胡大偉

(浙江水利水電學(xué)院 廉政文化研究所， 浙江 杭州 310018)

水庫移民補(bǔ)償權(quán)利保障困境的制度追溯

胡大偉

(浙江水利水電學(xué)院 廉政文化研究所， 浙江 杭州 310018)

當(dāng)前中國水庫移民征地補(bǔ)償糾紛和矛盾的多發(fā)表明水庫移民補(bǔ)償權(quán)利保障依然困難重重。這種困境有其發(fā)生學(xué)背景，現(xiàn)代中國水庫移民補(bǔ)償法律和政策變遷史揭示了水庫移民權(quán)利保障發(fā)展過程的曲折和艱難，這種復(fù)雜曲折的發(fā)展過程不僅遺留了很多問題，也制約了水庫移民補(bǔ)償權(quán)利保障制度的不斷完善。在新型城鎮(zhèn)化頂層推進(jìn)和《土地管理法》修改之際，亟待對水庫移民補(bǔ)償法律制度做出回應(yīng)和完善。

水庫移民； 移民補(bǔ)償； 權(quán)利保障； 制度追溯

在中國，水庫移民作為一個巨大的難題，不僅體現(xiàn)在當(dāng)前水庫移民征遷補(bǔ)償?shù)拿芗m葛和復(fù)雜多樣方面，也體現(xiàn)在水庫移民遺留問題的影響長遠(yuǎn)和任務(wù)繁重等方面。揭開水庫移民歷史遺留問題的神秘面紗，感知水庫移民補(bǔ)償權(quán)利貧困的制度性根源，需要我們了解水庫移民補(bǔ)償政策與法律變遷的歷史。

一、水庫移民補(bǔ)償權(quán)保障的“蒙昧”時期(1949～1982)

1949年10月1日，隨著新中國的成立，國家進(jìn)入了修復(fù)重建的偉大時期。此時的中國，在廢除了國民黨的六法全書之后，正處于法制饑荒時代。這種法制的整體危機(jī)也必然影響著水庫移民補(bǔ)償?shù)臋?quán)利保障。同時，此時的中國，經(jīng)歷了眾多歷史事件的洗禮，比如“社會主義改造”、“人民公社化”、“文化大革命”等，這些事件改變了中國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化生態(tài)環(huán)境，當(dāng)然也打破了剛剛起步的移民補(bǔ)償法制化的良好局面。這一時期，國家沒有為水庫移民專門立法，水庫移民主要依據(jù)憲法、一般法律和政策廣泛開展，尤其是政策發(fā)揮著巨大的作用。此時的中國處于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)時代，水庫移民征地補(bǔ)償也表現(xiàn)出了很強(qiáng)的政治依附性和高度的計劃性，而且由于此時政治環(huán)境的激烈變動，水庫移民征地補(bǔ)償也呈現(xiàn)出多樣化的狀態(tài)。由于水庫移民征地補(bǔ)償涉及到土地權(quán)益的補(bǔ)償，水庫移民征地補(bǔ)償與土地權(quán)屬、土地制度緊密相連，因此不同的土地制度可能導(dǎo)致水庫移民補(bǔ)償會呈現(xiàn)不同的補(bǔ)償形態(tài)，1949年至1982年期間中國土地制度發(fā)生了數(shù)次變遷，基于社會主義改造和政治環(huán)境的變化，可把這一時期分為兩個時段。

1.“低補(bǔ)償，重安置”的低度計劃時期(1949～1957)

解放后，國家面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然災(zāi)害治理的雙重挑戰(zhàn)，尤其是各種水災(zāi)嚴(yán)重影響了老百姓的生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1950年夏季淮河發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)，毛澤東主席連續(xù)4次作出重要批示，要求盡快治理淮河。在周恩來總理的親自領(lǐng)導(dǎo)下，同年8月政務(wù)院召開第一次治淮會議，作出治理淮河的決定，制定“蓄泄兼籌”的治淮方針。1950年10月14日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于治理淮河的決定》[1]。治淮也成為中國大規(guī)模水利水電工程建設(shè)的開端。這一時段，我國修建了官廳、薄山、南灣、大伙房、二龍山、梅山等共30多座大型水庫，搬遷移民約100多萬人。這一時期水庫移民工作雖然缺乏完善法制的調(diào)整，但由于戰(zhàn)后的中國老百姓一方面沒有多少財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)觀念，另一方面政府和老百姓都沉浸在建設(shè)社會主義新中國的巨大激情之中，彼此能夠相濡以沫，因此該時期的移民遺留問題并不突出。該時段水庫移民征地補(bǔ)償?shù)闹饕攸c如下：

