林毓銘　劉向群

摘 要：中國中小企業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)占80%以上，中小企業(yè)融資難等問題，直接導(dǎo)致中小企業(yè)就業(yè)貢獻(xiàn)率下降，在目前復(fù)雜的經(jīng)濟與社會形勢下，必須建立相宜的政策矩陣，在“雙?！狈结橂y以兩全的情況下，就業(yè)增長優(yōu)先于經(jīng)濟增長，解決就業(yè)這一最大的民生問題為上策。

關(guān)鍵詞：“雙保”方針；金融危機；政策矩陣；就業(yè)安全

中圖分類號：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0010-03

一、中小企業(yè)困難加大，“雙?！鼻疤嵯率紫纫＞蜆I(yè)

在金融危機肇始地的美國，政府挺身而出，大力救市，世界多個國家也采取了一致的行動。企業(yè)倒閉會伴生債權(quán)人討要欠款、工人討要工資以及失業(yè)工人就業(yè)甚至社會穩(wěn)定等問題，需要政府出面處理解決。全球經(jīng)濟發(fā)生重大波動時，很多企業(yè)因無法承受沖擊而倒閉或破產(chǎn)不再是個案，這需要引起地方政府的重視，并應(yīng)有處理預(yù)案。地方政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)起破產(chǎn)倒閉企業(yè)清算的責(zé)任、化解社會矛盾的責(zé)任，采取特殊手段，維護(hù)經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。從中國的現(xiàn)實來看，單純從GDP的增長著眼并不必然保證就業(yè)增長目標(biāo)的實現(xiàn)。保增長不是僅僅為了維持某一水平的GDP增長率，而其內(nèi)涵是保持就業(yè)的穩(wěn)定和有所增加。把保增長的目標(biāo)明確定為保就業(yè)而不是GDP增長率，對于民生具有重要意義。

全球經(jīng)濟發(fā)生重大波動時，很多企業(yè)因無法承受沖擊而倒閉或破產(chǎn)不再是個案，這需要引起政府的高度重視，并應(yīng)有處理預(yù)案。政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)起破產(chǎn)倒閉企業(yè)清算的責(zé)任、化解社會矛盾的責(zé)任，采取特殊手段，維護(hù)經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。從中國的現(xiàn)實來看，單純從GDP的增長著眼并不必然保證就業(yè)增長目標(biāo)的實現(xiàn)。保增長不是僅僅為了維持某一水平的GDP增長率，而其內(nèi)涵是保持就業(yè)的穩(wěn)定和有所增加。把保增長的目標(biāo)明確定為保就業(yè)而不是GDP增長率，對于民生具有重要意義。中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI），可以大體反映就業(yè)與物價水平的變化狀況。2013年5月中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)為50.8%說明，人們對經(jīng)濟過于悲觀的預(yù)期已經(jīng)反映在市場，低于榮枯線，也可能加重對經(jīng)濟的悲觀看法[1]。以中小企業(yè)為主的制造業(yè)就業(yè)在中國占有絕對比重，PMI持續(xù)下降，意味著就業(yè)形勢趨向嚴(yán)峻。事實上從2008年以來，中央拿出4萬億“保八”。投資主要集中在“鐵、公、基”重大項目，近九成項目被國有大中型企業(yè)占有，國企成為大規(guī)模投資的主要受益者。但占有社會資源60%以上的國企，每年對GDP增長的貢獻(xiàn)不足30%，解決就業(yè)不到20%，而分配收入?yún)s占了全社會分配收入的60%以上。

2013年，在網(wǎng)絡(luò)上被戲稱為“史上最難就業(yè)年”。一是創(chuàng)下歷史畢業(yè)生規(guī)模新高，2013年全國高校畢業(yè)生達(dá)699萬人，二是計劃招聘崗位數(shù)的嚴(yán)重下降。尤其是中小企業(yè)、外向型企業(yè)仍遭遇重重困難，全球經(jīng)濟增速減緩，以及國際貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，使得海外市場需求大幅下降，出口貿(mào)易縮減，出口企業(yè)面臨嚴(yán)峻的經(jīng)營局面。由于出口企業(yè)的投資需求降低，進(jìn)而影響到中國的經(jīng)濟增長和大學(xué)生就業(yè)。中小企業(yè)面臨的困境包括兩個方面：其一，競爭（包括企業(yè)和外貿(mào)部門的競爭）太激烈，價格已經(jīng)被壓到最低點，利潤空間極端狹小，承受不起必要的調(diào)整。在周期性與結(jié)構(gòu)性雙重調(diào)整的時期，再加上受外部金融危機影響，“共振”加重了對企業(yè)的沖擊力。企業(yè)間存在大量三角債，引發(fā)整個產(chǎn)業(yè)鏈的生存危機；其二，處于下游的勞動密集型企業(yè)正處在前所未有的艱難之際，表現(xiàn)為激烈的競爭使其無漲價空間，只好擠壓利潤，“不搞技術(shù)改造等死、搞了技術(shù)改造找死”始終是相當(dāng)一批中小企業(yè)的魔咒。

