周 誼

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

經(jīng)營者集中的反壟斷審查制度芻議*

周 誼

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

市場經(jīng)濟(jì)大背景下，經(jīng)營者集中活動(dòng)無疑給參與者和整個(gè)市場帶來了許多機(jī)遇，但與此同時(shí)也給良好市場競爭秩序的保持帶來了挑戰(zhàn)。經(jīng)營者集中反壟斷審查制度因此應(yīng)運(yùn)而生。這一制度廣泛借鑒了他國優(yōu)秀的立法與實(shí)踐成果，滿足了反壟斷法內(nèi)在的價(jià)值追求，但在申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面仍有不完整、不完善和值得商榷之處。

經(jīng)營者集中；企業(yè)并購；反壟斷法；反壟斷審查

經(jīng)營者集中是指經(jīng)營者通過合并、資產(chǎn)購買、股份購買、合同約定(聯(lián)營、合營)、人事安排、技術(shù)控制等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響的情形*中國商務(wù)部——中國商品網(wǎng)[EB/OL].[2013-03-01].http://ccn.mofcom.gov.cn/ad/show.php?id=1200.。經(jīng)營者集中的優(yōu)點(diǎn)可以在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)不同經(jīng)營者之間的物資、人員、技術(shù)、銷售渠道等的集中，以此來幫助消費(fèi)者擴(kuò)大規(guī)模、提高行業(yè)地位和經(jīng)營能力，增強(qiáng)在國內(nèi)外市場的競爭力，在一定情況下還可能拯救陷于破產(chǎn)、負(fù)債等困境中的企業(yè)。以上這些優(yōu)點(diǎn)使得經(jīng)營者集中的活動(dòng)長盛不衰。但在另一方面，經(jīng)營者集中也導(dǎo)致了經(jīng)營者數(shù)量的減少，可能導(dǎo)致實(shí)施集中行為經(jīng)營者的市場支配力的增強(qiáng)，濫用市場支配地位的危險(xiǎn)也隨之增加，同時(shí)，競爭者數(shù)量的減少也容易導(dǎo)致競爭者之間的串通和共謀，從而損害市場競爭。

現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)關(guān)系與主體利益的復(fù)雜多元性決定了法律制度及其價(jià)值體系的復(fù)雜性，在反壟斷法領(lǐng)域也同樣如此。自由價(jià)值、效率價(jià)值和公平價(jià)值分別體現(xiàn)了維護(hù)自由市場體制，提升整體經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)弱者、公平分配以及維持合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的需求*葉衛(wèi)平. 反壟斷法的價(jià)值構(gòu)造[J]. 中國法學(xué)，2012，(3)：140.。為了保證以上價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，就需要在制度層面上進(jìn)行規(guī)定并嚴(yán)格遵照實(shí)施，對經(jīng)營者集中的反壟斷審查因此應(yīng)運(yùn)而生。

一、我國反壟斷審查的申報(bào)與審查程序

(一)申報(bào)程序

1.事前監(jiān)督

我國《反壟斷法》規(guī)定的反壟斷申報(bào)審查制度屬于事前監(jiān)督。相較于事后監(jiān)督，事前監(jiān)督更具有可預(yù)測性，進(jìn)行申報(bào)的企業(yè)可以準(zhǔn)確預(yù)見法律評價(jià)的后果，一旦得到批準(zhǔn)或者視為批準(zhǔn)的默認(rèn)，便無需擔(dān)心事后的追究，這樣也能夠避免事后懲處會(huì)使企業(yè)之前的準(zhǔn)備與投入付之一炬，減少資源和財(cái)富的浪費(fèi)。

