余維彬

近些年來，中美兩國關(guān)于人民幣匯率政策爭論不斷。在這場紛爭中，中方需要了解并熟悉美國匯率爭端相關(guān)立法，這樣才能做到知己知彼、百戰(zhàn)不殆。基于這一目的，本文介紹了美國處理匯率爭端的法律基礎(chǔ)，識別美國匯率爭端相關(guān)立法的模糊性，并分析美國采用模糊性匯率爭端立法的戰(zhàn)略意圖。

美國處理匯率爭端具有法律基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代早期，美國采用了寬松財政政策和從緊貨幣政策。這一政策組合導(dǎo)致美元升值，并使貿(mào)易品的國內(nèi)生產(chǎn)廠商面臨前所未有的壓力。這些集團(tuán)開始向國會施加壓力，并最終通過了《1988年匯率和國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)法》。自通過以來，該法案就成為美國處理匯率爭端的法律基礎(chǔ)。其內(nèi)容涵蓋以下部分：

3002條款：調(diào)查結(jié)果。國會發(fā)現(xiàn)：（1）工業(yè)化國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策包括匯率政策，與其長期經(jīng)濟(jì)增長和金融穩(wěn)定不一致，因而工業(yè)化國家需要加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)；（2）各國貨幣價值在決定世界經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式和貿(mào)易方式方面具有主導(dǎo)作用；（3）20世紀(jì)80年代早期的美元升值對美國經(jīng)常項目逆差產(chǎn)生了實質(zhì)性影響；（4）主要貿(mào)易國家之間的匯率波動性一直在上升，匯率形態(tài)有時導(dǎo)致商品和服務(wù)貿(mào)易發(fā)生持續(xù)和實質(zhì)性的不平衡，這嚴(yán)重傷害了世界貿(mào)易體系并干擾了各類商業(yè)和政府計劃；（5）相對于國際貿(mào)易規(guī)模而言，國際資本流動規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)大，并且國際資本流動會隨經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)政策的變化而做出快速和劇烈的反應(yīng)，這給金融市場帶來顯著的不確定性，顯著不確定性決定的匯率形態(tài)會導(dǎo)致商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的不平衡；（6）一些主要貿(mào)易國家操縱其美元匯率以謀求競爭優(yōu)勢的做法對美國工業(yè)構(gòu)成了嚴(yán)重的競爭威脅；（7）與合適和可持續(xù)經(jīng)常項目平衡相適應(yīng)的更為穩(wěn)定的美元匯率水平應(yīng)當(dāng)成為美國經(jīng)濟(jì)政策關(guān)注的重點；（8）宏觀經(jīng)濟(jì)政策合作的程序應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)改進(jìn)；（9）在合適環(huán)境下，作為國際合作干預(yù)的一部分，美國對外匯市場有序調(diào)整，再配合以必要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，有助于美國經(jīng)常項目更為合適和可持續(xù)。

3003條款：政策說明。美國的政策是：（1）美國和其他主要工業(yè)化國家應(yīng)當(dāng)采取步驟以繼續(xù)1985年9月廣場協(xié)議所倡導(dǎo)的貨幣政策、財政政策和結(jié)構(gòu)性政策的協(xié)作；（2）美國國際經(jīng)濟(jì)協(xié)商的目的是獲得與合適且可持續(xù)的貿(mào)易平衡和資本流動相對應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和匯率水平，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和價格穩(wěn)定；（3）通過和其他主要工業(yè)化國家的緊密合作，美國應(yīng)當(dāng)參與國際外匯市場的干預(yù)，其目的是使外匯市場更為有序地調(diào)整，在和其他必要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整配合的情況下，促進(jìn)經(jīng)常項目向合適且可持續(xù)的方向調(diào)整；（4）總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策和匯率政策對貿(mào)易競爭的影響。

3004條款：關(guān)于匯率和經(jīng)濟(jì)政策的國際談判。總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)被授權(quán)和其他國家協(xié)商：（1）更好地與主要工業(yè)化國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，使美元和其他主要貨幣的匯率水平能促進(jìn)貿(mào)易和經(jīng)常項目向合適和可持續(xù)的方向調(diào)整；（2）發(fā)展能改進(jìn)現(xiàn)有合作機(jī)制的程序，改進(jìn)匯率體系的功能以提供與可持續(xù)經(jīng)常項目平衡相一致的適合的匯率水平。財政部應(yīng)當(dāng)每年分析外國的匯率政策，在咨詢國際貨幣基金組織的基礎(chǔ)上，判斷分析一國是否操作本幣兌美元的匯率以阻止國際收支的有效調(diào)整并在國際貿(mào)易中獲取不公正的競爭優(yōu)勢。如果財政部認(rèn)為這種操縱真實發(fā)生了，往往伴隨著實質(zhì)性的全球貿(mào)易盈余和對美貿(mào)易盈余。財政部應(yīng)當(dāng)盡快啟動談判程序，以確保被指認(rèn)國家定期和快速地調(diào)整匯率已消除不公正的競爭優(yōu)勢并允許國際收支有序調(diào)整。這些談判只有在取得外國同意的情況下才能產(chǎn)生效果。立法僅僅要求財政部展開與外國的談判，如果談判收獲甚微，則財政部需要予以解釋。