一些中小企業(yè)（勞動密集型企業(yè)）倒閉的原因，一是在實施以“兩防”（防通脹、防過熱）為目標(biāo)，并強調(diào)“有保有壓”的宏觀經(jīng)濟調(diào)控中，中小企業(yè)難以從“?！钡拇胧┲惺芑?，而在“壓”的措施中卻常常首當(dāng)其沖；二是勞動密集型中小企業(yè)處于高度競爭環(huán)境，面對上游國際原油和其他原材料價格上漲推動的PPI提高，無法通過漲價釋放成本壓力，利潤被大大擠壓，結(jié)果是那些處在邊緣上的企業(yè)便難以為繼；三是那些長期以來只是靠壓低工資和違背勞動力市場規(guī)制以維持生存，而在經(jīng)營上并不具備可持續(xù)的競爭優(yōu)勢的企業(yè)，在勞動力供求關(guān)系改變和勞動力市場制度日益健全的條件下，變?yōu)楸荒嫦虻摹百I方市場”，被淘汰出局在所難免。

由于位于產(chǎn)業(yè)鏈條下端的制造業(yè)中小企業(yè)面臨的競爭異常激烈，是價格的接受者而不是決定者，因此，他們承受的生產(chǎn)成本上漲壓力無法通過提高價格得以消化。雖然在過去幾年中，面對能源、原材料價格和工資的上漲，制造業(yè)企業(yè)通過提高中間投入品使用的技術(shù)效率，以及提高勞動生產(chǎn)率，在很大程度上化解了生產(chǎn)成本上升的壓力。但是，面對當(dāng)前國內(nèi)外的周期性沖擊因素，相當(dāng)多的中小企業(yè)已經(jīng)難以自救。要想使中小企業(yè)擺脫困境，需要運用金融手段和減稅手段給予特殊的支持。既然這類企業(yè)是保增長和保就業(yè)的關(guān)鍵，經(jīng)濟發(fā)展階段的確需要國家向企業(yè)適當(dāng)讓利，金融支持以及減稅應(yīng)該是最有效、時機最合適且激勵相容的政策手段。

二、構(gòu)建中小企業(yè)政策矩陣，促進(jìn)中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展

綜合統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料，中小企業(yè)使用20%的金融資源，卻創(chuàng)造了60%的GDP、75%的城鎮(zhèn)就業(yè)，如果中小企業(yè)裁員10%，中國將新增加3千萬失業(yè)人口。中小企業(yè)還貢獻(xiàn)了60%的出口和60%的稅收、65%的發(fā)明專利，80%以上的新產(chǎn)品開發(fā)都是中小企業(yè)完成的。這些數(shù)據(jù)說明，每一單位投入，中小企業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)是大型企業(yè)的8～10倍，創(chuàng)造的GDP是大型企業(yè)的4～6倍[2]。面對世界普遍型的中小企業(yè)發(fā)展困境，不少國家采取了積極的拯救措施，日本從20世紀(jì)末開始了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，以應(yīng)對經(jīng)濟全球化的需要和日益激烈的國際競爭，將嚴(yán)重依賴國外市場的外需主導(dǎo)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)換為積極開拓國內(nèi)市場的內(nèi)需主導(dǎo)型經(jīng)濟。政府?dāng)U大財政投資，采取了進(jìn)一步加強能力開發(fā)等綜合措施，以緩解日益突出的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題；法國每年新創(chuàng)立的中小型企業(yè)最多可達(dá)25萬個，國家為了扶持中小型企業(yè)發(fā)展，以創(chuàng)造就業(yè)崗位，從兩個方面提供服務(wù)：其一，簡化創(chuàng)辦企業(yè)的手續(xù)，并采取集中辦公的辦法，讓業(yè)主在一個地方辦完所有手續(xù)；其二，在稅收上給予優(yōu)惠，社會稅收（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險）減免兩年，所得稅也視情況予以減少；美國在各州都設(shè)立了小企業(yè)開發(fā)中心，與政府的就業(yè)培訓(xùn)計劃相結(jié)合，為失業(yè)者提供小企業(yè)經(jīng)營培訓(xùn)，甚至以低價租賃為小企業(yè)開辦者提供共同的場地、設(shè)備和工具，鼓勵小企業(yè)間相互學(xué)習(xí)、聯(lián)合經(jīng)營。奧巴馬要求國會提高各類中小企業(yè)貸款上限。他還宣布相關(guān)計劃以通過資產(chǎn)救助計劃（Troubled Asset Relief Program）向中小企業(yè)提供更多信貸。

