熊柴+蔡繼明

摘要：當(dāng)前我國政府及學(xué)者普遍認(rèn)為我國城鎮(zhèn)人均用地遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家平均水平和發(fā)展中國家平均水平，并以城鎮(zhèn)用地增長率與城鎮(zhèn)人口增長率比值大于1.12判定我國城鎮(zhèn)用地擴展過快。城鎮(zhèn)用地增長率快于城鎮(zhèn)人口增長率是非常正常的現(xiàn)象，1.12的增長率比值并不是一個合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)?；?000年全球157個國家橫截面數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)人均用地處于較低水平。相對于國際平均水平，我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模不是偏大而是偏小，城鎮(zhèn)人均用地水平不是偏高而是偏低。因此，我國政府應(yīng)提高規(guī)劃人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)值，并適度放開建設(shè)用地指標(biāo)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)用地規(guī)模；城鎮(zhèn)人均用地；國際比較研究；單中心城市模型；國際橫截面數(shù)據(jù)；城鎮(zhèn)用地增長率；都會區(qū)；農(nóng)地價值

中圖分類號：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）04-0027-07

一、問題的提出

2014年3月公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，將“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效”列入在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題之一。確實，從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，我國城鎮(zhèn)用地增長速度明顯快于城鎮(zhèn)人口增長速度，但是我國城鎮(zhèn)用地擴展是否過快則需要論證①。

許多學(xué)者或政府官員以所謂的“城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)”或“城鎮(zhèn)用地擴展系數(shù)”（城鎮(zhèn)用地的增長率/城鎮(zhèn)人口的增長率）是否大于1.12作為判斷標(biāo)準(zhǔn)（國家土地管理局保護(hù)耕地專題調(diào)研課題組，1998；劉伯恩，2003；段進(jìn)軍，2008；蔡繼明、程世勇，2011；胡存智，2012），判定我國城鎮(zhèn)用地擴展過快。實際上，1.12的標(biāo)準(zhǔn)是中國城市規(guī)劃設(shè)計院1989年在研究報告《2000年城鎮(zhèn)用地預(yù)測綜合報告》中基于我國早期城市用地擴展情況而對未來城鎮(zhèn)用地擴展提出的一個控制值（蕭篤寧，1997；謝經(jīng)榮，1997；王萬茂，1997），經(jīng)不斷誤傳至今，以致被不少知名學(xué)者和政府高級官員稱為合理判斷標(biāo)準(zhǔn)乃至國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。其實，國際上并不存在“1.12”這樣一個判斷標(biāo)準(zhǔn)。本文在后面將提供數(shù)據(jù)：國際上諸多國家城鎮(zhèn)用地增長率與城鎮(zhèn)人口增長率之比都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1.12。

與上述流行觀點相聯(lián)系的另一個流行觀點認(rèn)為，我國目前城鎮(zhèn)人均用地水平遠(yuǎn)高于世界平均水平（韓俊，2008；徐紹史，2011；等）。追溯這種觀點可能最早出現(xiàn)在2006年時任國土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲的文章中：“我國城鎮(zhèn)人均用地已達(dá)130多平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平?！雹诰o接著，《經(jīng)濟參考報》更是以“我國城市人均建設(shè)用地居世界之首”為標(biāo)題進(jìn)行了報道③。之后，這組數(shù)據(jù)或類似觀點廣泛傳播（肖金成 等，2006；葉劍平，2007；蔣省三，2009；李宇嘉，2013；等）。但是，我們未曾查閱到上述觀點的原始證據(jù)，也很少見學(xué)者對我國城鎮(zhèn)用地做過系統(tǒng)全面的國際比較。

如何判斷我國當(dāng)前城鎮(zhèn)用地擴展情況？在對國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧后，我們發(fā)現(xiàn)，并不存在一個判斷城鎮(zhèn)用地擴展情況的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文將將嘗試通過對我國城鎮(zhèn)用地的國際比較研究進(jìn)行判斷。接下來，本文將分為如下三個部分進(jìn)行：第一，利用美國紐約大學(xué)城市規(guī)劃專家Angel et al（2005、2010、2012）通過高質(zhì)量衛(wèi)星影像搜集的全球城鎮(zhèn)用地數(shù)據(jù)及與之對應(yīng)的人口數(shù)據(jù)，和美國國際公共政策研究公司Demographia（2013）搜集的全球50萬人及以上城市的人口及用地數(shù)據(jù)，進(jìn)行直接的國際比較研究。第二，利用Angel et al（2012）整理的全球數(shù)據(jù)進(jìn)行國際橫截面數(shù)據(jù)分析，研究我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模及城鎮(zhèn)人均用地面積的合理值，最后給出結(jié)論和政策建議。

