由承批公司支付”的規(guī)定，有不切實(shí)際的嫌疑，在承批公司頻臨破產(chǎn)或資不抵債等情境下，此規(guī)定更是形同虛設(shè)。

誠然，暫時(shí)介入權(quán)“不應(yīng)是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力”，*[美]伯納德·施瓦茨.行政法[M].徐炳譯.北京:群眾出版社,1986.568.只是，當(dāng)《博彩法》存在模糊、矛盾乃至疏漏之際，即“規(guī)則本身無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代政府和現(xiàn)代正義的復(fù)雜問題”*[美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯.裁量正義——一項(xiàng)初步的研究[M].畢洪海譯.北京：商務(wù)印書館,2009.27.時(shí)，暫時(shí)介入權(quán)被誤用、濫用甚至被棄用的現(xiàn)象就在所難免。身處此種窘境，應(yīng)從學(xué)理上探究、明晰政府“暫時(shí)介入”的性質(zhì)、介入主體、介入情形(時(shí)機(jī))、介入程度、介入程序等基礎(chǔ)理論，并適時(shí)地將基礎(chǔ)理論嬗變?yōu)榉梢?guī)范，以期夯實(shí)澳門博彩監(jiān)管依法行政的規(guī)范基礎(chǔ)。

三、政府“暫時(shí)介入”的理論廓清

(一)“暫時(shí)介入”的性質(zhì)歸屬

澳門特區(qū)政府對(duì)博彩業(yè)的暫時(shí)介入意指行政主體為了維護(hù)澳門的公共利益，保證澳門博彩企業(yè)經(jīng)營的持續(xù)性和穩(wěn)定性，在法定要件成就時(shí)暫時(shí)對(duì)博彩經(jīng)營企業(yè)采取的強(qiáng)制性接收與管理行為。法定的介入理由通常是發(fā)生可能危及公共利益、公共安全的經(jīng)營行為或博彩企業(yè)惡意拒絕政府基于公益目的所進(jìn)行的統(tǒng)一指揮、調(diào)度行為等。若將暫時(shí)介入制度對(duì)接于大陸法系國家的行政法學(xué)理論，筆者以為，在性質(zhì)歸屬上應(yīng)視其為行政即時(shí)強(qiáng)制。相異于行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政即時(shí)強(qiáng)制不是為了強(qiáng)制履行行政法上的確定義務(wù)，而是為了達(dá)致行政法上必要的狀態(tài)，如維護(hù)法律、法規(guī)所確立的社會(huì)秩序和社會(huì)狀態(tài)。即“在沒有命令義務(wù)的余暇時(shí)，或者其性質(zhì)上通過命令義務(wù)難以實(shí)現(xiàn)其目的的情況下，直接對(duì)人民的身體或者財(cái)產(chǎn)施加實(shí)際的力量，以實(shí)現(xiàn)行政上必要狀態(tài)的作用”。*[日]鹽野宏.行政法[M].楊建順譯.北京:法律出版社,1999.180.

本文將暫時(shí)介入的性質(zhì)意涵歸納如下：首先，政府的暫時(shí)介入是一種行政作用，唯有在市場出現(xiàn)失靈(壟斷、公共產(chǎn)品不足等)的情境中，為提高資源配置效率、維護(hù)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行才可運(yùn)用；其次，作為即時(shí)強(qiáng)制，“即時(shí)”二字并不僅指事態(tài)緊急，行政當(dāng)局即便通過命令義務(wù)也難以實(shí)現(xiàn)其目的(如企業(yè)頻臨破產(chǎn)無法經(jīng)營)亦是“即時(shí)”的內(nèi)在要義。換言之，“由于事態(tài)的性質(zhì)決定了行政機(jī)關(guān)不可能也不應(yīng)該事先作個(gè)決定來等待相對(duì)人自我履行，行政機(jī)關(guān)只能選擇‘立即’或‘及時(shí)’執(zhí)行”；*楊海坤,章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004.351.最后，身為權(quán)力性行政行為，暫時(shí)介入應(yīng)接受比例原則、正當(dāng)程序原則、信賴保護(hù)等要素的檢驗(yàn)。從澳門博彩法當(dāng)前的規(guī)定來看，這一點(diǎn)尚不完備。

