張新文 杜春林

（南京農業(yè)大學公共管理學院 江蘇 南京 210095）

一、問題緣起

十八屆三中全會明確提出城鎮(zhèn)化過程中要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民的合理、規(guī)范、多元保障機制。在相對貧困的農村區(qū)域，土地對于農民而言不僅僅是生產要素，還發(fā)揮著社會保障的功能，可以解決農民最基本的溫飽和就業(yè)等問題，特別在社會保障體系不完善的情況下，土地的保障功能不可忽視。［1］隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，大規(guī)模征地所帶來的直接后果就是促使農民主動或被動地“洗腳上岸”，從而成為失地農民。據不完全統(tǒng)計，當前累計的失地農民可能已達4000－5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農民至少在1000萬人以上，占失地農民的20%，失去土地對于農民而言就意味著失去最基本的社會保障。在分稅制主導的財政管理體制下，地方政府是本轄區(qū)內公共產品的主要供給主體，因此地方政府的財政支出規(guī)模與支出結構直接決定了轄區(qū)居民的社會福利水平。然而，近十年來，地方政府財政支出中社會保障的比例從2003年的14.03%下降到2012年的11.2%（如下圖所示），整體上出現(xiàn)逐年下滑的局勢。這無疑與中國當前努力完善社會保障體系，提高公民社會保障水平的政策意圖相左。

二、文獻回顧及研究不足

為什么會出現(xiàn)地方政府社會保障支出比例逐年降低的現(xiàn)象?在當前學術界有兩種不同的研究。其一認為，社會保障的投入與產出周期較長，在短時間內無法體現(xiàn)出地方政府的官員政績，再加上地方政府財權與事權之間不匹配，因此社會保障支出不受重視。龐鳳喜，潘孝珍（2012）認為，地方政府作為社會保障公共產品的主要提供主體，由于所需要的資金投入規(guī)模大，但又不能直接在政績中獲得體現(xiàn)，在上級政府沒有對資金用途做明確規(guī)定的條件下，地方政府并不傾向于把更多的資金投入到社會保障公共產品的提供上;［2］王珺紅，張磊（2013）基于1998－2006年省際面板數據的研究表明，財政收入分權程度與財政性社會保障支出顯著負相關。［3］此類研究表明，社會保障的支出降低這種現(xiàn)象，只能反映地方政府財政支出的偏好，但并不能解釋這一現(xiàn)象的內在原因。其二是關于土地換保障的研究。對于農民而言，土地的保障功能十分明顯，陳麗等（2006）認為耕地的社會保障價值是其社會價值的主體;［4］鄒秀清（2008;2012）通過調查數據對農地保障功能進行測度，得出農地保障功能存在顯著區(qū)域差異;［5，6］張雪靚等（2013）將從農地生產功能替代、農地價值功能替代和農地勞動力承載功能替代三個方面對耕地社會保障功能替代程度進行測算。［7］正是因為土地社會保障功能的存在，陳頤（2000）最早提出土地換保障這一概念，并指出土地換保障的理論依據、現(xiàn)實意義和政策設計;［8］盧海元（2003）以土地換保障為主題，提出了妥善安置失地農民的基本設想，并強調制定適合失地農民特點的就業(yè)和保障政策，妥善安置失地農民是完全可能的;［9］在此基礎上，宋明岷（2007）、張士斌（2010）、馬小勇等（2011）對土地換保障的方案與模式進行了深入研究;［10，11，12］此外，鄭雄飛（2010）、王瑞雪（2013）指出了“土地換保障”的困境，并在此基礎上提出建設性的建議。［13，14］“土地換保障”的觀點對于解釋地方政府社會保障支出比例逐年降低的現(xiàn)象具有較強的說服力，但現(xiàn)有的研究也存在不足，即對于土地財政在多大程度上承擔了社會保障功能并沒有在區(qū)域層面給予詳細的解釋，此外，當前關于土地換保障研究關注的焦點是被征地農民的補償問題，忽略了土地換保障背后的政府及行政官員的行為。事實上，土地換保障是在征地拆遷過程中對拆遷戶給予養(yǎng)老、就業(yè)以及基本生活等方面的現(xiàn)金或實物的補償，是對土地所承擔社會保障功能的“折現(xiàn)”。正是由于土地換保障的存在，使得本應由地方財政承擔的社會保障支出被征地補償費所替代，從而導致社會保障支出占地方財政支出比例的逐年降低，這一觀點也揭示了土地財政與地方政府社會保障支出之間存在替代關系。那么土地財政在多大程度上承擔了社會保障功能?這一替代作用在不同地區(qū)是否存在差異?