二、城鎮(zhèn)用地的直接國際比較

（一）數(shù)據(jù)說明

美國紐約大學(xué)城市規(guī)劃專家Angel et al（2005、2010、2012）整理的數(shù)據(jù)庫包括2000年超過10萬人的3 646個全球城市用地及人口數(shù)據(jù)（精確到經(jīng)緯度），2000年各國城鎮(zhèn)用地及人口數(shù)據(jù)，1990年、2000年超過10萬人的全球120個代表性城市用地及人口數(shù)據(jù)，1800—2000年全球30個代表性城市的密度數(shù)據(jù)等。需要說明的是：

第一，Angel等人搜集的2000年城市用地數(shù)據(jù)以高質(zhì)量的MOD500衛(wèi)星影像圖為基礎(chǔ)④，結(jié)合美國布朗大學(xué)Vernon Henderson搜集的城市人口在2000年超過10萬的2 719個全球城市樣本⑤，以及聯(lián)合國人居署搜集的城市人口在2000年超過10萬的4 574個全球城市樣本⑥，通過遙感分析形成新的3 646個全球城市樣本，并通過Google Earth精確到經(jīng)緯度，其中2000年城市人口數(shù)據(jù)來自各國的人口普查，引自www.citypopulation.de網(wǎng)站和聯(lián)合國報告《世界城市化前景（2007年修訂）》。Angel等人整理的3 646個全球城市樣本人口總計20.1億，用地面積為34萬平方公里。需要注意的是，其對城市的統(tǒng)計單位為都會區(qū)（Metropolitan Area），并非城市行政管轄范圍。

第二，依據(jù)在全球10萬人及以上城市樣本中發(fā)現(xiàn)的人口多一倍、城市人口密度大16%的經(jīng)驗，Angel等人結(jié)合聯(lián)合國統(tǒng)計的2000年全球各國城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)，計算了2000年各國10萬人以下城市的總用地和總?cè)丝跀?shù)據(jù)，加總得出2000年全球各國城鎮(zhèn)用地及人口數(shù)據(jù)，其估計的全球城鎮(zhèn)用地數(shù)據(jù)可以解釋由MOD500衛(wèi)星地圖識別的城鎮(zhèn)用地數(shù)據(jù)的93%，精確度較高。

第三，1990—2000年120個代表性城市用地數(shù)據(jù)依據(jù)約1990年、約2000年的美國Landsat衛(wèi)星影像圖解析，從9個地區(qū)、4種城市人口規(guī)模、4種所在地區(qū)人均GDP等三個維度從全球城市樣本中分層抽樣提取，其人口數(shù)據(jù)也主要來自www.citypopulation.de網(wǎng)站。

第四，1800—2000年全球30個代表性城市樣本的地圖主要來自紐約公共圖書館地圖室、戴維·拉姆齊在線地圖集等，人口數(shù)據(jù)主要來自聯(lián)合國《世界城市化前景》報告以及Chandler和Fox的《3000年城市增長》（1974）。

美國國際公共政策研究公司Demographia⑦（2013）對全球1 526個城市的人口、土地面積數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計，主要統(tǒng)計年份為2010年，涉及人口達(dá)19.3億，約占全球城鎮(zhèn)人口的54.37%。特別是，Demographia（2013）幾乎統(tǒng)計了全球所有50萬人及以上的城市的人口和土地面積數(shù)據(jù)，這種統(tǒng)計在當(dāng)今世界較少。其對城市用地的定義是空間上連續(xù)的城市建成區(qū)，數(shù)據(jù)主要來源于衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)分析，及美國、英國、法國、加拿大及澳大利亞等國的官方統(tǒng)計；城市人口的數(shù)據(jù)主要源于各國官方統(tǒng)計部門及聯(lián)合國城市集聚區(qū)人口估計（United Nations Agglomeration Estimate）等統(tǒng)計。其數(shù)據(jù)現(xiàn)已被國內(nèi)外諸多學(xué)者引用（Gordon，2008；談明洪、李秀彬，2010；羅思東，2013；等）。不過，與Angel等人的一致性統(tǒng)計相比，Demographia公司的數(shù)據(jù)統(tǒng)計質(zhì)量稍微差一些，但可以作為補充。