(二)“軟硬兼具”的行政即時(shí)強(qiáng)制

按照通常理解，博彩監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)施的暫時(shí)介入行為因直接限制到行政相對(duì)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，故屬不利或負(fù)擔(dān)行政行為。因迥異于行政指導(dǎo)等柔性行政行為，為此，其“一旦被濫用，便具有侵害人權(quán)的危險(xiǎn)性”*[日]南博方.行政法(第六版)[M].楊建順譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2009.129.，故常被賦予“強(qiáng)規(guī)制”或“硬規(guī)制”的法律評(píng)價(jià)。

公允而論，“暫時(shí)介入”是一種特殊情境下的行政保障措施。它適用的起點(diǎn)或前提往往是某一博彩承批公司無正當(dāng)理由停止或中斷經(jīng)營及承批公司因其他客觀原因無法提供合格的服務(wù)產(chǎn)品等情形。暫時(shí)介入固然是對(duì)博彩公司經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)制干涉，但很大程度上又不同于“行政處罰”、“行政征收”、“吊銷執(zhí)照”等強(qiáng)規(guī)制手段，其強(qiáng)制性僅在“階段性”、“臨時(shí)性”上具有意義。此種強(qiáng)制性不是對(duì)權(quán)利的最終處分，而是一種臨時(shí)限制，由此具有很大程度上的“非處分性”*胡建淼.行政法學(xué)(第三版)[M].北京:法律出版社,2010.287.316.。而且，大多情況下，政府使用暫時(shí)介入的目的中還大量摻雜著令承批公司“起死回生”的父愛主義情結(jié)。事實(shí)上，對(duì)比《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》第45條及47條所規(guī)定的“承批撤銷”與“承批解除”，“暫時(shí)介入”制度亦包含弱規(guī)制手段的韻味。據(jù)此，如果認(rèn)可政府的行政作用可以呈現(xiàn)、劃分出強(qiáng)弱或軟硬不一的“漣漪效應(yīng)”，那么“暫時(shí)介入”無論從介入程度、介入方式還是介入目標(biāo)上都部分跨入了弱規(guī)制領(lǐng)地。

當(dāng)前，在西方浩浩蕩蕩的“放松管制”浪潮的引領(lǐng)與推動(dòng)下，包括澳門在內(nèi)的我國兩岸四地均不同程度地踏上了尋求放松管制與強(qiáng)化管制最佳平衡的探索歷程，主要表現(xiàn)為“政府退卻、市場回歸”以及行政實(shí)踐中柔性管制手段的普遍應(yīng)用。特別是，就澳門來看，“隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，昔日行政機(jī)關(guān)所具有的資訊取得與人力資源優(yōu)勢逐漸喪失，行政官僚必須仰賴當(dāng)事人的合作與配合，始能完成實(shí)踐行政決定的內(nèi)涵，滿足決策的需要”，*葉俊榮.面對(duì)行政程序法——轉(zhuǎn)型臺(tái)灣的程序建制[M].臺(tái)北:元照出版公司,2002.128.這亦為澳門政府當(dāng)局規(guī)制緩和預(yù)留了空間。身居此種社會(huì)脈絡(luò)之中，澳門政府在應(yīng)對(duì)各種社會(huì)性管制問題時(shí)，就不能盲目地順從其慣用行政處罰、吊銷許可等強(qiáng)管制手段的“秉性”。暫時(shí)介入因內(nèi)含“軟”和“柔”的因子恰好把握、迎合了當(dāng)前放松規(guī)制的時(shí)代要求。