圖 2003－2012年地方財政中社會保障支出所占比重變化趨勢

土地換保障的由來與土地財政的形成密切相關。而土地財政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于預算外收入。根據2004年頒布的《土地管理法》，在征地補償過程中對土地成交價款的使用范圍有明確的規(guī)定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農支出和城市建設支出等。2006年頒發(fā)的《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》再次就被征地農民參加有關社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納等作出說明，并要求地方政府從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農民的社會保障支出，逐步建立被征地農民生活保障的長效機制。從2007年起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，土地財政由此成形。由于土地成交價款中用于補償被征地農民社會保障的支出不計入地方財政支出，土地成交價款中用于補償被征地農民的社會保障支出也屬于預算外支出，因此，我們可以假設，土地出讓金在相當程度上替代了地方財政中的部分社會保障支出，從而導致地方財政中社會保障支出比例呈逐年下降的趨勢，但這樣的替代在不同區(qū)域間的差異又是如何還有待于進一步觀察。

三、土地換保障的現(xiàn)狀與區(qū)域差異

1.替代率的估算

替代率反映土地財政對地方政府社會保障支出替代作用的大小，即對土地換保障處于何種程度的估算。如何估算土地財政對社會保障支出替代率的大小，本文以2004到2011年地方財政支出的年均增長率為參照系來觀察地方社會保障支出的年均增長率，并假設地方社會保障支出的正常增長率是與地方財政支出的增長率保持一致。

表1 地方財政支出與社會保障支出增長率的比較 單位:年、%

從表1中可以看出，地方財政支出的增長速度比社會保障支出的增長速度高3.31個百分點，在不考慮地方政府財政支出偏好、地區(qū)差異以及通貨膨脹等因素的情況下，這3.31個百分點正是這8年來地方政府土地財政對社會保障支出的平均替代率。例如，以2011年地方政府社會保障支出來看，約有351.09億元（見表2）的社會保障方面的支出是從土地出讓收入中而來。

當然，作為3.31%的平均替代率指標測算只是根據相關政策以及面板數據得出的結論，在地方政府實際征地拆遷過程中是否如本文所測算的那樣，還需要進一步證明。但是，社會保障支出屬于“硬性”支出，每年用于支付社會保障的份額基本固定，相對于政府官員個體的任期來講，對于社會保障方面投入之后的產出都具有一定的滯后性，因此地方政府官員都不傾向于將有限的財政支出大幅度用于提高社會保障水平，而更多的投向能彰顯官員政績的環(huán)節(jié)。再加上中央政府對征地補償的的規(guī)定，使得地方政府順理成章地將被征地人口的社會保障問題寄托于土地出讓所得。

不過，我們也應看到，即使土地財政對社會保障支出的替代率達到3.31個百分點，但由表2可知，土地財政對社會保障支出的替代份額最多的年份（2008年）也僅占土地成交價款的1.04%，其對社會保障支出的替代份額可謂“九牛一毛”，證明地方政府對征地拆遷的補償標準過低。絕大部分土地出讓所得由地方政府自行支配，在沒有強有力的制度約束下，土地交易成為地方政府腐敗案件頻發(fā)的制度根源。②劉佳等（2012）利用中國地市級面板數據，對地方政府官員晉升與土地財政之間的關系進行實證考察，結果表明地方政府官員的晉升競爭是導致地方政府土地財政問題不斷惡化的根源之一，［18］其研究也從另一方面說明了地方政府自利性與土地財政之間的關系。

表2 社會保障支出中被替代份額與土地成交價款的對比 單位:年、億元

2.土地換保障的區(qū)域差異

收入差異與區(qū)域差異都影響著土地保障功能的發(fā)揮，這也從從另一個側面證明土地財政對社會保障支出的替代效應存在區(qū)域差異。3.31個百分點只是全國范圍內的年均替代率，而我國各地區(qū)間差異較大，因此各地區(qū)的替代率必然不同。下面根據表1計算全國范圍內土地財政對社會保障支出替代率的方法，計算出各省（市、自治區(qū)）土地財政對社會保障支出的替代率，并依據替代率的大小進行排序，如表3所示。

表3 土地財政對社會保障支出替代作用的省域比較 單位:%

從表3中的排序可知，以3.31%為基準線，全國31個省份可分為三類區(qū)域，分別是替代率高于全國平均水平的15個省份、替代率低于全國水平的12個省份以及替代率小于0（即不存在替代作用）的4個省份。當替代率大于3.31時，說明地方政府的土地財政對社會保障支出的替代作用高于全國平均水平，該地區(qū)的征地補償覆蓋的社會群體比較廣泛;當替代率大于0時，說明地方政府的土地財政對社會保障支出存在替代作用，而替代率越高，地方政府征地的范圍就越大，土地財政對社會保障群體的作用范圍即就越廣;當替代率小于0時，說明地方政府的社會保障支出的增長率高于財政支出的增長率，地方政府的土地財政對社會保障支出不存在替代作用。