在事前監(jiān)督中，也存在兩種模式：第一種是必須得到反壟斷管理部門的明確的批準(zhǔn)答復(fù)，否則不得進(jìn)行集中；第二種是如果反壟斷管理部門依據(jù)規(guī)定未在某一段期限內(nèi)給出答復(fù)或者未明確表示反對，則該集中行為自動(dòng)生效。我國2007年《反壟斷法》采用了第二種模式*《中華人民共和國反壟斷法》第25條規(guī)定：“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到經(jīng)營者提交的符合本法第二十三條規(guī)定的文件、資料之日起三十日內(nèi)，對申報(bào)的經(jīng)營者集中進(jìn)行初步審查，作出是否實(shí)施進(jìn)一步審查的決定，并書面通知經(jīng)營者。國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出決定前，經(jīng)營者不得實(shí)施集中。國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出不實(shí)施進(jìn)一步審查的決定或者逾期未作出決定的，經(jīng)營者可以實(shí)施集中。”。該法出臺(tái)之前所適用的修改前的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》曾采用第一種模式。美國采取的也是第二種模式*See “What is the Premerger Notification Program?” Introductory Guide 1 of Hart-Scott-Rodino Premerger notification Program, http://www.ftc.gov/bc/hsr/introguides/guide1.pdf, visited February 27, 2013.。

2.申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)

在《反壟斷法》出臺(tái)次年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，為企業(yè)規(guī)定了更為明確具體的需要進(jìn)行申報(bào)的門檻，即達(dá)到以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之一的需要進(jìn)行申報(bào)：(1)參與集中的所有經(jīng)營者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營業(yè)額合計(jì)超過100億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營者上一會(huì)計(jì)年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額均超過4億元人民幣；(2)參與集中的所有經(jīng)營者上一會(huì)計(jì)年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額合計(jì)超過20億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營者上一會(huì)計(jì)年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額均超過4億元人民幣。而《反壟斷法》第22條規(guī)定了對于實(shí)質(zhì)上的企業(yè)集團(tuán)的內(nèi)部交易的豁免。

根據(jù)美國1976年頒布的《哈特—斯科特—羅迪諾反托拉斯改進(jìn)法案》(Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvements Act*15 U.S.C. § 18a，HSR法案是對《克萊頓法》第7條的補(bǔ)充修訂，即《克萊頓法》的第7A條。)，進(jìn)行并購的企業(yè)只有達(dá)到以下一些標(biāo)準(zhǔn)才需要進(jìn)行申報(bào)*以下數(shù)據(jù)皆為美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)于2013年修訂的最新數(shù)據(jù)，具體參見：Revised Jurisdictional Thresholds of the Clayton Act, 78 Fed. Reg. 4323(Jan. 11, 2013).：(1)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(Commence Test)，即并購方或被并購方從事商業(yè)或者從事會(huì)影響商業(yè)的活動(dòng)；(2)交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)(Size-of-the-Transaction Test)，即交易規(guī)模大于2.83億美元；(3)當(dāng)事人標(biāo)準(zhǔn)(Size-of-the-Person Test)，即當(dāng)交易規(guī)模大于7090萬美元但不超過2.83億美元時(shí)，被并購方與并購方的總資產(chǎn)或者全球銷售額分別需要達(dá)到1420萬美元和1.418億美元。當(dāng)然，以上標(biāo)準(zhǔn)中的具體數(shù)額也會(huì)隨著美國每年國民生產(chǎn)總值的變化而變化。另一方面，根據(jù)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)于2001年制定的具體申報(bào)規(guī)則(HSR Rules*16 C.F.R. § 801-803，HSR規(guī)則以HSR法案中的內(nèi)容為基礎(chǔ)進(jìn)一步規(guī)定了具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序。)，即使符合了以上標(biāo)準(zhǔn)，也仍有很多情況可以得到豁免，尤其是當(dāng)被并購方為外國公司時(shí)，其在美國的銷售額、并購雙方在美國的合計(jì)銷售額、并購資產(chǎn)在美國的資產(chǎn)、并購交易額等如果沒有超過一定的數(shù)額，都無需進(jìn)行申報(bào)，外國公司并購?fù)鈬镜那樾我部傻玫缴陥?bào)豁免*16 C.F.R. § 802.50.。