但是，澳門博彩業(yè)當(dāng)下所依存的社會(huì)環(huán)境卻不容樂觀。賭權(quán)由三變六后，外資博彩公司的發(fā)展勢頭愈加猛烈，本土企業(yè)的發(fā)展頻頻遭遇瓶頸，經(jīng)營危機(jī)迫在眉睫。而在澳門周邊，因垂涎于中國大陸的龐大賭客群體，新加坡、越南、泰國、菲律賓、馬來西亞、日本、俄羅斯等國家均先后開賭。在大陸賭客(游客)充當(dāng)著澳門博彩市場的主力軍的時(shí)下，倘若內(nèi)地賭客(游客)赴澳的數(shù)量出現(xiàn)下滑，澳門整體經(jīng)濟(jì)必然會(huì)受到慘重打擊。內(nèi)憂外患的交替存在，使得當(dāng)前發(fā)生或即將出現(xiàn)博彩企業(yè)中斷經(jīng)營以及博彩企業(yè)組織與運(yùn)作上出現(xiàn)混亂的概率大幅提升，從而成為橫亙?cè)诎拈T特區(qū)政府面前的一大治理難題。故而“硬”的政府管制手段亦不可或缺，暫時(shí)介入因具備“硬”的品格無疑能充當(dāng)政府管制“彈藥庫”中的“常規(guī)武器”。不無遺憾的是，如前所述，暫時(shí)介入即便蘊(yùn)藏著“軟硬兼具”的品性，也囿于《博彩法》第44條的“搪塞”而難以擔(dān)當(dāng)重任。

四、“雙線并行”下的“暫時(shí)介入”的改造方案

(一)合法與最佳之“雙線并行”

針對(duì)暫時(shí)介入“軟硬兼具”的特質(zhì)，應(yīng)在對(duì)它的制度設(shè)計(jì)中考慮“合法”與“最佳”雙重路線*“合法性”與“最佳性”是法治政府并行不悖的兩項(xiàng)要素。前者的核心旨趣在于規(guī)范約束公權(quán)力，而后者往往聚焦在這樣的議題：面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)，如何設(shè)計(jì)出最佳的治理結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。朱新力,唐明良.法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動(dòng)[J].浙江學(xué)刊,2009,(6).。申言之，對(duì)其“硬”的特質(zhì)，應(yīng)明晰介入的條件與救濟(jì)途徑、健全程序上的防范機(jī)制、確立“公益”之目的限制等，從而確保暫時(shí)介入制度在權(quán)利保障機(jī)能上的效用發(fā)揮；針對(duì)其“軟”的品性，可著力探究諸如何時(shí)介入、誰來介入、什么樣的介入程序是科學(xué)的等最佳性議題，以求在權(quán)利獲得保障之余，亦能發(fā)揮暫時(shí)介入制度在促進(jìn)企業(yè)快速復(fù)蘇、充分節(jié)省行政成本、催發(fā)民間參與方面的功效。令人欣喜的是，新近澳門當(dāng)局特別是高層業(yè)已關(guān)注到“最佳性”議題的重要性，并通過各種正式場合予以深入推廣。例如，自第三屆特區(qū)政府上任以來，行政長官崔世安一直將“科學(xué)決策”、“科學(xué)立法”作為未來特區(qū)政府改革的切入點(diǎn)之一。甚至，“科學(xué)決策”還出現(xiàn)在新一屆澳門特區(qū)政府的首份施政報(bào)告當(dāng)中*郝雨凡,吳志良.澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展報(bào)告(2010-2011)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011.50.。筆者以為，雙線并行即合法性與最佳性覆蓋下的暫時(shí)介入制度可作如下縷析。

(二)暫時(shí)介入的條件與時(shí)機(jī)

政府暫時(shí)介入博彩業(yè)作為行政權(quán)對(duì)企業(yè)經(jīng)營權(quán)的干預(yù)，基于以權(quán)利保障為旨趣的“合法性”要求，應(yīng)為其設(shè)置“限制啟動(dòng)”要件。縱觀世界其他國家或地區(qū)的民法規(guī)定，其共通規(guī)律在于：均以某種表征公益的概念范疇作為公權(quán)能夠染指私權(quán)的理由或客觀標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)即“公共利益”。在私人自治已成為澳門私法體系“帝王條款”的今天，理應(yīng)將政府的介入條件確定為公共利益遭受損害或有損害之虞。