第一，重安置與低補(bǔ)償。其中水庫移民的補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費、遷移補(bǔ)助費、地上附著物補(bǔ)償費等，而一般土地補(bǔ)償費的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為最近土地年產(chǎn)值的3～5倍。這一時期的移民補(bǔ)償投資占工程總投資比例很小，僅占工程總投資的5.4%[2]。為了彌補(bǔ)低補(bǔ)償可能引發(fā)的社會矛盾，國家又承擔(dān)起了對水庫移民生產(chǎn)和生活的安置責(zé)任?！秶医ㄔO(shè)征用土地辦法》(1953年)不僅在第3條中申明了“必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”的基本原則，而且在第13條進(jìn)一步明確了政府的安置任務(wù)，規(guī)定：“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作”①。這種重安置、輕補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，在低度計劃?jīng)濟(jì)時期雖然有一定的可行性，但也為未來水庫移民補(bǔ)償問題的徹底解決留下了隱患。

第二，注重群眾路線在水庫移民征收補(bǔ)償中的運用。群眾路線作為中國共產(chǎn)黨取得革命勝利的法寶，在解放后法制不健全情況下，就是指導(dǎo)生產(chǎn)和生活的制勝武器。這一法寶也被運用到水庫移民征地補(bǔ)償中?！秶医ㄔO(shè)征用土地辦法》第8條規(guī)定：“被征用土地的補(bǔ)償費，在農(nóng)村中應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷玫貑挝?、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之……對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，均應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾⒂玫貑挝?、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人和原使用人(或原所有人和原使用人推出之代表)會同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價予以補(bǔ)償?！雹?/p>

第三，堅持補(bǔ)償與安置恢復(fù)原生活水準(zhǔn)原則。在當(dāng)時法制不健全的情況下，國家不可能從權(quán)利保護(hù)的高度去認(rèn)知和理解水庫移民征地補(bǔ)償問題，因此水庫移民補(bǔ)償也只能停留在樸素的滿足老百姓基本生存的狀態(tài)。而且當(dāng)時農(nóng)民普遍比較貧窮，修建水庫淹沒、毀損的食物指標(biāo)相對比較簡單，在當(dāng)時的情形下國家提出了“盡一切努力保證不降低原有生活水平，依據(jù)淹沒損失計算補(bǔ)償投資”的政策原則[3]。這一原則對后來水庫移民補(bǔ)償“三原”原則的確立產(chǎn)生了巨大影響。

2.行政命令式的“無產(chǎn)”“無序”補(bǔ)償安置時期(1958～1982)

1958年是中國第二個五年計劃的起始之年，也是在這一年中國進(jìn)入了一段特殊的政治時期，“大躍進(jìn)”、“三年自然災(zāi)害”、“人民公社化運動”和“文化大革命”接踵而來。政治上的“大躍進(jìn)”強(qiáng)烈影響著我國水利水電工程的建設(shè)數(shù)量和進(jìn)度。1958年3月25日，中共中央成都會議通過了《中共中央關(guān)于三峽水利樞紐和長江流域規(guī)劃的意見》，該意見明確提出：“從國家長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)條件兩個方面考慮，三峽水利樞紐是需要修建而且可能修建的，應(yīng)當(dāng)采取積極準(zhǔn)備、充分可靠的方針進(jìn)行工作?！盵4]此后，國家加快了水利水電工程的建設(shè)步伐，各種大中型水電工程遍地開花。這一時期先后完成了新安江、密云、丹江口、拓溪、新豐江、三門峽等300多座大型水庫的建設(shè)，移民數(shù)百萬人。這一時期移民工作由于受“左傾”思想的影響，移民補(bǔ)償安置陷入了歷史的低谷。當(dāng)時除了少數(shù)工程移民得到適當(dāng)安置外，多數(shù)移民工作都存在大量的遺留問題[5]。移民經(jīng)費有限，加上特殊的歷史時期，廣大移民未得到妥善安置。到1984年，丹江口水庫后靠安置區(qū)移民還有62.5%未能解決就醫(yī)問題，65%未能解決飲水和交通問題，用電、兒童入學(xué)等方面也存在許多問題，嚴(yán)重制約了移民群眾生活水平的提高和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1984年移民人均純收入仍只有124元，人均口糧118公斤，大大低于當(dāng)?shù)厝罕姷乃?，相?dāng)一部分人連溫飽問題都沒解決[6]。