（二）增長率比值不存在1.12的國際標(biāo)準(zhǔn)

在世界銀行的支持下，Angel等人于2005年發(fā)布了其初步研究成果。但由于Angel et al（2005）只獲得了其全球120個代表性城市中的90個城市的全部數(shù)據(jù)，所以其基于全球90個代表性城市樣本進(jìn)行了初步研究，通過賦予相關(guān)權(quán)重估計出1990—2000年全球10萬人及以上城市用地變化和人口變化（見表1）。

在1990—2000年間，全球10萬人及以上城市用地年均增長3.21%，城市人口年均增長1.46%，城市用地增長率與城市人口增長率的比值為2.19。其中，發(fā)達(dá)國家10萬人及以上城市用地年均增長2.86%，城市人口年均增長0.58%，增長率比值為4.92；發(fā)展中國家10萬人及以上城市用地年均增長3.56%，城市人口年均增長1.79%，增長率比值為1.99，顯著低于發(fā)達(dá)國家。從收入層次來看，高收入國家增長率比值最高，為4.75；其次是中低收入國家，增長率比值為2.68；然后是低收入國家，增長率比值為2.43；最低則是中高收入國家，增長率比值為1.49。從城市人口規(guī)模來看，52.8萬～149萬人的城市用地與人口年均增長率比值最高，其次是10萬～52.8萬人的城市，而149萬人以上的城市用地與人口年均增長率比值相對較低。Angel et al（2010）補充了另外30個代表性城市樣本數(shù)據(jù)，其基于全球120個代表性城市樣本的研究結(jié)果是：1990—2000年間，全球10萬人及以上城市的用地年均增長3.66%，城市人口年均增長1.66%，增長率比值為2.20，與其2005年的結(jié)論差距不大。

Angel et al（2010）整理了1800—2000年全球30個代表性城市數(shù)據(jù)⑧，這便于我們從較長的歷史時期考察城市用地增長率與城市人口增長率的相對變化情況。據(jù)Angel et al（2010）的統(tǒng)計，在19世紀(jì)，30個城市中的大部分都呈現(xiàn)了人均用地面積先減少后增加的趨勢，即出現(xiàn)過人均用地面積的低值，平均是在1890±15年間。而進(jìn)入20世紀(jì)后，30個城市的人均用地普遍增加，城市用地年均增長率是城市人口增長率的1.27倍。表2是根據(jù)Angel et al（2010）文中的相關(guān)圖估計的21個城市在1900—2000年間的用地年均增長率和人口年均增長率情況。另有9個城市的數(shù)據(jù)交織在一起，難以區(qū)分，但從其在圖形中的坐標(biāo)位置來看，可以肯定這些城市的用地年均增長率均明顯大于人口年均增長率。在1900—2000年間，全球30個代表性城市中僅有拉各斯和危地馬拉市的用地年均增長率與人口年均增長率的比值小于或等于1，其他28個城市的增長率比值均大于1。

因此，從全球來看，進(jìn)入20世紀(jì)以來城鎮(zhèn)用地增長快于城鎮(zhèn)人口增長是一種普遍現(xiàn)象。2000—2012年間，我國城鎮(zhèn)用地年均增長率為6.14%，城鎮(zhèn)人口年均增長率為3.72%，增長率比值為1.65。但我們不能以“增長率比值大于1.12”作為我國城鎮(zhèn)用地擴展過快的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因為上述分析已經(jīng)表明，國際上從未有過這樣的客觀標(biāo)準(zhǔn)。而且，我們也不宜以增長率比值的全球平均值作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，因為各國的城鎮(zhèn)人均用地水平差異很大；如果城鎮(zhèn)人均用地水平很低，增長率比值高一點也正常；但如果城鎮(zhèn)人均用地水平已經(jīng)很高，高的增長率比值則值得警惕。因此，判斷一國城鎮(zhèn)用地擴展是否過快，應(yīng)主要從一國城鎮(zhèn)人均用地水平的國際比較中進(jìn)行。