以探尋“良好行政”為主旨的“最佳性”命題則關(guān)注暫時(shí)介入時(shí)機(jī)的科學(xué)性與妥當(dāng)性。暫時(shí)介入乃追求一種公益與私益共贏的局面，過早與不必要的介入將會(huì)不當(dāng)干預(yù)博彩承批公司的經(jīng)營自主權(quán)，而遲來的介入又會(huì)出現(xiàn)公益之維護(hù)的真空監(jiān)管局面，暫時(shí)介入的時(shí)機(jī)由此成為介入制度中的關(guān)鍵問題。目前《博彩法》第44條明示的三種情形——“中斷經(jīng)營、組織及操作上的混亂與供應(yīng)不足”并不周延。道理很簡單，博彩企業(yè)中斷經(jīng)營或操作上出現(xiàn)混亂就立刻需要接受政府的介入？恐怕，介入的時(shí)機(jī)仍需結(jié)合比例原則與成本收益分析工具慎重考慮。筆者以為，在明確了介入條件之后，可以“已經(jīng)或即將出現(xiàn)公共利益遭受重大損害的緊急情況”作為判斷政府介入時(shí)機(jī)的基準(zhǔn)。細(xì)言之，首先，此種“緊急情況”已使或?qū)⑹埂肮妗痹馐苤卮髶p害，故若損害程度微小，且采用警告、罰款等行政行為即可力挽狂瀾，依照比例原則便不應(yīng)考慮啟動(dòng)暫時(shí)介入；其次，對(duì)于這種緊急狀況，企業(yè)難以通過內(nèi)部應(yīng)急預(yù)案來解決或者雖可以解決但經(jīng)濟(jì)成本過高。

綜上，“已經(jīng)或即將出現(xiàn)公共利益遭受重大損害的緊急情況”構(gòu)成了政府啟動(dòng)暫時(shí)介入的正當(dāng)理由與最佳時(shí)機(jī)。若《博彩法》采用這樣的文字描述，可以避免采取列舉式規(guī)定造成的“掛一漏萬”。事實(shí)上，政府暫時(shí)介入博彩業(yè)牽涉到經(jīng)營資產(chǎn)評(píng)估、經(jīng)營效益狀況等諸多技術(shù)性事項(xiàng)，議會(huì)無法考慮太多細(xì)枝末節(jié)，抽象性的概括式規(guī)定因此在所難免。但誠如季衛(wèi)東先生所言，“無論立法者多么高明，規(guī)章條文也不能網(wǎng)羅一切行為準(zhǔn)則，不能覆蓋一切具體案件”，*季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999.87.為進(jìn)一步縮短規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的距離，可以在采取前述略微抽象的介入理由的同時(shí)，輔之以列舉式規(guī)定——主觀故意與客觀不能。前者通常表現(xiàn)為無合理理由中斷經(jīng)營、違反法律或承批合同(行政合同)之規(guī)定、惡意欠繳博彩稅及滯納金等；后者一般是企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)危機(jī)如組織及運(yùn)作上出現(xiàn)混亂、自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會(huì)治安等公共突發(fā)事件。在未來的立法中應(yīng)當(dāng)明晰這些要素。但必須明確，采用列舉式的緣由僅作為對(duì)“已經(jīng)或即將出現(xiàn)公共利益遭受重大損害的緊急情況”抽象條款的一種指引性說明，并不是意欲限縮暫時(shí)介入條件與時(shí)機(jī)的適用范圍。

(三)暫時(shí)介入的主體

《博彩法》第44條第2款規(guī)定：“在暫時(shí)行政介入期間，批給之經(jīng)營由政府代表執(zhí)管，而用作維持正常經(jīng)營所必需之開支，由承批公司支付?！笨梢?，澳門現(xiàn)行法律將政府視為監(jiān)管主體。澳門特區(qū)第34/2003號(hào)行政法規(guī)《博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的組織及運(yùn)作》第2條第1款第(2)和第(10)項(xiàng)先后規(guī)定了澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局負(fù)有對(duì)承批公司的整體監(jiān)督管理職責(zé)以及監(jiān)察協(xié)調(diào)局確保政府與承批公司之關(guān)系符合澳門特區(qū)最高利益的法定義務(wù)。據(jù)此，作為隸屬于經(jīng)濟(jì)財(cái)政司之局級(jí)部門的澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局具體負(fù)責(zé)暫時(shí)介入事宜。

