高信奇

（中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046）

黨的十八大第一次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”論斷。十八大和十八大三中全會(huì)明確要求全黨“充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)?！?月21日，習(xí)近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)講話中對(duì)發(fā)揮政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中的重要渠道作用進(jìn)行了新的部署。這些都是做好人民政協(xié)工作的重要指導(dǎo)思想，也為深化基層政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)提供了新的動(dòng)力和方向。

一、人民政協(xié)是發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道

社會(huì)主義人民民主存在著選舉民主和協(xié)商民主兩種形式。社會(huì)主義協(xié)商民主覆蓋全社會(huì)，并且在不同領(lǐng)域存在著不同的形式。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《決定》提出，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。從總體來看，我國(guó)協(xié)商民主還處于理論初創(chuàng)與實(shí)踐摸索階段。相對(duì)而言，在眾多社會(huì)主義協(xié)商民主形式中，人民政協(xié)協(xié)商民主是較為成熟的形式。正是基于這樣的情況，人民政協(xié)要在協(xié)商民主建設(shè)中做好帶動(dòng)、示范作用，發(fā)揮好引領(lǐng)與探索的功能，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。

相對(duì)于其他形式的協(xié)商民主而言，政協(xié)協(xié)商民主具有以下特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，這些特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)決定了政協(xié)可以在協(xié)商民主建設(shè)中發(fā)揮主渠道作用。

第一，具有較為成熟的理論基礎(chǔ)。自上個(gè)世紀(jì)80年代西方興起協(xié)商民主研究，至今已有三十多年時(shí)間，而我國(guó)理論界對(duì)協(xié)商民主理論關(guān)注與研究只有十年左右的時(shí)間。目前，我國(guó)協(xié)商民主理論研究還處于起步階段，適應(yīng)中國(guó)國(guó)情協(xié)商民主理論體系還沒有建立起來。相比較而言，由于政協(xié)有著65周年的發(fā)展實(shí)踐，實(shí)踐的倒逼，促使人民政協(xié)協(xié)商民主理論發(fā)展較早。1994年底在深圳召開第一屆全國(guó)性的人民政協(xié)理論研討會(huì)，第一次提出了“人民政協(xié)理論”概念，推動(dòng)著人民政協(xié)理論（包括政協(xié)協(xié)商民主）的發(fā)展，尤其是近年來，人民政協(xié)協(xié)商民主研究得到了迅速發(fā)展，形成一批理論成果。

第二，具有豐富的實(shí)踐。其他形式協(xié)商民主的提出與實(shí)踐，基本上是近幾年的事情。而早在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就與民主黨結(jié)成團(tuán)結(jié)合作的統(tǒng)一戰(zhàn)線，就一些重大問題進(jìn)行協(xié)商。新中國(guó)成立之際，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織產(chǎn)生、基本制度形成與工作人員構(gòu)成充分體現(xiàn)了“協(xié)商建國(guó)”的政治原則。1949年召開的第一次中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議，實(shí)現(xiàn)了愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部政黨代表、區(qū)域代表、軍隊(duì)代表、團(tuán)體代表和特邀代表之間的“政治協(xié)商”功能。改革開放以來，人民政協(xié)圍繞政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政履行職能，協(xié)商功能得到進(jìn)一步發(fā)展，民主色彩不斷增強(qiáng)。

第三，具有一定的制度安排和政策支撐。建國(guó)之初，人民政協(xié)就被設(shè)計(jì)為具有中國(guó)特色的一項(xiàng)政治制度。改革開放以來，人民政協(xié)協(xié)商民主作為一種新的民主形式逐漸被政界所接納，寫進(jìn)黨的規(guī)范性文件中，2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》提出“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！边@一重要論斷其實(shí)已經(jīng)包含著協(xié)商民主的意蘊(yùn)。2007年《中國(guó)政黨制度白皮書》則第一次正式提出“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)”。另外《政協(xié)章程》和《憲法》也都對(duì)政協(xié)開展協(xié)商民主給予了一定的規(guī)定。