3005條款：報告要求。財政部應(yīng)當(dāng)每年向兩院的銀行委員會提交報告，其中，每年的10月15日前提交年度報告，每年4月15日前提交半年更新報告，財政部在準(zhǔn)備報告時應(yīng)向美聯(lián)儲咨詢，在銀行委員會提出要求時應(yīng)當(dāng)給出證詞。報告必須包含以下部分：（1）分析外匯市場發(fā)展以及美元與主要貿(mào)易競爭對手國貨幣之間的匯率；（2）評估美國及其他經(jīng)濟(jì)體影響外匯市場的主要因素，這包括雙邊貿(mào)易和雙邊資本流動；（3）描述匯率操縱或其他實際調(diào)整美元匯率的舉措；（4）評估美元匯率對美國經(jīng)濟(jì)的影響，這包括對維持合適且可持續(xù)的經(jīng)常項目平衡的影響，對生產(chǎn)、就業(yè)和實際增長的影響，對工業(yè)國際競爭力和外部債務(wù)的影響；（5）提出為獲得合適且可持續(xù)經(jīng)常項目所必要的經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整建議；（6）依照3004條款進(jìn)行談判的結(jié)果；（7）國際貨幣基金組織提出的重要政策事項；（8）國際資本流動的規(guī)模、構(gòu)成和決定因素，并評估國際資本流動對匯率和貿(mào)易的影響。

美國匯率爭端立法具有模糊性

美國匯率爭端立法的關(guān)鍵是：反對實施匯率操縱來阻止國際收支正常調(diào)節(jié)并獲得不公平競爭優(yōu)勢。在這一點上，美國政府的態(tài)度是鮮明的，但其具體操作卻存在較大的模糊性。長期以來，美國匯率爭端立法并無清晰的匯率操縱概念，只是概括地提到匯率操縱往往伴隨著實質(zhì)性的全球貿(mào)易盈余和對美貿(mào)易盈余。直到2005年11月，為應(yīng)對社會輿論壓力，美國財政部在向國會提交的匯率報告中才詳細(xì)解釋了其具體思考。美國財政部提出，其在判別匯率操縱過程中，主要參考6個指標(biāo)：

貿(mào)易和經(jīng)常項目平衡。經(jīng)常項目平衡反映了一個經(jīng)濟(jì)體其儲蓄超過投資的狀況。國際貿(mào)易受一系列因素影響，例如匯率波動、生產(chǎn)率變化、相對通貨膨脹率、相對貨幣條件、相對經(jīng)濟(jì)增長，這些因素影響著一個經(jīng)濟(jì)體相對于貿(mào)易伙伴的成本和價格。一個經(jīng)濟(jì)體僅僅存在大額全球貿(mào)易盈余并不意味著該經(jīng)濟(jì)體符合操縱匯率的條件。雙邊貿(mào)易平衡反映了國與國之間在需求和比較優(yōu)勢方面的獨特性，這限制了其解釋匯率變動的能力。

長時期大規(guī)模的外匯市場單向干預(yù)。長時期大規(guī)模的外匯市場單向干預(yù)反映了一個經(jīng)濟(jì)體的貨幣當(dāng)局在面臨市場壓力時維持某個給定匯率水平的努力，其目的在于阻止有效的國際收支調(diào)整或是在國際貿(mào)易領(lǐng)域獲得不公平的競爭優(yōu)勢。但需要注意的是，干預(yù)可以出于多種目的而實施。IMF就提出，成員國應(yīng)當(dāng)在必要時為了恢復(fù)市場秩序而干預(yù)外匯市場。此外，一國還應(yīng)當(dāng)積累外匯儲備以應(yīng)對外債支付并利用沖擊緩沖措施來干預(yù)外匯市場。

快速的外匯儲備積累。當(dāng)一國貨幣當(dāng)局購買外匯時，該國外匯儲備會上升。貨幣當(dāng)局干預(yù)外匯市場可能是為了維持固定匯率。需要注意的是，小型開放經(jīng)濟(jì)體采用固定匯率是合適的，其國內(nèi)價格很大程度取決于國際價格水平，因而匯率變動會直接導(dǎo)致國內(nèi)價格水平變動。當(dāng)這些經(jīng)濟(jì)體要避免通貨緊縮時，避免本幣升值特別重要。在這種情況下，外匯儲備累積既能防止本幣貶值加劇價格下行壓力，也能增加貨幣供應(yīng)。在匯率政策是國內(nèi)反通貨緊縮政策一部份的情況下，很難將外匯儲備累積視為該經(jīng)濟(jì)體操縱匯率以謀求國際貿(mào)易的不公平競爭優(yōu)勢。