筆者以為，從澳門行政程序法典第7條的“行政公正及無私原則”*《澳門行政程序法典》第7條規(guī)定：公共行政當(dāng)局從事活動(dòng)時(shí)，應(yīng)以公正及無私方式，對(duì)待所有與其產(chǎn)生關(guān)系者。可推演出行政正當(dāng)、行政衡平與行政說理三個(gè)子原則要求。其中，行政正當(dāng)原則又需要借助于行政回避、裁審分離等制度建構(gòu)予以實(shí)現(xiàn)。從合法性上看，出于正當(dāng)程序之考量，不能單純依靠博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局一個(gè)政府部門行使暫時(shí)介入制度的全部職權(quán)。此外，破除博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局對(duì)暫時(shí)介入的“壟斷”還取決于克服如下缺點(diǎn)：目前博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的權(quán)力過于膨脹，監(jiān)管范圍攤的過大*根據(jù)《娛樂場幸運(yùn)博彩經(jīng)營法律制度》的規(guī)定，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局目前集準(zhǔn)立法權(quán)(政策研究與制定、協(xié)助起草博彩法規(guī))、行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)(行政裁決等)于一身，未能扮演一個(gè)純粹、專注的執(zhí)法者的角色。然而，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局擁有的行政資源卻十分有限，難以承受“泛行政化”導(dǎo)致的結(jié)果。例如，當(dāng)下包括賭場、賽馬、賽狗、體育博彩和彩票等在內(nèi)的多種博彩業(yè)務(wù)都由不足200人組成的博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局進(jìn)行日常性監(jiān)管。就賭場之監(jiān)管現(xiàn)狀來看，真正能駐場行使行政權(quán)的工作人員，每個(gè)賭場每一個(gè)班次只能約1人。，與此同時(shí)，博彩監(jiān)察局“缺乏監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)和能力，無法達(dá)到監(jiān)督專業(yè)化的目標(biāo)。”*馬英娟.監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政組織法的發(fā)展[J].浙江學(xué)刊,2007,(2):16.

進(jìn)一步講，“最佳性”視域下的管制主體應(yīng)由澳門博彩委員會(huì)*2000年7月，專責(zé)研究博彩業(yè)發(fā)展的澳門博彩委員會(huì)成立，行政長官何厚鏵任主席。作為專門委員會(huì)，博彩委員會(huì)直接向特區(qū)行政長官匯報(bào)工作，并受其領(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)為制定政策，促進(jìn)澳門博彩業(yè)營運(yùn)與相關(guān)規(guī)管架構(gòu)的發(fā)展，深入研究和探討澳門博彩業(yè)的發(fā)展方向。參見陳致平.2012澳門年鑒[M].澳門:澳門特別行政區(qū)政府新聞局,2012.216.筆者發(fā)現(xiàn)，澳門博彩委員會(huì)清一色的由政府機(jī)構(gòu)的工作人員組成。可見，其延續(xù)了澳門行政主導(dǎo)體制的余風(fēng)，以至于看上去更像一個(gè)政府機(jī)構(gòu)。從權(quán)力主體結(jié)構(gòu)的合理性、機(jī)構(gòu)運(yùn)行的有效性與機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性來看，博彩委員會(huì)存有改進(jìn)的較大空間。與澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局合力擔(dān)當(dāng)，兩者一并作為暫時(shí)介入的聯(lián)動(dòng)決策機(jī)構(gòu)。在面對(duì)是否介入、何時(shí)介入、介入多久等問題時(shí)，多機(jī)關(guān)的合作與互補(bǔ)對(duì)于減少政治干預(yù)、補(bǔ)強(qiáng)事實(shí)理性、降低決策成本、提高決策實(shí)效等方面均有裨益。至于由誰來主導(dǎo)暫時(shí)介入程序，考慮到澳門當(dāng)前根深蒂固的行政主導(dǎo)政治體制，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局應(yīng)作為首選。