對比之下，可以發(fā)現(xiàn)我國的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)仍然有不完善之處：首先，我國的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)定得過死，不夠靈活。雖然具體數(shù)值的規(guī)定有助于經(jīng)營者的理解和申報(bào)工作的展開，但規(guī)定的數(shù)值并沒有相應(yīng)的關(guān)于使用何種合理且科學(xué)的計(jì)算方法而得來的說明，既難以適應(yīng)處在變化中的經(jīng)濟(jì)形勢，又難以照顧到不同產(chǎn)業(yè)不同類別的企業(yè)，確實(shí)容易引來標(biāo)準(zhǔn)過高或過低的爭議。其次，這一標(biāo)準(zhǔn)所考察的因素較為單一，僅有營業(yè)額一項(xiàng)?？梢砸誀I業(yè)額與交易額兩項(xiàng)較為直觀的數(shù)據(jù)為主要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)綜合考慮其他數(shù)據(jù)，如市場份額等。再次，還缺少具體細(xì)則和辦法的指導(dǎo)，如營業(yè)額的計(jì)算是否要扣除某些稅費(fèi)，并購雙方之間的交易是否計(jì)算在營業(yè)額之中，這些規(guī)則的缺位增加了實(shí)務(wù)中的操作困難。最后，豁免的情形還不夠全面。事實(shí)上，外國公司之間的并購，以及對中小型企業(yè)的并購，對于我國市場競爭并不一定有直接或重大的影響，對這一類并購的管轄不僅有超出權(quán)力范圍之嫌，還會(huì)使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)。事實(shí)上，這一類的并購也幾乎沒有被要求或者主動(dòng)要求向我國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)。

(二)審查程序

根據(jù)《反壟斷法》第25條規(guī)定：“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)自收到經(jīng)營者提交的符合規(guī)定的全部文件、資料之日起30日內(nèi)對申報(bào)的經(jīng)營者集中進(jìn)行初步審查，作出是否實(shí)施進(jìn)一步審查的決定，并書面通知經(jīng)營者?！钡?6條規(guī)定：“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定實(shí)施進(jìn)一步審查的，應(yīng)自決定之日起90日內(nèi)審查完畢，作出是否禁止經(jīng)營者集中的決定，并書面通知經(jīng)營者；作出禁止經(jīng)營者集中的決定，應(yīng)當(dāng)說明理由。審查期間，經(jīng)營者不得實(shí)施集中。在必要情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以延長第二階段審查時(shí)限，但延長的期限最長不超過60日?！?/p>

這一規(guī)定既保證了審查的效率，也兼顧了復(fù)雜情況下的周全性。但我們也無法否認(rèn)程序中仍存在缺陷。

自2008年8月《反壟斷法》開始實(shí)施以來，至2012年6月30日商務(wù)部共收到了經(jīng)營者競爭申報(bào)518件，立案475件，審結(jié)464件，無條件批準(zhǔn)449件(占97%)，附條件批準(zhǔn)14件，禁止1件*數(shù)據(jù)來源于商務(wù)部網(wǎng)站[EB/OL].[2013-02-20].http://www.mofcom.gov.cn/article/zt_jzzcflnh/lanmutwo/201301/20130100003607.shtml.。就同期相關(guān)數(shù)據(jù)對比來說，中國的立案總數(shù)比美國、歐盟相對較少，但通過審查的比例較高*在美國，1998年和2006年間通報(bào)了17404起交易，其中約2%遇到執(zhí)法訴訟。參見董紅霞. 美國歐盟橫向并購指南研究[M]. 北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2007.271.。同時(shí)，我國進(jìn)入進(jìn)一步審查階段的案件的比例較高。這些數(shù)據(jù)反映了審查程序的一些問題：第一，并購審查制度從某種意義上，是法律為了尋求公平和正義而犧牲了效率的一項(xiàng)人為設(shè)計(jì)*王中美. 經(jīng)濟(jì)理性與法學(xué)邏輯的融會(huì)貫通——中國反壟斷并購審查實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序的得與失[J]. 現(xiàn)代法學(xué)，2011，(3)：67.。所有滿足申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中行為都必須依法進(jìn)行申報(bào)，付出申報(bào)的時(shí)間、人力、財(cái)力等成本，承擔(dān)市場變化的風(fēng)險(xiǎn)，但從商務(wù)部的數(shù)據(jù)可以看出我國通過審查的比例很高，也就是說其中至少95%以上的集中行為實(shí)際上并不會(huì)對競爭造成法律所禁止的損害。既然如此，絕大部分的經(jīng)營者集中的參與者需要更為高效快捷的申報(bào)審查程序，以節(jié)約成本和承擔(dān)更少的風(fēng)險(xiǎn)；第二，由于中國反壟斷立法對審查時(shí)間規(guī)定較為嚴(yán)格，商務(wù)部在立案以后不能以任何理由重起時(shí)間計(jì)算，即便需要附件限定條件的情況下也無權(quán)延長審查期限，這直接導(dǎo)致了進(jìn)入進(jìn)一步審查的比例較高。但在事實(shí)上，進(jìn)入了進(jìn)一步審查階段甚或是延長期階段的案件，也并不意味著必然具有排除、限制競爭的效果。