第四，具有穩(wěn)定的組織載體。開展協(xié)商民主需要一定的載體或平臺(tái)。到目前為止，人民政協(xié)已建立全國(guó)、省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、區(qū)（縣級(jí)）從上到下嚴(yán)密的政協(xié)組織。部分省市還探索在街鎮(zhèn)設(shè)立政協(xié)組織。這些法定固定組織體系為政協(xié)開展協(xié)商民主提供了良好的載體與平臺(tái)。同時(shí)，為給政協(xié)工作（包括協(xié)商民主）提供理論支撐，還建立了專門的研究組織、團(tuán)隊(duì)和人員。一些地方政協(xié)組織先于全國(guó)政協(xié)成立了人民政協(xié)理論研究會(huì)，如1993年的江蘇、湖北率先成立，1994年的山西省、南京市，1995年的天津市、廣州市、成都市先后成立。在此影響下，一些地級(jí)市、市轄區(qū)和縣級(jí)市也先后成立，如揚(yáng)州市、廣州11個(gè)區(qū)和縣先后成立。2006年全國(guó)成立了人民政協(xié)理論研究會(huì)。研究會(huì)成立之后，政協(xié)理論研究隊(duì)伍不斷壯大，研究成果不斷涌現(xiàn)。廣州市政協(xié)理論研究會(huì)成立十年之際，其研究人員達(dá)到500余名;2013年南京市政協(xié)理論研究會(huì)換屆選舉，第五屆理事會(huì)擁有理事70多名。

第五，具有規(guī)范化的協(xié)商形式和程序化民主協(xié)商機(jī)制。按照《政協(xié)章程》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等規(guī)定，政協(xié)協(xié)商民主形式比較規(guī)范，主要有會(huì)議協(xié)商和書面協(xié)商。會(huì)議協(xié)商主要全體委員會(huì)、常委會(huì)議、主席會(huì)、專題協(xié)商會(huì)、座談會(huì)、秘書長(zhǎng)會(huì)、專委會(huì)，以及內(nèi)部協(xié)商會(huì)等會(huì)議協(xié)商形式。書面協(xié)商主要包括黨委人大和政府及相關(guān)部門將重要文件（草案）以書面形式征求政協(xié)意見，或政協(xié)將意見征求以書面形式反映給他們，包括提案、建議案、調(diào)研報(bào)告和社情民意等。黨的十八報(bào)告又提出完善和創(chuàng)新專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等形式。從政協(xié)協(xié)商民主實(shí)踐來看，政協(xié)在協(xié)商民主方面大多形成了一套協(xié)商議題提出機(jī)制、社情民意通報(bào)機(jī)制、提案交辦督辦機(jī)制，以及協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制。

二、南京市政協(xié)開展協(xié)商民主取得的成效與有待破解的問題

政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政是人民政協(xié)的三項(xiàng)重要職能，又都是人民政協(xié)協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式和集中體現(xiàn)。地方政協(xié)協(xié)商民主寓于各類政協(xié)會(huì)議、專題調(diào)研、視察、提案、反映社情民意信息等政協(xié)常規(guī)性工作之中。從這樣的視角來看觀察，近年來，南京市人民政協(xié)在探索完善協(xié)商民主的內(nèi)容、體制、機(jī)制、方法等方面進(jìn)行了探索，形成了一些新的成效:

建章立制，優(yōu)化協(xié)商民主環(huán)境。為了規(guī)范政協(xié)工作，支持政協(xié)開展民主協(xié)商，南京先后制定了《中共南京市委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政協(xié)工作的實(shí)施意見》、《關(guān)于學(xué)習(xí)＜中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見＞的意見》、《南京市政協(xié)提案審查工作條例》、《南京市政協(xié)提案審查細(xì)則》、《關(guān)于專門委員會(huì)開展提案工作的暫行辦法》、《中共南京市委關(guān)于加強(qiáng)“三重一大”事項(xiàng)決策和監(jiān)管的意見》，等等。通過這些制度建設(shè)，把協(xié)商民主納入黨委、人大和政府議事規(guī)則之中，確保政協(xié)民主協(xié)商有堅(jiān)實(shí)制度保障。