（三）城鎮(zhèn)人均用地水平比較

根據(jù)Angel et al（2012）整理2000年3 646個全球10萬人及以上城市數(shù)據(jù)及估計的2000年全球各國城鎮(zhèn)人口及用地數(shù)據(jù)，我們可以對我國的城鎮(zhèn)人均用地水平進(jìn)行非常清晰地國際比較。

表3列出了2000年全球分地區(qū)10萬人及以上城市的人口和用地情況，為便于比較，我們把其統(tǒng)計的中國數(shù)據(jù)單獨列出?？梢钥吹?，2000年全球10萬人及以上城市人均用地為168.80平方米，發(fā)達(dá)國家為287.72平方米，發(fā)展中國家為114.91平方米。從各地區(qū)來看，土地豐裕的發(fā)達(dá)國家（美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭四國）人均用地最高，為417.62平方米；其次則是歐洲和日本，為214.20平方米，其中日本為179平方米；然后則是拉美及加勒比海地區(qū)、西亞，人均用地分別為167.20平方米、145.16平方米；之后則是東南亞、南亞和中亞，人均用地分別為120.07平方米、103.49平方米；最低則是東亞及太平洋地區(qū)、撒哈拉以南非洲，分別為92.17平方米、97.10平方米，其中中國僅為92.32平方米。顯然，就10萬人及以上城市而言，2000年中國的人均用地均低于世界水平、發(fā)展中國家水平，更不用說發(fā)達(dá)國家水平。根據(jù)作者的整理，在Angel et al（2012）統(tǒng)計的158個存在10萬人及以上城市的國家中，中國名列113位，即倒數(shù)第46位。比中國城市人均用地少的國家有巴基斯坦、墨西哥、韓國、印度、哥倫比亞、尼日利亞、孟加拉國等國。

即使算上10萬人以下的城鎮(zhèn)，中國的城鎮(zhèn)人均用地依然較低。從表4可以看出，中國的城鎮(zhèn)人均用地依然比全球平均水平、發(fā)展中國家水平和發(fā)達(dá)國家水平低，還比各地區(qū)的平均水平低。據(jù)作者整理，在Angel et al（2012）統(tǒng)計的208個存在城鎮(zhèn)人口和用地數(shù)據(jù)的國家中，中國排第179位，即倒數(shù)30位。此外，表4中所列中國的城鎮(zhèn)人均用地為102.88平方米，這與作者根據(jù)中國建設(shè)部數(shù)據(jù)得出2000年城鎮(zhèn)人均用地106.96平方米非常接近，表明Angel et al（2012）的數(shù)據(jù)質(zhì)量較高。

總的來說，從Angel et al（2012）搜集的2000年全球數(shù)據(jù)中，我們可以非常清楚地判斷：與2000年全球平均水平及發(fā)展中國家平均水平相比，中國城鎮(zhèn)人均用地水平比較低。

（四）補充論證

由于上述數(shù)據(jù)反映的是2000年的情況，所以我們使用Demographia（2013）統(tǒng)計的2010年數(shù)據(jù)來做補充。根據(jù)Angel et al（2012）的地區(qū)分類，我們對Demographia（2013）統(tǒng)計的全球50萬人及以上城市數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理（見表5）?？梢钥吹?，2010年全球50萬人及以上城市的人均用地為242.16平方米，其中發(fā)達(dá)國家為512.62平方米，發(fā)展中國家為141.89平方米。中國大陸50萬人及以上城市的人均用地為173.48平方米，高于亞洲地區(qū)、非洲地區(qū)、拉美及加勒比海地區(qū)的平均水平；但低于歐洲和日本、土地豐裕的發(fā)達(dá)國家（美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭）的平均水平。在Demographia（2013）的統(tǒng)計中，全球868個50萬人以上城市共涉及國家和地區(qū)145個，而中國在其中排第73位。這意味著中國50萬人及以上城市的人均用地在全球處于中等水平。