1.宏觀政策。經(jīng)濟增長不等于就業(yè)增長，而要在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中促進(jìn)就業(yè)。中國經(jīng)濟正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)節(jié)點，以勞動密集和簡單加工為特征等低端產(chǎn)業(yè)，正面臨生產(chǎn)要素成本上升、產(chǎn)業(yè)競爭力下降的壓力，市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰的規(guī)律客觀上要求這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級。在這過程中，政府要順勢而為，實行政策引導(dǎo)，中小企業(yè)的發(fā)展應(yīng)該走向勞動密集性驅(qū)動+技術(shù)驅(qū)動+生產(chǎn)率驅(qū)動的道路，后兩種驅(qū)動有可能與前一種驅(qū)動產(chǎn)生矛盾，但從中長期看，它事實上可以創(chuàng)造型地增加新的勞動就業(yè)崗位。

2.財政政策。包括：為中小企業(yè)提供貼息貸款或低息貸款，對于生產(chǎn)“精、尖、特、優(yōu)”高質(zhì)產(chǎn)品的中小企業(yè)設(shè)立專項扶持資金；采取財政補貼手段引導(dǎo)與規(guī)范對中小企業(yè)投資，啟動民間投資。對用自有資金創(chuàng)建中小企業(yè)，和對現(xiàn)有中小企業(yè)增加投資的企業(yè)和個人進(jìn)行補貼。對成果突出的科研開發(fā)項目支出進(jìn)行補助，以鼓勵中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，推動科技進(jìn)步；制定對中小企業(yè)實行積極扶持的產(chǎn)品目錄，通過多種措施幫助中小企業(yè)盡可能多地獲得政府購買份額，保證優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)獲得政府訂單；發(fā)揮財政杠桿作用，完善針對中小企業(yè)的社會化服務(wù)體系，提供創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、企業(yè)診斷、信息咨詢、市場營銷、貸款擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)交易、技術(shù)支持、人才引進(jìn)、人員培訓(xùn)、對外合作和法律咨詢等服務(wù)。

3.稅收政策：加強對中小企業(yè)的稅收宣傳和納稅輔導(dǎo)，及時為中小企業(yè)辦理稅務(wù)登記、發(fā)票購買等涉稅事宜。對財務(wù)管理和經(jīng)營管理水平相對滯后的中小企業(yè)提供指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，大力推廣稅務(wù)代理制度；取消按所有制性質(zhì)和經(jīng)濟性質(zhì)制定的稅收政策優(yōu)惠，規(guī)范對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，體現(xiàn)企業(yè)公平稅負(fù)、平等競爭原則，對新開辦的中小企業(yè)應(yīng)實施一定的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵其創(chuàng)辦企業(yè)慣用吸納就業(yè)；通過規(guī)范稅收制度，在清理不合理收費項目的基礎(chǔ)上費改稅，使不同所有制、不同規(guī)模的企業(yè)的負(fù)擔(dān)穩(wěn)定在合理的水平上，適度向中小企業(yè)傾斜。逐步建立公共部門產(chǎn)品與服務(wù)的定價聽證制度，降低登記和最低注冊資金的標(biāo)準(zhǔn)，從根本上解決減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)問題，逐步剝離目前由企業(yè)承擔(dān)的一些公共事務(wù)與社會職責(zé)。

4.金融政策。加快創(chuàng)業(yè)板市場建設(shè)，完善中小企業(yè)上市育成機制，擴大中小企業(yè)上市規(guī)模，增加直接融資；建立和健全中小企業(yè)融資服務(wù)平臺、信用評價制度及信用擔(dān)保體系，增強中小企業(yè)的獲貸能力。鼓勵民間資本進(jìn)入金融行業(yè)，形成競爭機制，從根本上解決中小企業(yè)融資與發(fā)展的困難。其次，要建立中小企業(yè)的信用擔(dān)保體系，由政府對中小企業(yè)進(jìn)行部分或者全部信用擔(dān)保。除了財政擔(dān)保外，發(fā)展民間擔(dān)保機構(gòu)，靠商業(yè)化的運作為中小企業(yè)提供擔(dān)保，通過商業(yè)信用保險機制，建立再擔(dān)保體系，來分散擔(dān)保公司的風(fēng)險。