找準(zhǔn)協(xié)商議題，提高協(xié)商民主質(zhì)量。圍繞南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題，找準(zhǔn)協(xié)商議題，提供決策參考意見。近年來，就“十二五”中期評(píng)估、蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)、江北新區(qū)建設(shè)、亞青會(huì)、青奧會(huì)等重點(diǎn)工作上，通過例會(huì)、調(diào)研、視察、提案、社情民意信息等多種形式，借助智庫(kù)渠道，從不同方面、不同角度去廣泛深入建言，為市委市政獻(xiàn)計(jì)出力。自2008年以來，市政協(xié)辦公廳共收集社情民意信息6738篇，編報(bào)政協(xié)信息刊物2389期，向全國(guó)政協(xié)報(bào)送信息1481篇，向市委市政府領(lǐng)導(dǎo)反映信息908篇;全國(guó)政協(xié)采用134篇。中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)我市政協(xié)反映的信息，批示11人次，有關(guān)部委回函9件;省市領(lǐng)導(dǎo)批示151人次。2013年，市政協(xié)提出提案838件，立案698件，得到省委常委市委書記楊衛(wèi)澤批示9件，其他市領(lǐng)導(dǎo)批示達(dá)50件次;上報(bào)政協(xié)信息523期，其中半導(dǎo)體照明產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息得到了李云峰副省長(zhǎng)的批示，市領(lǐng)導(dǎo)批示61件。同時(shí)，按照“廣進(jìn)嚴(yán)出”的提案征集模式，嚴(yán)把提案“質(zhì)”與“量”關(guān)來提升協(xié)商質(zhì)量。五年來，年均立案率在85%左右，2013年市政協(xié)收到提案800多件，立案率僅有84%。

創(chuàng)設(shè)協(xié)商形式，完善協(xié)商機(jī)制。不斷完善會(huì)議協(xié)商，扎實(shí)做好政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)議、主席會(huì)議、常務(wù)委員專題協(xié)商會(huì)、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會(huì)、秘書長(zhǎng)會(huì)議、各專門委員會(huì)議，以及根據(jù)需要召開的由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會(huì)議。完善提案辦理機(jī)制，形成了市委書記、市長(zhǎng)和全體市委常委、市政府領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)辦、政協(xié)主席督辦，專委會(huì)促督辦的多層面提案辦理運(yùn)作機(jī)制，努力推進(jìn)提案辦理協(xié)商，形成提案者、承辦單位、政協(xié)組織三方溝通協(xié)商機(jī)制。探索建立政協(xié)工作向社會(huì)開放的機(jī)制，把網(wǎng)絡(luò)作為重要載體，在網(wǎng)上征集提案、社情民意信息線索，通過網(wǎng)絡(luò)報(bào)名邀請(qǐng)普通市民旁聽全會(huì)。切實(shí)開展對(duì)口協(xié)商，提高專委會(huì)同黨政相關(guān)部門對(duì)口協(xié)商的計(jì)劃性、針對(duì)性和規(guī)范性。努力拓展界別協(xié)商，健全界別內(nèi)協(xié)商、界別間協(xié)商、界別與政府部門協(xié)商機(jī)制。

加強(qiáng)組織建設(shè)，不斷提升協(xié)商民主理論水平與協(xié)商能力。為了更好地在基層開展政協(xié)協(xié)商民主，自2011年，南京市各街道、鎮(zhèn)和園區(qū)組建政協(xié)工作委員會(huì)100個(gè)之多，把政協(xié)組織向下延伸，擴(kuò)大政協(xié)民主協(xié)商范圍。在市政協(xié)層面創(chuàng)新協(xié)商平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)小社團(tuán)服務(wù)大社會(huì)，2012年底，成立公共外交協(xié)會(huì)、書畫院、南京金融發(fā)展促進(jìn)會(huì)，由市政協(xié)牽頭，組建“智庫(kù)聯(lián)盟”。通過這些組織平臺(tái)更好地開展民主協(xié)商。1994年南京市成立了政協(xié)理論研究會(huì)，是全國(guó)政協(xié)系統(tǒng)最早成立的理論研究會(huì)之一。近年來，南京市政協(xié)理論研究會(huì)每年確定三個(gè)重大招標(biāo)課題，面向市域范圍的高校、科研院所進(jìn)行招標(biāo)，如“發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主的重要渠道作用”、“加強(qiáng)人民政協(xié)的界別協(xié)商”等。理論研究會(huì)以課題為抓手，以課題帶動(dòng)理論研究、以理論研究推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展，為協(xié)商民主建設(shè)提供理論指導(dǎo)。