只是，暫時(shí)介入后“批給之經(jīng)營由政府代表執(zhí)管”的《博彩法》規(guī)定，折射出澳門行政主導(dǎo)體制下政府對(duì)社會(huì)資源無法割舍的“父愛”情結(jié)。但公共選擇理論認(rèn)為，“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位、建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭*周志忍.當(dāng)代國外行政改革比較研究[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,1999.23.。其實(shí)，澳門行政程序法典的第9條已經(jīng)預(yù)設(shè)了公權(quán)力行使必須遵循“公私合作”的原則*《澳門行政程序法典》第9條規(guī)定：“公共行政當(dāng)局之機(jī)關(guān)應(yīng)與私人相互密切合作，尤應(yīng)……b)支持與鼓勵(lì)對(duì)社會(huì)有益之一切活動(dòng)?！薄＞蜁簳r(shí)介入而言，由政府單獨(dú)負(fù)責(zé)到底的后果就是介入后運(yùn)營成本高昂、易引發(fā)經(jīng)營動(dòng)蕩或權(quán)力尋租甚至公私利益結(jié)盟等。依此，沿著“最佳性”路徑展望，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局在暫時(shí)介入博彩企業(yè)后，還肩負(fù)著適時(shí)通過行政合同等方式將博彩企業(yè)(承批公司)移交給其他運(yùn)營良好的第三方經(jīng)營者接管的義務(wù)。立足于長遠(yuǎn)，諸如第三方經(jīng)營者的選擇、接管行政合同的權(quán)利義務(wù)如何確定等細(xì)節(jié)問題則需要更精致的規(guī)范化制度予以保障。

(四)暫時(shí)介入的程序

眾所周知，“沒有程序就沒有法治的實(shí)現(xiàn)過程?！倍遥艾F(xiàn)代法治原則要求，行政機(jī)關(guān)的行政行為無論在實(shí)體上還是在程序上都應(yīng)受法律制約，都應(yīng)法制化。”*羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2001.207；應(yīng)松年.行政程序法立法研究[M].北京:中國法制出版社,2001.8.暫時(shí)介入是一種特殊的行政作用，具有侵益性與公益性的雙重面相，無疑需要借助綿密、科學(xué)的法制化程序?qū)⑵洹吧啤钡囊幻嬗枰葬尫牛瑢⑵洹皭骸钡钠沸赃M(jìn)行控制。但如前所述，《博彩法》在暫時(shí)介入的程序規(guī)定上“惜墨如金”。本文主張，“合法”與“最佳”雙線并行下的程序設(shè)計(jì)包括如下要點(diǎn)：

1．啟動(dòng)

暫時(shí)介入的啟動(dòng)原則上由博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局與博彩委員會(huì)依職權(quán)聯(lián)合作出，啟動(dòng)決定作出后，再交由博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局作進(jìn)一步處理。當(dāng)然，不排斥博彩經(jīng)營企業(yè)或其他利害關(guān)系人的主動(dòng)申請(qǐng)亦能成為暫時(shí)介入啟動(dòng)的誘因。鑒于前已論及了暫時(shí)介入的時(shí)機(jī)與條件，此處只提幾點(diǎn)概括式的程序要求。第一，開啟調(diào)查程序。博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局與博彩委員會(huì)任何一方?jīng)Q定啟動(dòng)介入程序或接到介入申請(qǐng)后，均應(yīng)通過內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)介入條件、介入時(shí)機(jī)、企業(yè)現(xiàn)狀等進(jìn)行初步調(diào)查，收集證據(jù)材料以便確認(rèn)事實(shí)；第二，聽取利害關(guān)系人意見，確保暫時(shí)介入啟動(dòng)的科學(xué)性。特別是在情況復(fù)雜或兩機(jī)關(guān)意見不一致等情形下，主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取作為特許經(jīng)營者的博彩企業(yè)、博彩委員會(huì)專家組等方面的意見，聽取意見的方式包括但不限于書面聽取、利害關(guān)系人的口頭陳述、聽證等；第三，告知程序，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局與博彩委員會(huì)作出啟動(dòng)暫時(shí)介入決定后，應(yīng)由博彩委員會(huì)在兩日內(nèi)將啟動(dòng)暫時(shí)介入的決定告知擬被接管的特許經(jīng)營者并應(yīng)于五日內(nèi)進(jìn)行公告。