二、企業(yè)并購反壟斷的實(shí)質(zhì)審查

(一)實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)

1. 國際通行的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)

在確定是否應(yīng)當(dāng)對申報(bào)的經(jīng)營者集中加以禁止的問題上，世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家采用的標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩種：一種是美國所采用的實(shí)質(zhì)減少競爭(Substantial Lessening of Competition)的標(biāo)準(zhǔn)，是以企業(yè)并購是否產(chǎn)生或者可以合理預(yù)見產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性限制競爭的后果作為是否允許該并購的標(biāo)準(zhǔn)，最初由《克萊頓法》規(guī)定*《克萊頓法》第7條(15 U.S.C. § 18a)，原告必須證明所反對的收購會(huì)引起實(shí)質(zhì)減少競爭(“...the effect of such acquisition may be substantially to lessen competition, or to tend to create a monopoly.”)。，主管機(jī)關(guān)若經(jīng)過審查并認(rèn)為經(jīng)營者的集中行為可能對競爭造成實(shí)質(zhì)性的減損，則將禁止該項(xiàng)集中*田瑞云. 反壟斷視野中的可口可樂收購匯源案[J]. 法制與社會(huì)，2009，(8)：130-131.；另一種是歐盟所采用的市場支配地位(Create or Strengthen Market Dominance)標(biāo)準(zhǔn)，是指以經(jīng)營者的市場份額為標(biāo)準(zhǔn)，通過分析經(jīng)營者集中行為是否會(huì)導(dǎo)致形成市場支配地位作為審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)*詹昊. 《反壟斷法》下的企業(yè)并購實(shí)務(wù)——經(jīng)營者集中法律解讀、案例分析與操作指引[M]. 北京：法律出版社，2008.124.。這一標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于對市場結(jié)構(gòu)的分析，如果相關(guān)的數(shù)據(jù)指標(biāo)表明該幾種行為增強(qiáng)了參與集中的經(jīng)營者已有的市場支配地位或者導(dǎo)致了新的市場地位的形成，則該項(xiàng)集中行為將會(huì)被禁止。

事實(shí)上，近年來，市場支配地位的弊端逐漸顯現(xiàn)突出，如由于其具有僅關(guān)注靜態(tài)的市場結(jié)構(gòu)(如企業(yè)的規(guī)范和行業(yè)的集中度等問題)但未對動(dòng)態(tài)的企業(yè)行為給予足夠重視的特點(diǎn)而導(dǎo)致的適用上的僵化使得審查結(jié)果并不符合實(shí)際可能對競爭產(chǎn)的影響和效果。因而，歐盟的政策也有了新的變化，開始采用“嚴(yán)重妨害市場競爭”標(biāo)準(zhǔn)，也說明歐美的標(biāo)準(zhǔn)正在趨同，都側(cè)重于對行為結(jié)果的判斷。

2. 我國的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)

我國《反壟斷法》對經(jīng)營者的審查標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確說明我國采用的是市場支配地位標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵸|(zhì)減少競爭標(biāo)準(zhǔn)，但是從法條中可以看出立法者的傾向。其中第28條規(guī)定：“經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營者集中的決定。但是，經(jīng)營者能夠證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出對經(jīng)營者集中不予禁止的決定?！庇纱丝芍?，我國在判斷是否應(yīng)當(dāng)禁止經(jīng)營者集中時(shí)所采用的是“排除、限制競爭效果”的標(biāo)準(zhǔn)，也就是借鑒了美國的經(jīng)驗(yàn)。