但是，如果結(jié)合我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)，我們會發(fā)現(xiàn)，Demographia（2013）對中國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在較大偏差，其中原因在于其搜集中國城市人口數(shù)據(jù)時存在高估。根據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒2010》相關(guān)數(shù)據(jù)整理，2010年中國50萬人及以上城市的人均用地為106.22平方米，這只高于表5中的南亞和中亞地區(qū)、除日本和中國外的東亞地區(qū)的平均水平，而低于其他任何地區(qū)的平均水平。在Demographia（2013）統(tǒng)計的存在50萬人及以上城市的145個國家和地區(qū)中，106.22平方米僅排109位，即倒數(shù)第37位。這意味著，與國際平均水平相比，中國50萬人及以上城市實際人均用地較低。因此，綜合兩方面的數(shù)據(jù)，我們可以非常確切地得出如下結(jié)論：與國際水平相比較，中國城鎮(zhèn)人均用地水平較低。

三、我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模及人均水平的合理值估計

前文我們已經(jīng)通過數(shù)據(jù)比較直觀地感受到了我國城鎮(zhèn)人均用地水平與國際平均水平相比較低，但是我們并不能直接斷定我國城鎮(zhèn)人均用地水平偏低以及城鎮(zhèn)用地規(guī)模偏小。根據(jù)經(jīng)典的單中心城市模型理論（Brueckner和Fansler，1983），人口增加、經(jīng)濟發(fā)展、交通成本降低等都會促進(jìn)城鎮(zhèn)用地擴展，而農(nóng)地價值的提高則會限制城鎮(zhèn)用地擴展，但這些因素在各國是不同的，因而對我國城鎮(zhèn)用地擴展的情況需要進(jìn)一步研究。

作者將利用相關(guān)國際橫截面數(shù)據(jù)建立以一國城鎮(zhèn)用地規(guī)模為被解釋變量的回歸模型，在得出相應(yīng)回歸方程的基礎(chǔ)上，把我國數(shù)據(jù)代入，以得出國際水平下的擬合值，該值即可認(rèn)為是國際水平下的合理值，進(jìn)而與我國實際值比較，以判斷我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模是偏大還是偏小，城鎮(zhèn)人均用地水平是偏高還是偏低。具體而言，本節(jié)將分為三個部分：第一，討論建立本文的計量模型；第二，基于Angel et al（2012）整理的各國城鎮(zhèn)用地和人口數(shù)據(jù)，以2000年各國城鎮(zhèn)用地規(guī)模為被解釋變量，進(jìn)行國際橫截面數(shù)據(jù)的回歸分析；第三，利用回歸方程討論國際水平下的我國城鎮(zhèn)用地的合理規(guī)模及合理人均水平。

（一）模型、數(shù)據(jù)說明及統(tǒng)計性描述

目前，由于數(shù)據(jù)缺乏及研究視野等原因，國內(nèi)外學(xué)者從全球范圍內(nèi)對一國城鎮(zhèn)用地擴展的研究較少。Angel et al（2011）認(rèn)為，一國人均耕地面積可作為農(nóng)地價值的度量。一國人均耕地面積越大，則意味著該國農(nóng)地資源往往比較豐富，農(nóng)地價值可能就較低；一國人均耕地面積越小，則意味著該國農(nóng)地資源比較稀缺，農(nóng)地價值就可能較高。此外，一國汽油價格應(yīng)比較好地衡量一國城鎮(zhèn)交通成本，汽油價格越高，交通成本則越高，人們的活動半徑則會受到影響，而這將影響人們在城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的布局。因此，從經(jīng)典的單中心城市模型出發(fā)，參考Angel et al（2011）的做法，本文建立如下計量模型：

其中，UAi表示第i個國家城鎮(zhèn)用地規(guī)模（平方公里）；UPi表示第i個國家城鎮(zhèn)人口規(guī)模；EDi表示第i個國家的人均GDP（以2000年美元不變價格計）；ARABLEi表示第i個國家的人均耕地面積（公頃）；GASi表示第i個國家的汽油價格（美元/升）。其中，2000年一國城鎮(zhèn)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)人口規(guī)模數(shù)據(jù)來自Angel et al（2012）；人均GDP、人均耕地面積以及汽油價格等四項數(shù)據(jù)或直接源于世界銀行網(wǎng)站，或根據(jù)世界銀行網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)直接計算而得。其中，對2000年缺失汽油價格的國家，我們選用了其相鄰年份值，或者以1998年價格和2002年價格的平均值代替⑨。經(jīng)篩選，一共獲得了157個國家樣本（不包括中國）。上述變量的統(tǒng)計性描述見表6。