隨著生產(chǎn)資料所有制的根本變化，1953年制定實施的《國家建設(shè)征用土地辦法》已難以適應(yīng)此時經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。1957年國務(wù)院對此辦法進(jìn)行了修改，同舊辦法相比，新辦法在征收補(bǔ)償方面的規(guī)定發(fā)生了較大的變化。修正后的辦法加強(qiáng)了國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)配性和計劃性，在“人民公社化”和“文化大革命”的政治背景下，這種計劃性在水庫移民征地補(bǔ)償領(lǐng)域被演繹得淋漓盡致。這一時期水庫移民征地補(bǔ)償?shù)闹饕攸c如下：

第一，“政治掛帥，思想開道”。在這一特殊的時期，水庫移民征地補(bǔ)償與階級斗爭緊密融合，并被貼上“政治教化”和“道德教化”的標(biāo)簽，爭取補(bǔ)償費的行為被視作政治上不成熟、思想上落后的表現(xiàn)。正如《浙江省新安江移民安置委員會關(guān)于移民試點工作的初步意見》在論述新安江水電建設(shè)移民工作的困難和有利條件時所言：“移民任務(wù)的實行，是社會主義思想與農(nóng)民資本主義自發(fā)傾向的斗爭過程，是與群眾封建落后的家鄉(xiāng)觀念斗爭的過程，是與反革命破壞勢力作斗爭的過程，是與遷入群眾不顧國家建設(shè)的需要而向國家苛求的狀況作斗爭的過程，是與庫外群眾阻止群眾遷入的自私狹隘思想作斗爭的過程，同時，又是與自己隊伍內(nèi)部的右傾畏難、急躁冒進(jìn)和大意麻痹思想作斗爭的過程?！盵7]148“它的根本有利條件，首先是廣大人民社會主義覺悟的提高與對國家工業(yè)化的熱情，這是所能實行移民的根本因素?！盵7]149

第二，低補(bǔ)償，輕權(quán)利。我國的征地制度是在公有制體系下的計劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的，土地首先是由國家采取無償分配的方式提供給農(nóng)民耕種，并由此體現(xiàn)社會主義公有制的優(yōu)越性，實現(xiàn)“耕者有其田”，國家建設(shè)需要使用再進(jìn)行收回、收購或征用、征收，屬于典型的配給和調(diào)配式的生產(chǎn)資料分配方式[8]。這種行政計劃式的征地補(bǔ)償模式對于推動水電建設(shè)項目的迅速完成具有重大意義，但卻忽視了人的發(fā)展，忽視了移民的權(quán)利保護(hù)，移民異化為水電項目的附屬，移民應(yīng)該得到的補(bǔ)償成為國家的恩惠。征地補(bǔ)償?shù)摹岸骰堇砟睢北厝慌懦庳敭a(chǎn)權(quán)利保護(hù)，排斥財產(chǎn)的市場價值。此時期，政府排斥市場機(jī)制，否認(rèn)土地價值，用行政指令進(jìn)行土地資源配置和調(diào)節(jié)，土地市場在很長的一段時期內(nèi)并不存在，加上將私有財產(chǎn)與私有制混同的錯誤認(rèn)識，導(dǎo)致在實際土地征收過程中，政府除了無償剝奪私有宅基地的土地所有權(quán)外，對土地使用權(quán)的補(bǔ)償費用也是非常低廉，在一些特殊年代甚至是無償取得[9]。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于新安江水電站移民投資指標(biāo)問題的批復(fù)》，新安江水庫移民的人均投資指標(biāo)被控制在478元以內(nèi)[7]202，其中房屋復(fù)建費，平均每人270元，人均建筑面積15平方米(含豬牛欄、廁所等附屬建筑)，平均造價每平方米18元；遷移費，人均50元；土地補(bǔ)償費，人均96元；行政管理費，人均8元。