但是根據(jù)《反壟斷法》第27條第5項(xiàng)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還需要考慮集中行為對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，這使標(biāo)準(zhǔn)又變得模糊了：依據(jù)28條，反壟斷機(jī)構(gòu)在進(jìn)行審查時(shí)只需要考慮該集中行為是否具有排除、限制競爭的影響，也就是從競爭效果出發(fā)，但27條的規(guī)定還加入了對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響的考慮，也就是要從國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)。雖然兩者在通常情況下并不矛盾沖突，但是在進(jìn)行反壟斷審查的初始階段，仍然需要一個(gè)基于反壟斷法立場的更突出的指引標(biāo)準(zhǔn)。

此外，《反壟斷法》第28條將禁止經(jīng)營者集中的要件描述為“具有排除、限制競爭效果”，這也是有爭議的。因?yàn)槿魏纹髽I(yè)并購活動(dòng)對于相關(guān)市場和相關(guān)企業(yè)都具有一定的限制性影響。反壟斷法允許程度較低和損害較小的限制競爭，但不允許程度嚴(yán)重乃至排除競爭的限制競爭。至于具體什么樣的企業(yè)并購可以達(dá)到排除競爭和嚴(yán)重限制競爭的程度，應(yīng)當(dāng)在具體案件中進(jìn)行具體的分析。在美國法和歐盟法中，為使企業(yè)對其合并計(jì)劃有可預(yù)見性，并且給執(zhí)法機(jī)關(guān)分析和評估合并提供指導(dǎo)，“過度集中”或者“排除和嚴(yán)重限制競爭”都有可參照的量化標(biāo)準(zhǔn)。我國的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有相關(guān)的指南或者實(shí)施細(xì)則，以提高執(zhí)法的透明度。

(二)實(shí)質(zhì)審查的分析方法與工具

在確定了實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)之后，更為重要的是依據(jù)具體的分析工具進(jìn)行分析和審查。在審查過程中，有一些在世界范圍內(nèi)使用較多的指標(biāo)和需要考慮的因素，如相關(guān)市場、市場份額和市場集中度、反競爭效果、效率、抗辯情形等。以下將選取幾個(gè)較為重要的審查要素，結(jié)合我國與別國的條規(guī)與實(shí)踐來進(jìn)行討論。

1. 相關(guān)市場的界定

在反壟斷法領(lǐng)域，確定相關(guān)市場是法律適用的起點(diǎn)，是認(rèn)定市場是否有效競爭的基本前提和根本標(biāo)準(zhǔn)，雖然相關(guān)市場界定不是反壟斷法上的一項(xiàng)獨(dú)立制度，但卻是建立反壟斷法各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)。所謂相關(guān)市場，是指“當(dāng)事人在其中從事經(jīng)營活動(dòng)時(shí)的有效競爭范圍，和判定在各個(gè)當(dāng)事人所經(jīng)營的商品或服務(wù)之間是否存在著競爭關(guān)系的場所”。*尚明. 中國企業(yè)并購反壟斷審查相關(guān)法律制度研究[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2008.3.2009年，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》對相關(guān)市場的界定問題作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，其中不少內(nèi)容借鑒了相關(guān)立法較成熟的國家的做法，條款顯得全面且有前瞻性。

《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》的主要由以下幾個(gè)部分的內(nèi)容組成：第一，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以需求替代為主，供給替代為輔；第二，分析需求替代的因素*詳見國務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》第5條、第8條和第9條。；第三，供給替代的二分法——如果供給替代成本少，進(jìn)入時(shí)間迅速，則納入考慮；第四，定性方法與定量方法結(jié)合——可以考慮需求與供給量方面的因素，當(dāng)經(jīng)營者競爭的市場范圍不夠清晰或不易確定時(shí)，可以采用“SSNIP”檢驗(yàn)法。由以上內(nèi)容可看出，該指南的內(nèi)容采百家之長，綜合了目前國際較為先進(jìn)的分析方法，并且按照清晰可行的邏輯進(jìn)行了說明，盡量避免了單純使用某種分析方法所可能造成的狹隘格局。