我們預(yù)期LnUPi的彈性為正，即城鎮(zhèn)人口規(guī)模較大的國家，其城鎮(zhèn)用地規(guī)模也較大；預(yù)期LnEDi的彈性為正，即人均GDP較高的國家，其城鎮(zhèn)用地規(guī)模較大；預(yù)期LnARABLEi的彈性為正，即人均耕地面積較大的國家，其城鎮(zhèn)用地規(guī)模也較大；預(yù)期LnGASi的彈性為負(fù)，即汽油價格較高的國家，其城鎮(zhèn)用地規(guī)模較小。

（二）國際橫截面數(shù)據(jù)分析

通過White異方差修正，上述模型的回歸結(jié)果見表7。

從上述估計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，各變量在模型中的顯著性均良好。在估計4中，城鎮(zhèn)人口的彈性約為0.92，表明一國城鎮(zhèn)人口規(guī)模每增加1%，該國城鎮(zhèn)用地規(guī)模將增加0.92%。人均GDP的彈性約為0.22，表明一國人均GDP每增長1%，該國城鎮(zhèn)用地規(guī)模將增加0.22%。人均耕地面積的彈性為0.16，表明一國人均耕地面積每增加1%，該國城鎮(zhèn)用地規(guī)模將增加0.16%。汽油價格的彈性為-0.24，表明一國汽油價格每降低1%，該國城鎮(zhèn)用地規(guī)模將增加0.24%?？偟膩碚f，上述變量可以解釋各國城鎮(zhèn)用地規(guī)模變化的90%，擬合效果非常好。

將中國2000年的相關(guān)數(shù)據(jù)代入估計4的回歸方程，則有：

由此可得中國2000年城鎮(zhèn)用地規(guī)模的擬合值為5.11萬平方公里，比Angel et al（2012）統(tǒng)計的4.59萬平方公里大0.52萬平方公里；中國2000年城鎮(zhèn)人均用地面積的擬合值即可算出為114.32平方米，比根據(jù)Angel et al（2011）統(tǒng)計計算的102.88平方米高出約11.5平方米。需要再次說明的是，根據(jù)建設(shè)部數(shù)據(jù)，2000年中國城鎮(zhèn)用地規(guī)模為4.91萬平方公里，城鎮(zhèn)人均用地面積為106.96平方米，這與Angel et al（2012）統(tǒng)計的數(shù)據(jù)非常接近。因此，我們可得出如下結(jié)論：2000年中國城鎮(zhèn)人均用地面積低于國際水平11.5平方米左右。

（三）進(jìn)一步討論

對于當(dāng)前的情況，由于沒有最新的全球城鎮(zhèn)用地和人口數(shù)據(jù)，我們只能依據(jù)Angel et al（2010）統(tǒng)計的全球城鎮(zhèn)用地增長率與人口增長率的比值來做大致估計。前文我們談到，根據(jù)Angel et al（2010）的研究，1990—2000年間，全球10萬人及以上城市的用地年均增長3.66%，城市人口年均增長1.66%，增長率比值為2.20。假設(shè)2000—2012年全球城鎮(zhèn)用地年均增長率與城鎮(zhèn)人口年均增長率的比值基本保持在1990—2000年的水平，即2.0～2.4。

根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，在2000—2012年間，我國城鎮(zhèn)人口年均增長率為3.72%，按照國際水平我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模應(yīng)在2000年擬合值（5.11萬平方公里）的基礎(chǔ)上年均增長7.44%～8.93%，到2012年我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模的合理范圍大致為12.08萬平方公里～14.25萬平方公里，城鎮(zhèn)人均用地水平的合理范圍大致為170平方米～200平方米。根據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，2012年我國實際城鎮(zhèn)用地規(guī)模為10.03萬平方公里，實際城鎮(zhèn)人均用地面積為140.95平方米，這意味著當(dāng)前我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模很可能至少比國際水平小2.05萬平方公里，城鎮(zhèn)人均用地面積很可能至少比國際水平低29平方米。