第三，補(bǔ)償?shù)碾S意性、變通性。這一特殊時期，國家相關(guān)法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅遠(yuǎn)低于財產(chǎn)的客觀價值，而且在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面賦予了具體執(zhí)行機(jī)關(guān)很寬泛的自由裁量權(quán)力。在水庫移民征地補(bǔ)償安置實踐中，移民的補(bǔ)償費用常被各級政府“合規(guī)化”地降低和規(guī)避。新安江水庫作為該時期修建的大型水庫之一，雖受到黨和國家各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，周恩來總理親筆題詞“為我國第一座自己設(shè)計和自制設(shè)備的大型水力電站的勝利建設(shè)而歡呼”[10]，但水庫移民征地補(bǔ)償依然遭到了“節(jié)約化”的處理。針對新安江水庫移民征地補(bǔ)償，浙江省人民委員會專門頒發(fā)了具體的征用辦法，通觀這一辦法，我們可以發(fā)現(xiàn)，“少補(bǔ)償、酌情補(bǔ)償、不補(bǔ)償”成為新安江水庫移民征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。即使有少量的補(bǔ)償，原則上也不會直接發(fā)給移民個人。

第四，補(bǔ)償兌現(xiàn)水平較低。這一時期，不僅水庫移民的征地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)本身非常低，如根據(jù)國務(wù)院核定的新安江水庫移民征地補(bǔ)償費人均478元，而且由于當(dāng)時兌現(xiàn)情況比較復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膬冬F(xiàn)情況非常差。在新安江水庫建設(shè)項目中，淳安縣共收到上級撥付的移民經(jīng)費共計69467816元，但實際只支出67497280元，尚結(jié)余1970536元。其中，淳安縣后靠移民補(bǔ)償中每位移民平均分?jǐn)偛蛔?50元，在眾多的補(bǔ)償項目中，除房屋補(bǔ)償費的兌現(xiàn)率相對較高外，其他項目都比較低(見表1)[7]204-205。

表1 新安江水庫建設(shè)項目中淳安縣后靠移民補(bǔ)償費兌現(xiàn)情況

但實際情況是，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身比較低，而且城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)、商業(yè)、交通、文化、衛(wèi)生、教育、通訊等遷建費不另給補(bǔ)償，故按移民人均撥付的經(jīng)費必須用于縣城和其他鎮(zhèn)的遷建，以及學(xué)校、醫(yī)院、交通、碼頭等等的投資建設(shè)，加之補(bǔ)償兌現(xiàn)率較低，移民本身得到的補(bǔ)償應(yīng)該說是很少很少的[7]205。

第五，輕安置。當(dāng)時關(guān)于移民安置，國家無任何歷史經(jīng)驗，因此很多方面都在不斷摸索中，這一時期由于受政治運動和“左”傾思想的影響和干擾，移民補(bǔ)償與安置工作存在簡單化和粗糙化的問題。特別突出的是，大規(guī)模的移民安置工程既沒有細(xì)致的水庫淹沒實物指標(biāo)調(diào)查，也沒有編制科學(xué)的移民安置規(guī)劃，對移民搬遷安置去向、安置方式、安置條件、安置目標(biāo)缺乏科學(xué)論證，帶有較大的盲目性和隨意性[11]81。因此，這使很多移民處在“遷而不安”的狀態(tài)，導(dǎo)致大量移民倒流、返遷。移民群眾在異地安置以后，在各級黨委和政府的關(guān)懷下，含辛茹苦，頑強(qiáng)拼搏，生產(chǎn)生活逐年有所恢復(fù)和提高。但是，由于“大躍進(jìn)”、人民公社化和“文化大革命”運動的影響，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，加上部分地區(qū)安置過量或安置不當(dāng)?shù)膯栴}相當(dāng)突出。因而相當(dāng)一部分移民，長期存在各種實際困難問題得不到妥善處理，有的甚至連溫飽問題也沒有完全解決[12]。在新安江水庫建設(shè)中，庫區(qū)的移民安置工作長達(dá)15年，而庫區(qū)遺留問題，包括應(yīng)遷未遷的兩萬移民問題，則是淳安縣從移民安置開始至今近40年中一直在盡力解決卻又難以解決好的問題，以致成為建庫后淳安縣發(fā)展的沉重包袱[7]8。