5.社會保障政策。人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢的通知》，其中提出的“五緩四減三補兩協(xié)商”政策，要在金融危機的情景下執(zhí)行，努力形成失業(yè)補償、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)的整合系統(tǒng)。社會保障政策要加強情景仿真模擬，建立失業(yè)預(yù)警平臺與應(yīng)急體系建設(shè)，出臺失業(yè)預(yù)案，認(rèn)真應(yīng)對城鎮(zhèn)困難就業(yè)人員、資源枯竭型城市成建制失業(yè)、特大自然災(zāi)害引發(fā)的大面積失業(yè)、高危暴露人群的就業(yè)問題，形成失業(yè)救濟、就業(yè)培訓(xùn)、幫助就業(yè)和完善社保的聯(lián)動機制。

6.科技創(chuàng)新政策。中小企業(yè)由于面臨的巨大的競爭壓力大，其組織結(jié)構(gòu)安排靈活，富有彈性，在創(chuàng)新效率和周期上明顯優(yōu)于大企業(yè)，存大創(chuàng)新求存的動力機制，國家發(fā)改委等制定的《關(guān)于支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的若干政策》，在激勵企業(yè)自主創(chuàng)新、加強投融資對技術(shù)創(chuàng)新的支持、建立技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)體系、健全保障措施四個方面進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。就廣東省而言，科技創(chuàng)新政策要圍繞建設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新型城市、學(xué)習(xí)型城市、產(chǎn)學(xué)研究聯(lián)合型城市做文章，大幅度提高中小企業(yè)的科技含量，加大深加工產(chǎn)品和精加工產(chǎn)品出口，提高產(chǎn)品附加值和微笑指數(shù)。

7.勞動政策。對于特殊時期困難中小企業(yè)經(jīng)過多方努力因有利于企業(yè)提高經(jīng)濟效益而不得不實行裁員的，引導(dǎo)其依法和合理裁員，并切實做好停產(chǎn)、倒閉中小企業(yè)職工安置工作。勞動監(jiān)督要圍繞就業(yè)穩(wěn)定性指數(shù)、工作質(zhì)量指數(shù)、福利和保障指數(shù)、職業(yè)發(fā)展指數(shù)四個重要的勞動監(jiān)測指標(biāo)進(jìn)行管理。對于涉及勞資關(guān)系的最低工資制度、欠薪問題、正常工資增長、勞動安全等引起勞動爭議與糾紛，要認(rèn)真引導(dǎo)進(jìn)行理性與合理維權(quán)，加強NGO的法律援助，保護(hù)弱者利益。

三、建立失業(yè)預(yù)案，穩(wěn)定中小企業(yè)的就業(yè)優(yōu)勢

建立失業(yè)預(yù)警制度的目的，使各地能夠?qū)κI(yè)調(diào)控目標(biāo)進(jìn)行有效監(jiān)控，以確保各級政府失業(yè)調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)，保持就業(yè)局勢穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的發(fā)展。建立失業(yè)預(yù)警機制，當(dāng)失業(yè)率等指標(biāo)達(dá)到或超過一定幅度影響就業(yè)局勢穩(wěn)定和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展時，即發(fā)出預(yù)警報告，并啟動應(yīng)急預(yù)案；當(dāng)應(yīng)急政策措施生效，失業(yè)率等指標(biāo)回歸調(diào)控范圍內(nèi)時，警報解除。失業(yè)預(yù)警制度由失業(yè)預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)、失業(yè)動態(tài)監(jiān)測、失業(yè)信息統(tǒng)計調(diào)查、失業(yè)預(yù)警線及警報級別設(shè)定、失業(yè)應(yīng)急預(yù)案等部分組成。