當(dāng)然，在事實(shí)上，很多產(chǎn)品的相關(guān)市場的界定是比較困難的，因?yàn)楫a(chǎn)品類別本身眾多，需要在具體案例中進(jìn)行研究，另外如果并購企業(yè)之間不存在產(chǎn)品的重疊或占有的市場份額很少就沒有必要對相關(guān)產(chǎn)品市場做出具體的界定。

2.市場集中度的計(jì)算

市場集中度評估方法主要有市場集中率法、市場份額法、赫芬達(dá)爾—赫希曼指數(shù)(即HHI指數(shù))法。相對于前兩者傳統(tǒng)的市場份額分析方法，采用HHI指數(shù)可更全面直觀地觀察市場集中度，其具體計(jì)算方法是將市場上生產(chǎn)同一產(chǎn)品的所有企業(yè)的市場份額平方后相加。對比歐盟和美國的HHI指標(biāo)，由于兩者在市場力量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面的差異，美國對并購后的HHI指數(shù)及其變動(dòng)更敏感*史建三,錢詩宇等.企業(yè)并購反壟斷審查比較研究[M].北京：法律出版社，2010.260.，對企業(yè)并購的控制也更嚴(yán)格。美國《2010年并購指南》中規(guī)定了適用于美國的HHI指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)(如表1所示)：

表1 HHI的三種情形以及相應(yīng)的反壟斷分析

與美國不同，歐盟規(guī)定，并購后HHI指數(shù)在1000～2000但增幅小于250的，或者并購后HHI高于2000但增幅小于150的，一般不被認(rèn)為存在競爭問題*Commission Notice 2004/C31/03：Guidelines on the Assessment of Horizontal Mergers under the Council Regulation on the Control of Concentrations between Undertakings.。

我國目前公布的經(jīng)營者集中的相關(guān)細(xì)則中尚未引進(jìn)HHI指數(shù)，也使得我國在整個(gè)反壟斷審查的工程中缺少了一項(xiàng)重要的數(shù)據(jù)。在我國開始適用針對經(jīng)營者集中的反壟斷審查程序以來唯一禁止的一起并購案——可口可樂并購匯源案中，商務(wù)部在《關(guān)于禁止可口可樂公司收購中國匯源公司審查決定的公告》并沒有針對市場集中度給出令人滿意的解釋，而根據(jù)AC尼爾森的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)和可口可樂與匯源的市場占有率計(jì)算出HHI，實(shí)際上是低于美國標(biāo)準(zhǔn)的*王傳輝，葛菲等. 外資并購的反壟斷管制——可口可樂收購匯源案的拓展研究[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2011.31-33.。當(dāng)然，每個(gè)國家和地區(qū)的HHI指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國的經(jīng)濟(jì)、市場、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等具體情況來制定，美國的標(biāo)準(zhǔn)也并不一定適用于中國，這也更加說明應(yīng)當(dāng)建立我國的HHI指標(biāo)體系。

三、完善對策

(一)建立簡易程序

目前，我國所有經(jīng)營者集中案件都適用同樣的審查程序，沒有區(qū)分簡易程序和復(fù)雜程序，按反壟斷法規(guī)定，商務(wù)部經(jīng)營者集中審查工作分兩階段進(jìn)行：一是為期30天的初步審查階段；二是為期90天的進(jìn)一步審查，必要時(shí)可延長60天，也就是說整個(gè)過程有可能長達(dá)180天。此外，商務(wù)部的立案審查是建立在申報(bào)人提交的文件和材料齊備的前提上的，如果再加上申報(bào)人補(bǔ)充文件材料直至達(dá)到商務(wù)部要求的時(shí)間，總時(shí)長可能會(huì)超過半年。