資本項目管制和支付限制。資本項目管制在匯率操控評估中也獲得了相應(yīng)的關(guān)注。資本項目管制可以用于資本內(nèi)流（限制本幣升值）或資本外流（限制本幣貶值）。源于主要金融中心的大規(guī)模短期證券投資容易突然反轉(zhuǎn)，這會擾亂較小的國內(nèi)資本市場。鑒于此，一些國家已經(jīng)使用資本項目管制來限制此類資本流動。資本項目管制會妨礙資本流向高生產(chǎn)率的部門，并嚴(yán)重導(dǎo)致無效經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生。支付限制是指限制外幣在商品服務(wù)買賣中的使用，這一措施非常具有扭曲性，IMF強(qiáng)烈反對在經(jīng)常項目交易中實施支付限制。

匯率被低估的測度。相對于中期或長期的“均衡匯率”，市場匯率可能存在較大幅度的低估。典型的“均衡匯率”是根據(jù)特定模型的中期或長期均衡條件測算出來的有效匯率。這些模型能提供有價值的觀察，但是，鑒于這些計算是基于一系列高度抽象且技術(shù)化的假定基礎(chǔ)之上，其結(jié)論需要謹(jǐn)慎地被理解和詮釋；并且，不同模型側(cè)重關(guān)注的經(jīng)濟(jì)特征是不同的，這會產(chǎn)生非常不同的結(jié)論。IMF的成員國研究表明，均衡匯率計算在數(shù)據(jù)方面也存在問題。為了獲得可信的關(guān)聯(lián)，一些基礎(chǔ)性關(guān)系需要在一定時期內(nèi)充分穩(wěn)定，這對相關(guān)數(shù)據(jù)獲得提出了較高要求。

經(jīng)濟(jì)增長對出口部門非同尋常的依賴。經(jīng)濟(jì)增長對出口部門非同尋常的依賴可能阻止對經(jīng)常項目調(diào)整的激勵，例如這種狀況可能被視為對國內(nèi)虛弱投資的抵消。需要注意的是，有很多條件會自然導(dǎo)致出口部門相對于其他部門的快速增長，例如出口部門集中提高了生產(chǎn)率，獲得了新的資源沉淀。

應(yīng)當(dāng)說，美國財政部關(guān)于匯率操縱的補(bǔ)充解釋并沒有從根本上消除美國匯率爭端立法的模糊性。首先，美國財政部提出的匯率操縱關(guān)聯(lián)指標(biāo)大多存在例外解釋，這增加了判斷方面的變數(shù)。例如，提到貿(mào)易和經(jīng)常項目平衡指標(biāo)時，又強(qiáng)調(diào)了儲蓄投資、比較優(yōu)勢等一系列其他因素的影響；提到外匯市場干預(yù)指標(biāo)時，又強(qiáng)調(diào)維持外匯市場秩序、建立緩沖儲備等其他目的；提到外匯儲備增加指標(biāo)時，又強(qiáng)調(diào)開放小國貨幣政策的特殊性；在提到匯率低估測度時，又強(qiáng)調(diào)模型的局限性，等等。其次，美國財政部提出的匯率操縱關(guān)聯(lián)指標(biāo)并沒有形成一個權(quán)重明確、形式清晰的合成判斷指數(shù)。事實上，如果對匯率操縱關(guān)聯(lián)指標(biāo)的權(quán)重采用不同取法，則同樣一組被判別國家會得到不同次序的合成判斷指數(shù)。

美國匯率政策立法的戰(zhàn)略意圖

筆者認(rèn)為美國匯率爭端立法的模糊性是美國政府的有意識行為，它是匯率政策政治化的具體表現(xiàn)。

模糊化的匯率爭端立法能避免不必要的政治爭端。布雷頓森林體系崩潰后，美元擔(dān)任國際貨幣體系中的“關(guān)鍵貨幣”。在這樣的國際貨幣格局下，其他國家特別是難于融入國際資本市場的廣大發(fā)展中國家與美國在貨幣方面是一種“拍賣”關(guān)系：美國作為國際主導(dǎo)貨幣發(fā)行國，通過貿(mào)易逆差向發(fā)展中國家“拍賣”美元；發(fā)展中國家通過對美貿(mào)易競爭獲得美元，匯率是競爭手段之一。由于廣大發(fā)展中國家往往采用本幣低估戰(zhàn)略獲得美元這種國際硬通貨，美國如果采用明確化的匯率操縱標(biāo)準(zhǔn)，則容易樹敵過多。

模糊化的匯率爭端立法有利于精確打擊政治對手。模糊化的匯率爭端立法具有一種機(jī)動性：在國際政治斗爭形勢趨緊時，用匯率問題向?qū)κ质?；在國際政治斗爭形式趨緩時，在匯率問題上向?qū)κ志W(wǎng)開一面。典型的例子是，在國際金融危機(jī)前，美國利用匯率問題不斷向中國施壓；而在國際金融危機(jī)爆發(fā)后，美國因需要中國在資金層面的支持，而對匯率問題視而不見。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融研究所）