第一類地區(qū)替代率高于全國平均水平，說明這些地區(qū)征地拆遷的規(guī)模最大，涉及的社會保障對象最廣，土地財政的作用范圍最大，且這15個省域的特點大多都是經濟迅速發(fā)展的中部省份，如中部六省（安徽、江西、山西、河南、湖南和湖北）的替代率都高于全國平均水平。這類地區(qū)的發(fā)展面臨著“前有強敵、后有追兵”的威脅，再加上分稅制改革之后地方財力吃緊，地方政府官員為謀求晉升的機會，將發(fā)展地方經濟的注意力轉移到“賣地”以增加預算外可支配收入上來。第二類是替代率低于全國平均水平，但是存在替代現(xiàn)象的?。ㄊ?、自治區(qū)），共有12個，這類地區(qū)大部分位于東部沿海發(fā)達地區(qū)以及西部落后地區(qū)。該類地區(qū)中，東部沿海發(fā)達地區(qū)雖然存在征地拆遷，但是由于社會保障水平以及城市化率都比較高，決定了其社會保障支出也居高不下。而西部落后地區(qū)是由于地處偏遠，土地價格相對較低，征地拆遷規(guī)模較小，對社會保障支出的影響也不大。在此類地區(qū)雖然地方政府有自利的行為，但是其自身客觀條件約束了其自利性的膨脹。第三類是替代率為負，即不存在替代現(xiàn)象，這類地區(qū)與第二類地區(qū)相似，由東部發(fā)達地區(qū)和西部落后地區(qū)組成。這類地區(qū)替代率為負說明東部發(fā)達地區(qū)由于較高的社會保障水平以及極高的城市化率決定著其極高的社會保障支出，而西部落后地區(qū)不僅僅是土地價格較低，再加上財政收入有限，從而使社會保障支出占據很大份額。此類地區(qū)亦是客觀條件約束了土地財政的作用范圍和其自利性的膨脹。

四、研究結語

土地財政對失地農民社會保障支出的替代作用，既能解釋當前地方社會保障支出增長緩慢的趨勢，同時，為地方政府的自利性提供了生存空間，也說明替代作用是一把雙刃劍。解決相關問題要注重以下幾點。

第一、規(guī)范地方政府的土地財政行為。分稅制改革之后，下放財權制造了既得利益者，地方政府為了保護既得利益者，便會制造更多的資源扭曲。［16］土地財政作為地方政府經濟“開源”的重要途徑，支配的自主性決定了地方政府更傾向于將土地出讓所得投入到“形象工程”、“地標工程”中去，以實現(xiàn)其自利性的目的，維護特殊利益群體，從而導致資源配置的扭曲。因此，中央政府需要適時出臺相關法律法規(guī)，限制地方政府大肆出讓土地，以土地出讓所得來維持地方政府運行的行為，其中包括對地方政府土地出讓面積、土地價格以及土地使用年限的限制;不僅如此，還需加大對地方政府的財政轉移力度，引導地方政府開辟新的財源。

第二、提高征地補償標準，完善征地補償的相關制度，推進失地農民社會保障制度城鄉(xiāng)一體化進程。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，地方政府自利性決定了“土地換保障”這一政策設想并不能得到有效的貫徹，替代率越高就可能說明地方政府征地補償的自由度就越大，因此，對地方政府征地過程中補償標準的硬性規(guī)定勢在必行。另外，正是由于征地補償缺乏必要的制度規(guī)范，才滋生諸如補償過低、尋租腐敗以及地方政府惡性競爭等問題，征地補償制度的建立應當將拆遷戶的社會保障，就業(yè)以及住房等因素納入其中，為逐步推進失地農民社會保障制度城鄉(xiāng)一體化進程奠定基礎。

第三、因替代率的區(qū)域差異而采取相應措施。替代率的區(qū)域差異也突出這樣一個事實，即:發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的社會保障支出占財政支出的比例越來越高，而發(fā)展中地區(qū)（尤其是中部地區(qū)）卻越來越低。因此中央政府在要根據土地財政對各地區(qū)社會保障支出的影響差異采取措施，對于東部發(fā)達地區(qū)，在提高征地拆遷過程中補償標準的同事要使其與當地社會保障水平保持一致;對于落后地區(qū)，由于土地財政對社會保障支出的影響有限，社會保障支出占據了財政支出的很大一部分，因此要在一定程度上鼓勵地方政府利用土地開辟財源，帶動地區(qū)發(fā)展;而對于發(fā)展中地區(qū)要進一步提高征地拆遷過程中的補償標準并監(jiān)督地方政府落實，以防“土地換保障”成為“幌子”。

注釋:

①數據根據2004－2013年《中國統(tǒng)計年鑒》整理計算得出。同時，文中所提及的社會保障支出，從2003－2006年是指統(tǒng)計指標中的撫恤和社會福利救濟費、行政事業(yè)單位離退休經費和社會保障補助支出三項支出的合計;而2007年及以后是指統(tǒng)計指標中的社會保障和就業(yè)支出。

②2009年國土部批準用地比2008年增長了21%，實際供地增長了44%，核準違規(guī)用地達20.5萬畝;全國共立案查處違法案件4.2萬件，118人被追究刑事責任。數據來源于唐云松，梁賢杰的《中國土地尋租問題的治理——以公共選擇理論為視角》，社會科學家，2010（8）:97 －100.

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