而適用簡易程序或快速審查機(jī)制，正是許多國家的普遍做法。為了降低申報(bào)者的各類成本，節(jié)約國家行政資源，提高審查效率，將精力和資源集中在少數(shù)可能具有競爭問題的案件上，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可以適時(shí)建立相應(yīng)的簡易程序，適用于某些案情簡單明了，明顯不具有排除、限制競爭效果的集中行為。在這樣的背景下，商務(wù)部反壟斷局于2013年4月公布了《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定(征求意見稿)》，規(guī)定了視為簡易案件的六種情況與六種例外情形，雖然規(guī)定得較為簡單籠統(tǒng)且仍未正式頒布，但已經(jīng)邁出了重要一步。

與此同時(shí)，若要引入并恰當(dāng)?shù)乩煤喴壮绦?，需要特別注意以下問題：其一，為防止企業(yè)為了能夠適用簡易程序而故意擴(kuò)大相關(guān)市場的范圍，對相關(guān)市場的界定應(yīng)當(dāng)更加確切具體，這也就要求我國《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》應(yīng)作出相應(yīng)的完善和改進(jìn)。其二，行政資源有效分配的要求會(huì)衍生出對執(zhí)法機(jī)構(gòu)對交易的判斷力的要求，即在制度上要保證執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠?qū)σ豁?xiàng)交易是否顯然不具有競爭問題作出較為準(zhǔn)確的判斷；其三，無論適用何種制度，均需保障其在立法和執(zhí)法層面的透明性和可預(yù)見度，這也是審查機(jī)關(guān)不受干擾的行使獨(dú)立審查權(quán)的重要保障；其四，簡易程序雖名為“簡易”，但仍需強(qiáng)調(diào)其作為程序所應(yīng)有的規(guī)范性和完整性，仍需依據(jù)各項(xiàng)實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)與形式審查要素來進(jìn)行審查，這一部分具體也將在下文繼續(xù)探討。

(二)細(xì)化申報(bào)門檻

根據(jù)美歐等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，確定一項(xiàng)經(jīng)營者集中是否要進(jìn)行事前申報(bào)，除了我國規(guī)定的上一會(huì)計(jì)年度的營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在能夠獲取可靠數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上將參與集中的經(jīng)營者的資產(chǎn)額、交易額、市場份額等數(shù)據(jù)納入考慮范圍。其中，資產(chǎn)額和交易額較為直觀的反映了經(jīng)營者的規(guī)模和影響力，同時(shí)也容易被進(jìn)行集中的經(jīng)營者所掌握，還便于計(jì)算，較為適宜作為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，市場份額雖然也體現(xiàn)了經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場競爭力，但是目前缺少統(tǒng)一和權(quán)威的計(jì)算方法，暫時(shí)不宜成為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議將資產(chǎn)額和交易額等納入申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)中綜合考慮。

另外，對這些數(shù)值的考察不僅要全面地考慮到并購方和被并購方雙方的情況，還要分別對雙方的情況進(jìn)行不同的考慮：若被收購方在市場中幾乎不存在影響力，從事實(shí)上來說也幾乎不會(huì)對競爭造成實(shí)質(zhì)損害；不同經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)營者營業(yè)額不能說明企業(yè)具有相同的競爭力和影響力，比如金融行業(yè)和重工企業(yè)的營業(yè)額普遍偏大，和其他企業(yè)不能等量齊觀的進(jìn)行比較?？偠灾?，應(yīng)當(dāng)在對計(jì)算方法和數(shù)值進(jìn)行嚴(yán)密論證的基礎(chǔ)上，綜合、靈活地進(jìn)行考察。

當(dāng)然，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)作為經(jīng)營者集中是否需要進(jìn)行申報(bào)的門檻，必須堅(jiān)持客觀、明確的底線，以便參與集中的經(jīng)營者根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷和準(zhǔn)備。