盡管各級(jí)政協(xié)在推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐中取得了一定成效，積累了有益經(jīng)驗(yàn)，但也存在著一些問題和不足:政協(xié)協(xié)商民主意識(shí)不強(qiáng)，政協(xié)協(xié)商文化需要培育;政協(xié)界別有待優(yōu)化，協(xié)商能力需要提升;政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化有待推進(jìn);政協(xié)協(xié)商民主的程序與機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

三、推進(jìn)南京市人民政協(xié)協(xié)商民主的著力點(diǎn)

從目前來看，政協(xié)協(xié)商民主是一種功能性協(xié)商，是屬于執(zhí)政黨政策調(diào)整范圍內(nèi)，而非國(guó)家法制調(diào)節(jié)范圍，其作用效果往往與執(zhí)政黨態(tài)度有很大的關(guān)系。因此，政協(xié)協(xié)商民主要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，樹立戰(zhàn)略思維，通過初步建立、增量式改革與創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)從功能性協(xié)商向制度性協(xié)商轉(zhuǎn)變，從黨的政策調(diào)節(jié)范圍向國(guó)家法律調(diào)節(jié)范圍轉(zhuǎn)變。這需要一個(gè)較長(zhǎng)的實(shí)踐過程。目前，就創(chuàng)設(shè)和推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主來說，要從以下幾個(gè)方面來把握和推進(jìn)。

（一）加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商文化的培育

大力培育協(xié)商文化，營(yíng)造良好的民主協(xié)商文化生態(tài)環(huán)境，是培育政協(xié)民主協(xié)商意識(shí)的抓手，是加強(qiáng)政協(xié)民主協(xié)商建設(shè)的重要內(nèi)容，也是提高政協(xié)協(xié)商議政實(shí)效的重要保障。需要培養(yǎng)的協(xié)商文化，具有以下特性:第一，協(xié)商主體地位的平等性。協(xié)商民主的本義就是協(xié)商主體基于平等的法律和政治地位，運(yùn)用公共理性，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行交流、溝通，從而形成政策共識(shí)。政協(xié)參與者在法律地位上是平等的，任何參與都不能把自己的意見強(qiáng)加于他人，要通過平等協(xié)商來發(fā)揚(yáng)民主、促進(jìn)團(tuán)結(jié)。第二，協(xié)商議題的公共性與協(xié)商結(jié)果的共識(shí)性、共贏性。政治事務(wù)是涉及人民群眾的公共性事務(wù)，公共政策是謀求公共利益的一種手段。改革開放以來隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化和利益差異化現(xiàn)象的出現(xiàn)，不同階層群體有著不同的利益和偏好，政策共識(shí)的形成往往比較困難。面對(duì)著這種多元分歧的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，要求協(xié)商各方必須具有包容與合作精神，多一些理解、體諒、妥協(xié)、退讓，在尊重差異基礎(chǔ)上形成政策共識(shí)，謀求公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)多方共贏的協(xié)商結(jié)果。第三，培養(yǎng)民主協(xié)商的過程意識(shí)和程序意識(shí)。協(xié)商民主的合法性和正當(dāng)性，不在于其一定能形成一致性的政策性意見，而在于其通過公民參與、溝通協(xié)商等過程與程序，充分讓不同群體階層發(fā)出自己的聲音，從而贏得民眾對(duì)公共政策的認(rèn)同與支持。第四，培育協(xié)商過程理性化和效率化意識(shí)，降低協(xié)商時(shí)間成本。與選舉民主的利益博弈、權(quán)益爭(zhēng)奪和利益聚合不同，協(xié)商民主是以語(yǔ)言為中介，通過協(xié)商者審慎地討論，說理論證、相互理解、修正觀點(diǎn)來謀求低度共識(shí)，而這一過程必須訴諸理性，而非情緒化的爭(zhēng)論、激情化的宣泄甚至于暴力的抗?fàn)?。這就要求開展協(xié)商時(shí)，必須保持理性冷靜的心態(tài)進(jìn)行協(xié)商討論、審慎討論。同時(shí)，民主協(xié)商需要充分聽取協(xié)商各方對(duì)協(xié)商議題的爭(zhēng)論與說明，這就要求協(xié)商必須要有充分時(shí)間做保障。然而，“商而不決、協(xié)而無識(shí)”等時(shí)間成本過高的現(xiàn)象往往也有可能出現(xiàn)，這與公共管理的效率原則往往相沖突。因此，要在協(xié)商中培育效率意識(shí)，在協(xié)商前對(duì)協(xié)商議題進(jìn)行調(diào)查研究，獲得盡可能多的信息，以提高協(xié)商效率。