二、開發(fā)性移民補(bǔ)償與安置的探索時期(1982～1991)

經(jīng)過了歷史轉(zhuǎn)折的1977至1978年，中國進(jìn)入了一個新的時期，改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為這一時期的主題，水利水電工程建設(shè)迎來了新的春天。龍羊峽、安康、升鐘、鐵山等水庫相繼開工建設(shè)，水庫移民數(shù)十萬人。由于政治經(jīng)濟(jì)法制環(huán)境的變化，水庫移民補(bǔ)償安置政策也發(fā)生了變化。此時期，國家開始正視并著手解決水庫移民歷史遺留問題，并提出開發(fā)性移民的補(bǔ)償安置方針，其補(bǔ)償?shù)闹饕攸c為：

第一，水庫移民補(bǔ)償遺留問題與新建水庫移民補(bǔ)償問題交織涌現(xiàn)，國家統(tǒng)籌移民經(jīng)費，兼顧新老問題。20世紀(jì)六七十年代修建水利水電工程遺留下來的移民補(bǔ)償問題，在這一時期集中顯現(xiàn)，國家深切地認(rèn)識到解決遺留問題對于水電開發(fā)建設(shè)的重要意義。為了解決水庫移民遺留問題，國家建立庫區(qū)維護(hù)基金、專項建設(shè)基金和移民扶助金。同時，為了推動新水庫的順利開工建設(shè)，國家建立了后期扶持基金。隨著改革開放和工作重心的轉(zhuǎn)移，國家在高度重視移民遺留問題的同時，逐步提出了移民后期扶持的思路、辦法和要求，從而形成了我國水庫移民安置實行“前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持項結(jié)合”原則[11]84。

第二，相對于前一時期，水庫移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了相應(yīng)提高。1982年至1986年新建工程農(nóng)村移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助費人均一般為3000～3500元，1986至1990年又增加到4000～7000元[11]85。通過表2可以看出水庫移民補(bǔ)償費的增加趨勢[13]。

表2 全國水庫移民平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化情況(單位：元/人)

第三，財產(chǎn)性補(bǔ)償與政策性補(bǔ)償初步結(jié)合。改革開放初期，國家開始著手提高水庫移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但囿于國家的財政實力，政府給予水庫移民的財產(chǎn)性補(bǔ)償原則只能是適當(dāng)補(bǔ)償，而不是完全補(bǔ)償。為了彌補(bǔ)財產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)牟蛔悖瑖野岩泼裱a(bǔ)償安置與庫區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)結(jié)合起來，變單一的財產(chǎn)性補(bǔ)償為財產(chǎn)性補(bǔ)償與政策性補(bǔ)償相結(jié)合。

三、水庫移民利益補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹瘧?yīng)對時期(1991年至今)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，中國開始邁入發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快車道。一大批大中型水利水電工程被列入建設(shè)日程，為了專門應(yīng)對工程建設(shè)帶來的移民補(bǔ)償安置問題，1991年國務(wù)院依據(jù)《土地管理法》和《水法》制定了《水庫移民條例》。該條例共分五章，首次針對水庫移民補(bǔ)償安置做出了比較詳細(xì)的專門規(guī)定。該條例的頒布實施結(jié)束了水庫移民工作長期以來無法可依的狀態(tài)，具有里程碑的意義。該條例同時規(guī)定：“特大型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置辦法，由國務(wù)院有關(guān)主管部門另行制定，報國務(wù)院審批。”③為了規(guī)范三峽工程建設(shè)，1993年6月29日國務(wù)院頒布了《三峽移民條例》，為了更好地維護(hù)移民合法權(quán)益，踐行開發(fā)性移民的方針，該條例在2001年2月15日被國務(wù)院重新修訂完善。為了規(guī)范南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作，保障移民權(quán)益，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會于2005年1月27日專門頒布了《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》。在1998年我國修訂了土地管理法后，1991年的《水庫移民條例》更加明顯地暴露出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、移民補(bǔ)償安置程序的缺陷，為了同修訂后的土地管理法相銜接，也為了應(yīng)對21世紀(jì)移民征地補(bǔ)償安置的形勢，國務(wù)院于2006年7月7日對舊的《水庫移民條例》進(jìn)行了修改。修改后的條例調(diào)整了移民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的補(bǔ)償安置責(zé)任，完善了水庫移民后期扶持制度。