四、結(jié)論及政策建議

長期以來，我國政府及學(xué)者普遍認(rèn)為我國城鎮(zhèn)人均用地遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家平均水平和發(fā)展中國家平均水平，并以我國城鎮(zhèn)用地增長率/城鎮(zhèn)人口增長率的值大于所謂的國際標(biāo)準(zhǔn)1.12判定我國城鎮(zhèn)用地擴展過快，從而執(zhí)行了非常嚴(yán)格的城鎮(zhèn)用地控制政策。2011年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011），把城市人均建設(shè)用地規(guī)劃值設(shè)定在65平方米～115平方米；2014年初國土資源部下發(fā)《關(guān)于強化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，更是要求把城市人均建設(shè)用地目標(biāo)嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)。但本文的研究表明，城鎮(zhèn)用地增長率快于城鎮(zhèn)人口增長率是非常正常的現(xiàn)象，并不存在1.12的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在全球，我國城鎮(zhèn)人均用地處于較低水平；并且相對于國際平均水平而言，我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模不是偏大而是偏小，城鎮(zhèn)人均用地水平不是偏高而是偏低。這意味著我國住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部應(yīng)該提高規(guī)劃人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，而不是進(jìn)一步嚴(yán)格限制；國土資源部應(yīng)該適度放開年度建設(shè)用地指標(biāo)，而不是縮緊。

一些人可能會懷疑，上述政策建議符合我國國土資源稟賦嗎？答案是肯定的。熊柴（2014）基于未利用地和農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀的研究表明，我國城鎮(zhèn)用地擴展?jié)摿薮?。?049年，我國城鎮(zhèn)用地規(guī)?？蛇_(dá)25.51萬平方公里，占國土面積的2.68%，城鎮(zhèn)人均用地可達(dá)247.53平方米。其中，通過建設(shè)用地指標(biāo)空間轉(zhuǎn)移的未利用地潛力為11.29萬平方公里，相當(dāng)于我國當(dāng)前未利用地總量的4.79%；來自農(nóng)村居民點用地的潛力為4.19萬平方公里，相當(dāng)于我國當(dāng)前農(nóng)村居民點用地的25.32%。根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，在2001—2011年間，我國審批建設(shè)用地的來源有44.33%來自耕地。按此比例計算，如果我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模達(dá)到25.51萬平方公里，在2013—2049年間會占用6.86萬平方公里的耕地。而根據(jù)國土資源部2003年發(fā)布的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，當(dāng)時我國土地開發(fā)整理補充耕地的總潛力為13.40萬平方公里。據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，2003—2012年間我國審批建設(shè)用地占用耕地約2萬平方公里，即意味著有同等規(guī)模的其他土地被補充為耕地，則當(dāng)前我國土地開發(fā)整理補充耕地的潛力應(yīng)約為11.4萬平方公里，遠(yuǎn)大于我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模達(dá)到25.51萬平方公里時可能占用的6.86萬平方公里耕地。因此，只要耕地占補平衡政策以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策得到有效執(zhí)行，提高規(guī)劃人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和適度放開年度建設(shè)用地指標(biāo)不會影響我國的耕地面積和糧食安全，上述城鎮(zhèn)用地可達(dá)規(guī)模和城鎮(zhèn)人均用地可達(dá)水平完全是有可能實現(xiàn)的。當(dāng)然，復(fù)墾耕地的質(zhì)量在短期內(nèi)可能難以達(dá)到被占用耕地的水平，但這是可以通過技術(shù)和管理進(jìn)行改善的。此外，從當(dāng)前美國和日本城鎮(zhèn)用地占國土面積的比例來看⑩，我國城鎮(zhèn)用地占國土面積的比例在2049年達(dá)到2.68%并不高；從前述2000年各國城鎮(zhèn)人均用地水平來看，247.53平方米也只是在全球208個國家排第85位。

注釋：

①筆者此前也認(rèn)為我國空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)（蔡繼明、程世勇，2011；熊柴、高宏，2012；蔡繼明、熊柴、高宏，2013），本文將檢討和修正這一觀點。

②劉文甲：《我國城市化中的非健康與土地利用的不合理》，中國網(wǎng)，2006年3月6日。

③方燁，勾曉峰，王真臻：《我國城市人均建設(shè)用地居世界之首》，《經(jīng)濟參考報》，2006年3月13日。

④Potere et al（2009）對包括MOD500 影像圖在內(nèi)的、可利用的8個全球衛(wèi)星影像圖進(jìn)行了研究，認(rèn)為MOD500 全球衛(wèi)星影像圖的效果是最好的。