（二）優(yōu)化政協(xié)界別組織設(shè)置，提升協(xié)商能力

人民政協(xié)層面的協(xié)商主體包含著黨派團(tuán)體界別和政協(xié)委員兩個(gè)部分。目前，南京市政協(xié)委員總數(shù)518名，29個(gè)界別（廣義界別），由黨派、團(tuán)體和界別（狹義界別）三大類界別組成。三大類界別占比例分別為28%、13.5%、58.5%。隨著實(shí)踐發(fā)展和開展協(xié)商民主的要求，要及時(shí)優(yōu)化政協(xié)組織建設(shè)。首先，合理地科學(xué)地進(jìn)行界別設(shè)置與調(diào)整，使得更多成熟的新社會(huì)階層、團(tuán)體及時(shí)納入到人民政協(xié)的政治組織中。其次，厘清中共界與其他界別的關(guān)系，強(qiáng)化其界別特色。目前，政協(xié)組織中中共界委員人數(shù)控制在不超過40%的限制線下，其來源主要有，一是政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)中中共黨員，二是黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門和其他黨政部門的負(fù)責(zé)人，且主要是副職負(fù)責(zé)人。這種中共界別的組成往往在開展協(xié)商民主時(shí)出現(xiàn)一些困境:一是，從界別協(xié)商視角來看，具有中共黨員身份的政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)，從其職務(wù)和工作屬性來看，其對(duì)中共界別的代表性不足。二是，黨政領(lǐng)導(dǎo)身份的政協(xié)委員，在進(jìn)行界別協(xié)商時(shí)，往往是以黨政領(lǐng)導(dǎo)身份參加協(xié)商，界別意識(shí)有時(shí)會(huì)被有意無意地淡化。三是，委員人數(shù)占政協(xié)委員比例近40%的中共界，在界別協(xié)商中到底是協(xié)商主體，還是協(xié)商客體呢?其與黨委政府又是何種關(guān)系呢?解決這一難題存在著兩個(gè)思路，第一，在政協(xié)不單設(shè)中共界別，政協(xié)僅僅作為中共與其他各個(gè)界別開展協(xié)商議政的平臺(tái)（但是這種思路，缺乏現(xiàn)實(shí)性，在現(xiàn)有條件下難以做到）;第二，保留中共界別，但是可以適當(dāng)減少人數(shù)比例，減少黨政副職領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)，增加黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入政協(xié)，便于發(fā)揮中共界別的應(yīng)有功能。

（三）加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主法制化、制度化和規(guī)范化建設(shè)

首先，完善政協(xié)民主商制度，對(duì)現(xiàn)有不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的協(xié)商民主的體制機(jī)制進(jìn)行增量改革，進(jìn)一步細(xì)化、充實(shí)和完善;把已有的慣例性的協(xié)商實(shí)踐成果和經(jīng)驗(yàn)固定化，上升為制度機(jī)制來加以保證。其次，規(guī)范政協(xié)協(xié)商與決策之間關(guān)系，建立健全協(xié)商納入決策的制度。從政治協(xié)商與決策關(guān)系來看，目前政協(xié)的政治協(xié)商，屬于決策之外的協(xié)商（因?yàn)檫@種協(xié)商往往帶有征求意見、賦予合法性的功能）而非決策內(nèi)協(xié)商，因此存在著協(xié)商結(jié)果與決策之間的脫節(jié)、變形等非連續(xù)的狀態(tài)。因此，協(xié)商過程中形成的共識(shí)成果、利益訴求的表達(dá)能否被決策部門采納，完全取決于決策部門自身，甚至出現(xiàn)“協(xié)商無效”或“自拉自唱”的現(xiàn)象;或者是黨委先有傾向性或?qū)嵸|(zhì)性意見，政治協(xié)商只起到了賦予黨委意見合法性與民意基礎(chǔ)的作用。我們認(rèn)為，通過體制機(jī)制制度的建立與完善，民主協(xié)商與決策過程之間建立起緊密的聯(lián)系，嘗試建立決策內(nèi)協(xié)商制度，使協(xié)商過程成為決策過程的一個(gè)重要必備環(huán)節(jié)，形成凡是重大決策必須協(xié)商原則。同時(shí)，在日常工作中，還可以嘗試黨委、政府的常委會(huì)議、全體會(huì)議和其他重要會(huì)議安排政協(xié)主席列席并發(fā)表意見的做法。最后，推進(jìn)政協(xié)協(xié)商民主法制化。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，以即將召開的十八屆四中全會(huì)為契機(jī)，以法治思維和法治方式推進(jìn)政協(xié)協(xié)商民主。