(三)明確實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《反壟斷法》第28條的規(guī)定，我國經(jīng)營者集中的基本控制標(biāo)準(zhǔn)是“集中具有或者可能具有排除、限制競爭的效果”。從嚴(yán)格意義上來講，沒有哪一起經(jīng)營者集中案件能夠完全避免對市場競爭所產(chǎn)生的限制，只是不同的集中行為對市場競爭形成的限制的程度有大小之分，有的甚至可能排除了市場競爭。依據(jù)該規(guī)定，我們不難得出這樣的結(jié)論，即任何經(jīng)營者集中的案件都有可能受到反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)查處，這就給經(jīng)營者對于如何遵守我國反壟斷法關(guān)于經(jīng)營者集中的規(guī)定帶來了困惑。而作為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，最重要的應(yīng)當(dāng)是為相關(guān)經(jīng)營者和執(zhí)法機(jī)關(guān)指明方向，只有實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)明了了，審查過程中具體所依據(jù)的審查要素也才能圍繞是指標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)地發(fā)揮作用。

不論是美國的“實(shí)質(zhì)減少競爭”標(biāo)準(zhǔn)或是歐盟的“嚴(yán)重妨礙市場競爭”標(biāo)準(zhǔn)，都體現(xiàn)了對競爭結(jié)果的強(qiáng)調(diào)，對于會(huì)對有效競爭產(chǎn)生妨礙或損害的集中則應(yīng)當(dāng)禁止。因此，建議我國在立法上進(jìn)一步明確進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，可以在條文中具體提出“實(shí)質(zhì)減少競爭”的標(biāo)準(zhǔn)。

(四)完善審查要素

除了上一點(diǎn)建議中所針對的《反壟斷法》第28條，作為第28條的細(xì)化與補(bǔ)充的第27條也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整：其一，不同的行業(yè)和領(lǐng)域市場結(jié)構(gòu)差異顯著，會(huì)造成壟斷的條件也各不相同，僅僅依靠營業(yè)額等數(shù)據(jù)難以全面反映所有行業(yè)的情形，因而要結(jié)合市場集中度來進(jìn)行判斷。在計(jì)算市場集中度時(shí)，建議引入能更為全面、敏銳和直觀反映市場集中程度及其變化的HHI指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)我國的具體情況設(shè)立國家標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，審查的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)中，關(guān)于產(chǎn)品市場、地段市場、市場集中度、市場進(jìn)入障礙、壟斷地位等概念都應(yīng)當(dāng)有明確的界定。其二，在界定相關(guān)市場和評估市場份額時(shí)，如果沒有相關(guān)的規(guī)定，可以多借鑒歐美的成熟經(jīng)驗(yàn)如假定壟斷者測試，也可以參考它們的最新成果，例如在美國的《2010年并購指南》中，新加入的第二章“負(fù)面競爭的證據(jù)”(Evidence of Adverse Competitive Effect)提出了有助于判斷是否有負(fù)面的競爭效果的證據(jù)；如果已經(jīng)形成了較為合理可行的規(guī)定(如《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》)，則以遵守為宜，當(dāng)然同時(shí)也應(yīng)因時(shí)因地根據(jù)實(shí)際進(jìn)行改進(jìn)和完善。其三，對于一些模糊籠統(tǒng)的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)盡量予以明確，例如“對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能產(chǎn)生不利影響”這一類表述，建議明確國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展在反壟斷中的具體內(nèi)涵和地位，比如哪些行業(yè)的經(jīng)營者集中更有可能會(huì)涉及“國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”，并提供具有操作性的分析工具或標(biāo)準(zhǔn)予以考察。

On the Antimonopoly Review of Concentration of Undertakings

ZHOU Yi

(LawSchoolofPekingUniversity,Beijing100871,China)

The operators have concentrated their activities, which present opportunities to the whole market and participants and challenges to maintaining an orderly market as well in the background of market economy. Accordingly, a system of antitrust review on concentration has emerged. This system is built on a wide study of outstanding outcome of foreign legislation and practice, thus working in accordance with the inner value pursuit of the antitrust law. Nevertheless, there are still inadequacy, imperfection and some problems for discussion when it comes to declaration standard, review procedure and review standard.

concentration of undertakings; mergers and acquisitions; antimonopoly law; antimonopoly review

2013-11-21

周誼，女，北京大學(xué)法學(xué)院。

D922.29

：A

：1672-769X(2014)01-0066-06