設(shè)立失業(yè)預(yù)警線，原則上依據(jù)失業(yè)預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)數(shù)據(jù)及動態(tài)監(jiān)測行業(yè)、企業(yè)情況劃分為三級：Ⅰ級警報（特重）、Ⅱ級警報（嚴(yán)重）、Ⅲ級警報（一般）。失業(yè)預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)達(dá)到規(guī)定數(shù)值時啟動相應(yīng)級別“警報”。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對失業(yè)的影響力和承受力，也可以將失業(yè)警戒梯次分為了“綠色安全”、“黃色警戒”、“橙色警戒”和“紅色警戒”四個區(qū)域，具體的政策措施包括：

1.失業(yè)應(yīng)急預(yù)案啟動后，根據(jù)失業(yè)程度級別分別對就業(yè)、產(chǎn)業(yè)和公共投資政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

2.財政部門按規(guī)定從失業(yè)保險基金、促進(jìn)就業(yè)專項資金中及時調(diào)劑資金，用于突發(fā)失業(yè)事件時人員安置、失業(yè)保險待遇發(fā)放和落實各項促進(jìn)就業(yè)政策等所需資金。

3.勞動保障部門對集中產(chǎn)生的大量失業(yè)人員，開展積極、主動的就業(yè)服務(wù)工作，加強職業(yè)指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，通過落實就業(yè)援助等扶持政策，幫助就業(yè)困難對象盡快實現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)，對經(jīng)多次求職仍未實現(xiàn)就業(yè)的，給予公益性崗位托底安置。

4.政府投資開發(fā)的公益性崗位和城建、園林、綠化、交通協(xié)管、小區(qū)治安、小區(qū)物業(yè)、家政服務(wù)、托老托幼、機關(guān)后勤服務(wù)等社會化服務(wù)崗位納入統(tǒng)籌管理，用于安置失業(yè)人員再就業(yè)。

5.實行空崗報告制度，有針對性地選擇缺工企業(yè)與關(guān)閉破產(chǎn)或裁員企業(yè)進(jìn)行對接，為即將失業(yè)的人員提供及時的轉(zhuǎn)崗機會。

6.積極開展創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作，通過創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、項目選擇、開業(yè)指導(dǎo)、推薦貸款、落實補貼、跟蹤服務(wù)等“一條龍”服務(wù)，讓更多勞動者通過創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)成功創(chuàng)業(yè)，從而帶動更多的失業(yè)人員就業(yè)再就業(yè)。

7.從國民待遇上善待農(nóng)民工、善待城鎮(zhèn)貧困人群，完善社會保障制度。

8.切實做好失業(yè)統(tǒng)計工作與失業(yè)人員的民情民意調(diào)查，著力尋求外來務(wù)工人員產(chǎn)生焦慮、畏懼、暴躁等情緒的原因，解決具體的現(xiàn)實問題是關(guān)鍵。

9.健全勞動保障監(jiān)察體系和勞動爭議調(diào)解仲裁機制，依法維護(hù)勞動者合法權(quán)益。

10.職業(yè)技能培訓(xùn)注重實效，尤其要做好就業(yè)預(yù)期工作，規(guī)避再就業(yè)風(fēng)險。

在金融危機、歐債危機、民間高利貸、銀行信貸緊縮、制造業(yè)產(chǎn)品需求放緩（尤其是出口導(dǎo)向型企業(yè)）等若干因素共同作用下，中小企業(yè)貸款難的問題繼續(xù)蔓延甚至更為嚴(yán)重，企業(yè)家出走或外逃現(xiàn)象升級，影響了中國的就業(yè)率。中央政府采取了一些針對中、小、微型企業(yè)的稅收政策、中小企業(yè)融資擔(dān)保體系，妥善處理企業(yè)資金斷鏈問題，要認(rèn)真落實并完善對小、微型企業(yè)貸款的差異化金融監(jiān)管政策，明確將小微型企業(yè)作為重點支持對象。中、小、微型企業(yè)對中國就業(yè)貢獻(xiàn)率高達(dá)80%以上，中國60%以上的青年人在中小企業(yè)就業(yè)。就業(yè)是最大的民生問題，雙保方針難以兩全的情況下，應(yīng)該將就業(yè)放在首位，引發(fā)中東北非危機、英國騷亂、占領(lǐng)華爾街運動等的首惡之源就是青年人的就業(yè)危機日趨嚴(yán)重所致，應(yīng)該引起中國政府的高度重視，寧愿放慢經(jīng)濟增長，也要保證就業(yè)增長。采取的措施不僅是資金問題，對大學(xué)生、農(nóng)民工、城市難就業(yè)人群的人性關(guān)懷和各項政策都需要進(jìn)行檢討矯正，促進(jìn)就業(yè)才是治國安全之根本。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 吳高君]