（四）規(guī)范協(xié)商議題，拓展政協(xié)協(xié)商民主的形式與渠道

規(guī)范政協(xié)協(xié)商議題內(nèi)容。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》中明確規(guī)定了，人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是，國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題;各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其它重要問題。然而，現(xiàn)實(shí)中對(duì)于哪些屬于協(xié)商范圍，哪些不屬于協(xié)商范圍，哪些應(yīng)該協(xié)商，哪些必須協(xié)商，還存在著認(rèn)識(shí)上的不盡一致，以至有時(shí)該協(xié)商的內(nèi)容沒有進(jìn)行協(xié)商。針對(duì)這些協(xié)商內(nèi)容還是比較籠統(tǒng)、含糊與不確定，我們認(rèn)為嘗試對(duì)地方政協(xié)協(xié)商內(nèi)容進(jìn)一步具體化，哪些屬于大政方針、國(guó)計(jì)民生、重大人事安排要作出詳細(xì)說明，把一些慣例制度化、規(guī)范化，從而破除協(xié)商內(nèi)容隨意，以及想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商的現(xiàn)狀。

固定和豐富協(xié)商形式。目前文件規(guī)定了多樣化的協(xié)商形式，但對(duì)于何種議題內(nèi)容采用哪種協(xié)商形式，沒有具體規(guī)定。為此，對(duì)于哪些問題采用哪些協(xié)商形式，以及具體步驟要進(jìn)一步具體化、機(jī)制化。另一方面，不斷推進(jìn)對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、專題協(xié)商和提案辦理協(xié)商，豐富南京政協(xié)協(xié)商民主形式。

通過積極創(chuàng)新政協(xié)協(xié)商民主形式，形成一個(gè)全方位、多層次、寬領(lǐng)域、永不閉幕的政協(xié)協(xié)商平臺(tái)與渠道。在繼續(xù)做好政協(xié)傳統(tǒng)的會(huì)議協(xié)商、書面協(xié)商等基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商等形式。推進(jìn)對(duì)口協(xié)商。政協(xié)的專門委員會(huì)要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能，就地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的某一重要議題，促成政協(xié)與黨政相關(guān)部門的對(duì)口協(xié)商，就共同關(guān)注的問題努力形成一致性意見。開展對(duì)口協(xié)商，可以使一個(gè)界別與一個(gè)或多個(gè)黨政部門進(jìn)行溝通協(xié)商，也可以是多個(gè)界別與一個(gè)或多個(gè)黨政部門進(jìn)行的溝通協(xié)商。推進(jìn)界別提案辦理協(xié)商。提案辦理協(xié)商的關(guān)鍵在于“提”與“辦”之間的溝通協(xié)商。以政協(xié)名義提出的提案，在提案辦理過程中不能流于形式化，只以書面或電話形式給與答復(fù)，應(yīng)該本著解決問題的原則，進(jìn)行政協(xié)與黨政部門之間開展面對(duì)面的協(xié)商溝通。推進(jìn)專題協(xié)商。圍繞政協(xié)組織按照“黨政重視、群眾關(guān)注、界別所能”的原則，精心挑選經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題作為協(xié)調(diào)專題，整合政協(xié)界別力量，開展視察調(diào)研，召開專題協(xié)商會(huì)。溧水區(qū)政協(xié)近年來圍繞區(qū)委區(qū)政府關(guān)切的、人民群眾關(guān)系的重大問題，作為專題協(xié)商議題，通過組織界別調(diào)研，撰寫調(diào)研報(bào)告，與區(qū)政府相關(guān)部門協(xié)商討論，推進(jìn)政府政策的科學(xué)化、民主化發(fā)展。