2．執(zhí)行

暫時(shí)介入程序開啟后，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局負(fù)有立即執(zhí)行兩機(jī)關(guān)的合議決定的法定義務(wù)。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)對(duì)博彩經(jīng)營企業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)、組織運(yùn)作、固定資產(chǎn)、經(jīng)營懈怠的肇因等具體情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)查，博彩經(jīng)營企業(yè)則負(fù)有提供包括設(shè)備記錄、收入明細(xì)、財(cái)產(chǎn)狀況、人員構(gòu)成等在內(nèi)的經(jīng)營數(shù)據(jù)資料的義務(wù)，并享有接受詢問并被認(rèn)真聽取意見的權(quán)利。在聽取完博彩企業(yè)的意見或申辯后，如有介入必要，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局需在前述公告結(jié)束后的五日內(nèi)將博彩企業(yè)委托給第三方經(jīng)營主體進(jìn)行臨時(shí)接管。

3．聽證

《澳門行政程序法》第10條規(guī)定：“公共行政當(dāng)局之機(jī)關(guān)，在形成與私人及以維護(hù)其利益為宗旨之團(tuán)體有關(guān)之決定時(shí)，應(yīng)確保私人及該等團(tuán)體之參與，尤應(yīng)透過本法典所規(guī)定之有關(guān)聽證確保之?！?《澳門行政程序法典》第10條?？梢?，聽證乃作為澳門公共行政當(dāng)局的一項(xiàng)法定義務(wù)。然而，《博彩法》未提及暫時(shí)介入是否必須舉行聽證。這或許緣于澳門師從大陸法系國家立法的文化傳統(tǒng)，因?yàn)楹芏啻箨懛ㄏ祰以趯?duì)即時(shí)強(qiáng)制進(jìn)行程序設(shè)計(jì)時(shí)，基于對(duì)“緊急狀態(tài)”的表淺理解未能設(shè)置即時(shí)強(qiáng)制的聽證程序*比如，日本關(guān)于行政即時(shí)強(qiáng)制的程序規(guī)定就十分有限，關(guān)于事前的聽證程序也沒有設(shè)置特別的規(guī)定。在鹽野宏教授看來，這是因?yàn)樵诹⒎▽?shí)務(wù)中即時(shí)強(qiáng)制被認(rèn)為不直接適用憲法第31條以下的規(guī)定。他還指出，從人權(quán)保障的觀點(diǎn)來看，存在著考慮是否要求法官令狀的余地，并且，對(duì)于其他的程序之采用也是一樣，應(yīng)該針對(duì)各個(gè)不同的即時(shí)強(qiáng)制制度來分別進(jìn)行探討。[日]鹽野宏.行政法[M].楊建順譯.北京:法律出版社,1999.168.。也就是說，盡管存在一般程序法上的原則要求，但《澳門行政程序法》第10條中的“尤應(yīng)”二字彰顯出“聽證”并非任何行政活動(dòng)均必須遵循的“戒律”。暫時(shí)介入關(guān)聯(lián)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)與重大公共利益，《博彩法》在未來修改中應(yīng)將聽證與暫時(shí)介入“捆綁”在一起。不過，作為美國正當(dāng)程序法理與英國“自然公正”思想在澳門行政領(lǐng)域中的“植入”，行政聽證程序在澳門多元復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)治理中不應(yīng)再止步于消極的權(quán)利保障和權(quán)力控制，亦應(yīng)將提升行政決定的理性化、民主化與科學(xué)化*例如，透過聽證程序可統(tǒng)合利害關(guān)系者間之沖突、汲取專業(yè)意見、凝聚社會(huì)之共識(shí)。蔡秀卿.多元價(jià)值與行政程序[A].劉幸義.多元價(jià)值、寬容與法律[C].臺(tái)北:吳南圖書出版股份有限公司,2004.443.等積極功能融入進(jìn)來，從而完整地刻畫出現(xiàn)代行政的“合法”與“最佳”的整體圖景。這需要立法者在“何時(shí)啟動(dòng)聽證與發(fā)布聽證公告的時(shí)間、如何確定聽證主持人、聽證采取何種方式、參加聽證人員的范圍、聽證案卷筆錄的效力”等議題上深思熟慮。