水庫移民補(bǔ)償法制化時期的特點：

(1)法律與政策交錯混合。當(dāng)然，除了以上憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之外，大量的國家及地方性政策，尤其是地方性政策在水庫移民征地補(bǔ)償中也扮演著舉足輕重的作用，在實踐層面甚至更受“歡迎”。黃東東教授在論證三峽移民法律制度時指出：“政策在整個三峽移民法律制度中占據(jù)極其重要的位置，甚至就其現(xiàn)實性而言超過了某些法律法規(guī)，無論是媒體還是普通民眾的描述，都自覺不自覺地使用三峽移民搬遷這是一項‘政策性很強(qiáng)的工作’的話語，有時甚至將政策和法律互相混淆?！盵14]

(2)危機(jī)應(yīng)對痕跡明顯。通過全面掃視現(xiàn)代水庫移民補(bǔ)償制度史，我們可以發(fā)現(xiàn)，國家出臺相關(guān)法律和政策的主要目的是為了應(yīng)對和解決工程性非自愿移民造成的負(fù)面后果，因而具有“危機(jī)應(yīng)對”的特點。正是這種特點，使得我國工程性非自愿移民政策、法律具有濃厚的行政色彩，其實施主要依賴自上而下的行政體系和動用財政資源。在這種大規(guī)模非自愿移民集體搬遷中，政府采取了各種社會動員手段促使移民“自愿”搬遷。“危機(jī)應(yīng)對”與“政府主導(dǎo)”構(gòu)成了“工程性非自愿移民政策與法律制度”的核心特點[15]。

(3)國家責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化。現(xiàn)行的水庫移民法規(guī)通過規(guī)范移民安置程序和方式，進(jìn)一步凸顯了政府尤其是地方政府對移民的安置責(zé)任。新《水庫移民條例》明確規(guī)定：“移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實施。”④總體來說，目前國家解決的移民補(bǔ)償問題的方法帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，建設(shè)工程移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成、概算、國家批準(zhǔn)移民投資概算、組織移民搬遷、兌現(xiàn)移民補(bǔ)償資金的全過程，沒有完全體現(xiàn)“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯”的憲法原則[16]。

(4)強(qiáng)烈的象征符號意義。經(jīng)過長期的曲折發(fā)展，我國的水庫移民利益補(bǔ)償法制建設(shè)取得巨大的進(jìn)步，專項水庫移民條例甚至兩易其稿。但在“重工程、輕移民”理念的長期支配下，水庫移民的補(bǔ)償權(quán)益并沒有被放在公平的法制天平上。體現(xiàn)政府強(qiáng)力主導(dǎo)作用的水庫移民補(bǔ)償安置立法僅向形式正義邁出了一小步，實質(zhì)正義的實現(xiàn)需要我國的移民法制真正重視和高舉水庫移民的生存和發(fā)展權(quán)[17]。

四、結(jié)語

我國水庫移民制度的現(xiàn)代變遷史表明，水庫移民補(bǔ)償是一個復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題，內(nèi)容主要涉及到征地補(bǔ)償、移民安置和后期扶持等多個方面，相比其他法律制度的構(gòu)建，水庫移民補(bǔ)償法律制度的起步時間較晚，建立過程更加曲折和復(fù)雜。