（五）建立和完善政協(xié)民主協(xié)商的相關(guān)程序與機(jī)制

協(xié)商民主實(shí)質(zhì)是一種程序性民主，重在程序、貴在程序，因此，必須建立健全政協(xié)民主協(xié)商的相應(yīng)程序與機(jī)制。

第一，建立政協(xié)協(xié)商民主議題的提出與確定機(jī)制。在協(xié)商議題的選擇上建立雙向型選題模式，即一方面由市委市政府向政協(xié)組織“交題”和“點(diǎn)題”，另一方面，請(qǐng)政協(xié)委員“獻(xiàn)題”，向界別群眾“征題”。在政協(xié)協(xié)商議題的確定上，除了黨委政府提出確定協(xié)商議題之外，嘗試建立政協(xié)組織確定議題的做法。政協(xié)界別可以針對(duì)社會(huì)各界和人民群眾反響熱烈的重大問題，提出開展協(xié)商的議題，提交政協(xié)主席會(huì)議或常委會(huì)確定。政協(xié)協(xié)商議題確定后，組織相關(guān)界別和領(lǐng)域的委員深入開展調(diào)研論證，發(fā)揮界別獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，努力做深做細(xì)議題，開展各種形式的界別協(xié)商活動(dòng)，提出協(xié)商意見，并及時(shí)整理報(bào)送協(xié)商成果。黨政有關(guān)部門對(duì)界別協(xié)商意見應(yīng)認(rèn)真研究處理并及時(shí)反饋處理情況，加強(qiáng)跟蹤督察，促進(jìn)意見落實(shí)。

第二，建立界別協(xié)商的定向?qū)訖C(jī)制。一是，建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，嘗試搭建政協(xié)主席、副主席分工聯(lián)系界別制度，加強(qiáng)對(duì)界別協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，溧水區(qū)政協(xié)在此有過成功地嘗試，取得了不錯(cuò)的成效。二是，確立政協(xié)專委會(huì)與界別定向?qū)訖C(jī)制，提高界別協(xié)商的組織化程度?？傮w來看，南京市政協(xié)界別包括黨派類、團(tuán)體類、職業(yè)類、民族信仰類和綜合類五大類型界別。對(duì)于有一定組織依托的黨派類和團(tuán)體類界別，可由各自的組織負(fù)責(zé)對(duì)接與聯(lián)系，對(duì)于職業(yè)類、民族信仰類和綜合類等沒有固定組織依托的類別，可以依托政協(xié)現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)，建立專委會(huì)對(duì)接聯(lián)系界別機(jī)制，提高界別協(xié)商的組織化程度。三是，建立界別與黨政部門對(duì)口協(xié)商制度。建議政協(xié)聯(lián)合黨委政府，以文件形式，明確每個(gè)政協(xié)界別所對(duì)應(yīng)的黨政部門協(xié)商議政對(duì)象，健全工作聯(lián)系制度，構(gòu)建界別與對(duì)口單位的聯(lián)系網(wǎng)，以提高對(duì)口單位的界別意識(shí)，為界別協(xié)商議政提供更加廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。

第三，建立政協(xié)協(xié)商結(jié)果落實(shí)、反饋機(jī)制。將政協(xié)民主協(xié)商意見交予相關(guān)部門進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化，并將結(jié)果落實(shí)情況及時(shí)反饋給政協(xié)相關(guān)部門。

第四，建立政協(xié)協(xié)商議題信息共享機(jī)制。對(duì)于由黨委提出的協(xié)商議題，在協(xié)商之前要將協(xié)商議題的相關(guān)資料與界別共享，為其充分協(xié)商提供條件。第五，健全協(xié)商服務(wù)保障機(jī)制。要保障政協(xié)協(xié)商權(quán)利、人員、經(jīng)費(fèi)、制度有效運(yùn)行，賦予其更廣泛的平等資源與機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)參與過程中的權(quán)利話語(yǔ)平等權(quán)，防止蛻變?yōu)榭煽匦詤f(xié)商、預(yù)定決策的協(xié)商形式化。