4．介入終止

《博彩法》第44條第3款規(guī)定了暫時(shí)介入的撤銷，認(rèn)可了暫時(shí)介入制度的臨時(shí)性與過渡性。簡言之，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局對(duì)博彩經(jīng)營企業(yè)采取的臨時(shí)接管并不意味著介入程序的完結(jié)。暫時(shí)介入后，博彩經(jīng)營企業(yè)或許能經(jīng)過整改“起死回生”，或許因拒不接受整改或無力整改導(dǎo)致“不可救藥”。對(duì)于前者這種能夠挽回、消除先前社會(huì)影響的博彩企業(yè)，可歸還其對(duì)企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，對(duì)于后者則應(yīng)終止特許經(jīng)營權(quán)。應(yīng)當(dāng)說明的是，無論是終止抑或歸還，于決定做出之前，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局要與博彩企業(yè)進(jìn)行深入溝通或談判，乃至采取其他行政手段以求損害的最小化。對(duì)于接管期間第三方經(jīng)營者所支出的“額外”費(fèi)用，筆者認(rèn)為，按照“特別犧牲理論”當(dāng)由被監(jiān)管的博彩企業(yè)承擔(dān)，其無法承擔(dān)時(shí)應(yīng)考慮政府公共財(cái)政的支持。為確保費(fèi)用的科學(xué)、合理，第三方接管組織應(yīng)當(dāng)將接管期間發(fā)生的費(fèi)用與經(jīng)營收入進(jìn)行結(jié)算并制作成報(bào)告書。待暫時(shí)介入終止后，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局還應(yīng)通過一定方式向社會(huì)公開相關(guān)情況以保證澳門公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)束語

以法治政府建設(shè)的二維要素——“合法”與“最佳”作為分析工具，可檢視到現(xiàn)行《博彩法》第44條的制度設(shè)計(jì)存有諸多缺失和不足。這很大程度上能夠回應(yīng)并解釋本文開篇提及的“借貸合法化”事件。從制度趨于完善的視域看，這種發(fā)現(xiàn)或許是有益的，它使我們能夠在充分、透徹地認(rèn)識(shí)到《博彩法》第44條淺陋的同時(shí)，亦可借助“合法”與“最佳”這一分析工具對(duì)其進(jìn)行制度改良。時(shí)下，除《博彩法》第44條的“暫時(shí)介入”存在缺陷外，其第1條的“立法目的”、第7條的“批給制度”、第8條的“競投方式”、第13條的“批給時(shí)限”與第23條的“博彩中介人制度”等也已或多或少地疲于應(yīng)對(duì)實(shí)務(wù)之需。幸運(yùn)的是，澳門博彩法律體系新近正經(jīng)歷著吐故納新的深刻變革*旨在限制碼傭率上限的第27/2009號(hào)行政法規(guī)、第27/2009號(hào)《規(guī)范娛樂場性與博彩的中介業(yè)務(wù)》與2012年11月1日生效的《規(guī)范進(jìn)入娛樂場和在其內(nèi)逗留及博彩的條件》的頒布即是明證。，這釋放出澳門當(dāng)局有意提升立法強(qiáng)度的訊號(hào)。借此機(jī)遇，學(xué)人應(yīng)深入系統(tǒng)地挖掘《博彩法》的現(xiàn)有缺陷、全面地總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、細(xì)致地展開理論研究，本文即是此種考量下的一次微觀嘗試。

Temporary Intervention of Gaming Regulation in Macau

HUANG Yu-yin

(LawSchoolofZhejiangUniversity,Hangzhou,Zhejiang310008,China)

According to MacaoEntertainmentGamingIndustryLegalSystem, government is allowed to intervene the operation of casinos or gambling houses in three special cases. This clause, however, has been put on the shelf without application for over ten years. Notwithstanding the reluctance of turning this clause into reality can be illustrated through public policy, analysis shows a much more direct reason why this clause is abandoned by Macao government, is that referred clause itself is clumsy and ambiguous. Temporary intervention is a kind of immediate constraint by nature, characterized by both weak regulation and strong regulation. This article intends to design a complete model containing cause, condition, entities and procedure of temporary intervention, so as to suggest a path through which the mentioned clause shall be amended.

temporary intervention; autonomous rights of gaming operations; legality; optimality

2013-10-12

本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)體制改革和社會(huì)管理創(chuàng)新——社會(huì)管理創(chuàng)新的法治化路徑及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制”(課題編號(hào)：11AZD020)的階段性成果之一。

黃玉寅，男，浙江大學(xué)光華法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生，主要研究方向：行政法學(xué)。

D922.1

：A

：1672-769X(2014)01-0114-07