在1991年國務(wù)院出臺《水庫移民條例》以前，水庫移民補(bǔ)償只能通過其他立法中的散見規(guī)定和政策來調(diào)整。隨著條例及相關(guān)配套立法的出臺，水庫移民補(bǔ)償才逐步邁向制度化、體系化。目前已初步形成以憲法為統(tǒng)帥，相關(guān)通用法律為指引，國務(wù)院專項法規(guī)為主導(dǎo)，其它專項規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件和相關(guān)政策為主體的水庫移民補(bǔ)償制度體系。這種制度化體系僅僅為水庫移民利益補(bǔ)償權(quán)利正當(dāng)化的實現(xiàn)提供了初步的保障，囿于長期“重工程、輕移民”的思維窠臼，受制于積重難返的歷史遺留問題對制度的破壞性沖擊，水庫移民補(bǔ)償權(quán)利保障之路仍面臨艱巨的挑戰(zhàn)，在新型城鎮(zhèn)化不斷推動的背景下，面對《土地管理法》修改的臨近，水庫移民補(bǔ)償法律制度亟待做出回應(yīng)和完善。

注 釋：

① 《國家建設(shè)征用土地辦法》(1953年)。

② 該資料中未找到房屋遷建補(bǔ)償費、土地征購補(bǔ)償費的應(yīng)兌現(xiàn)數(shù)，只找到實際兌現(xiàn)數(shù)和兌現(xiàn)率，因此應(yīng)兌現(xiàn)數(shù)一欄缺失．

③ 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第74號)。

④ 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號)。

[1] 中央人民政府政務(wù)院．關(guān)于治理淮河的決定[EB/OL]．[1950-10-14]．http://www.hrc.gov.cn/detail?documentid=36505，2012-08-05．

[2] 李勛華．水電工程移民權(quán)益保障研究[D]．西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2010：56-57．

[3] 王茂福．水庫移民返遷：水庫移民穩(wěn)定問題研究[M]．武漢：華中科技大學(xué)出版社，2008：7．

[4] 中共中央關(guān)于三峽水利樞紐和長江流域規(guī)劃的意見[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/06/content_2423419.htm，2012-08-13．

[5] 黃友若．水庫移民文選[M]．北京：中國水利水電出版社，1997：182．

[6] 王茂福．水利工程的農(nóng)村移民的福利研究[D]．武漢：華中科技大學(xué)，2005：77．

[7] 浙江省淳安縣《新安江大移民》史料征集委員會．新安江大移民——新安江水庫淳安移民紀(jì)實[M]．杭州：浙江人民出版社，2005．

[8] 朱道林．我國征地補(bǔ)償制度改革的前世今生[J]．行政管理改革，2011(7):29．

[9] 鄭 衛(wèi)．杭州市城市房屋拆遷補(bǔ)償政策變遷[J]．中國土地科學(xué)，2010(2):16．

[10] 浙江省建德市政協(xié)．歲月——新安江水電站建設(shè)紀(jì)實[M]．未刊本，2006：13．

[11] 王應(yīng)政．中國水利水電工程移民問題研究[M]．北京：中國水利水電出版社，2010．

[12] 浙江省電站水庫移民志編輯委員會．浙江省水庫電站移民志[M]．北京：華藝出版社，1998：4．

[13] 黃 煜，施國慶．水庫移民遺留問題成因分析與對策[J]．水利經(jīng)濟(jì)，2000(5):52．

[14] 黃東東．權(quán)利視野中的水庫移民法律制度[M]．北京：中國檢察出版社，2005：161．

[15] 黃東東．危機(jī)應(yīng)對與政府主導(dǎo)——法律社會學(xué)視角下的工程性非自愿移民[J]．法商研究，2009(1):130．

[16] 李 丹，郭萬偵，劉煥水，等．中國西部水庫移民研究[M]．成都：四川大學(xué)出版社，2010：241．

[17] 胡大偉．水庫移民補(bǔ)償?shù)奶卣骷胺尚再|(zhì)[J]．三峽大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2013(2)．

[責(zé)任編輯：馬建平]

2013-12-10

浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點課題“生態(tài)法治行政背景下水庫移民利益補(bǔ)償研究”(12JCSH01Z)。

胡大偉，男，浙江水利水電學(xué)院廉政文化研究所副教授，法學(xué)博士。

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1672-6219(2014)03-0011-05