⑤Vernon Henderson的研究是世界銀行研究報告“Successful Cities：Determinants of City Growth Rates”的一部分（Angel et al，2005）。

⑥與Vernon Henderson的統(tǒng)計相比，聯(lián)合國人居署的樣本覆蓋了更多的國家，對中國城市的統(tǒng)計也更為完全，但包含了部分不到10萬人的城市，并存在一些重復(fù)計數(shù)。

⑦Demographia公司由美國人Wendell Cox于1985年創(chuàng)辦，致力于城市政策、交通及人口統(tǒng)計方面的研究，至今已發(fā)布10版《Demographia World Urban Areas （World Agglomerations）》研究報告。

⑧Angel et al（2010）考慮到城市發(fā)展情況，對一些城市的統(tǒng)計時間是從1800年之后才開始的，因此該樣本并非嚴(yán)格的1800—2000年。其中27個城市來源于全球120個代表性城市樣本，為考慮地區(qū)平衡加入了其他3個城市樣本。

⑨世界銀行對各國汽油價格的統(tǒng)計為隔年統(tǒng)計。

⑩據(jù)美國最新土地利用報告，2007年美國城鎮(zhèn)用地為24.51萬平方公里，占國土面積的2.68%；據(jù)日本2014年統(tǒng)計年鑒，2010年日本人口集中區(qū)域（DID）面積為1.27萬平方公里，占其國土面積的3.37%。

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責(zé)任編輯、校對：艾 嵐

⑥與Vernon Henderson的統(tǒng)計相比，聯(lián)合國人居署的樣本覆蓋了更多的國家，對中國城市的統(tǒng)計也更為完全，但包含了部分不到10萬人的城市，并存在一些重復(fù)計數(shù)。

⑦Demographia公司由美國人Wendell Cox于1985年創(chuàng)辦，致力于城市政策、交通及人口統(tǒng)計方面的研究，至今已發(fā)布10版《Demographia World Urban Areas （World Agglomerations）》研究報告。

⑧Angel et al（2010）考慮到城市發(fā)展情況，對一些城市的統(tǒng)計時間是從1800年之后才開始的，因此該樣本并非嚴(yán)格的1800—2000年。其中27個城市來源于全球120個代表性城市樣本，為考慮地區(qū)平衡加入了其他3個城市樣本。

⑨世界銀行對各國汽油價格的統(tǒng)計為隔年統(tǒng)計。

⑩據(jù)美國最新土地利用報告，2007年美國城鎮(zhèn)用地為24.51萬平方公里，占國土面積的2.68%；據(jù)日本2014年統(tǒng)計年鑒，2010年日本人口集中區(qū)域（DID）面積為1.27萬平方公里，占其國土面積的3.37%。

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[25]熊柴，高宏.人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)問題——基于財政分權(quán)的視角[J].財經(jīng)科學(xué)，2012，（11）：102-108.

[26]熊柴.我國城鎮(zhèn)用地擴展研究[D].北京：清華大學(xué)，2014.

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責(zé)任編輯、校對：艾 嵐

⑥與Vernon Henderson的統(tǒng)計相比，聯(lián)合國人居署的樣本覆蓋了更多的國家，對中國城市的統(tǒng)計也更為完全，但包含了部分不到10萬人的城市，并存在一些重復(fù)計數(shù)。

⑦Demographia公司由美國人Wendell Cox于1985年創(chuàng)辦，致力于城市政策、交通及人口統(tǒng)計方面的研究，至今已發(fā)布10版《Demographia World Urban Areas （World Agglomerations）》研究報告。

⑧Angel et al（2010）考慮到城市發(fā)展情況，對一些城市的統(tǒng)計時間是從1800年之后才開始的，因此該樣本并非嚴(yán)格的1800—2000年。其中27個城市來源于全球120個代表性城市樣本，為考慮地區(qū)平衡加入了其他3個城市樣本。

⑨世界銀行對各國汽油價格的統(tǒng)計為隔年統(tǒng)計。

⑩據(jù)美國最新土地利用報告，2007年美國城鎮(zhèn)用地為24.51萬平方公里，占國土面積的2.68%；據(jù)日本2014年統(tǒng)計年鑒，2010年日本人口集中區(qū)域（DID）面積為1.27萬平方公里，占其國土面積的3.37%。

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責(zé)任編輯、校對：艾 嵐