倪懷敏　姚建宗

〔摘要〕多種理論和邏輯在支撐著這樣的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)：“人民”政府應(yīng)該是有“良心”的政府，“法治”政府應(yīng)該是有“道德”的政府?！叭嗣瘛闭摹傲夹摹敝饕w現(xiàn)在它應(yīng)該是“有恥有格”的政府、“服務(wù)”的政府、“公益”而沒(méi)有“私利”的政府、“講理”的政府、“光明”的政府、“有責(zé)”的政府和“感恩”的政府?！胺ㄖ巍闭摹暗赖隆敝饕w現(xiàn)在它應(yīng)該是遵守法律的政府、尊重權(quán)利的政府、維護(hù)人的尊嚴(yán)的政府、正視人性的政府、理性民主的政府、謙抑克己的政府和寬容忍讓的政府。中國(guó)社會(huì)有必要從建設(shè)和培育黨政官員的私人道德與良心、公共道德與良心、職業(yè)道德與良心，以及強(qiáng)化和培育黨政官員的常人關(guān)懷與平民情感等方面來(lái)建設(shè)和培育“人民”政府的“良心”和“法治”政府的“道德”。

〔關(guān)鍵詞〕人民政府；法治政府；政府官員；良心；道德

〔中圖分類號(hào)〕DF092〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2014）02-0060-07

〔基金項(xiàng)目〕吉林大學(xué)“211工程”國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治理論與實(shí)踐”；吉林大學(xué)“985工程”建設(shè)項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)法治”；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義法學(xué)理論體系研究”（10JZD0029）

〔作者簡(jiǎn)介〕倪懷敏，成都大學(xué)政治學(xué)院副教授，四川成都610000；

姚建宗，吉林大學(xué)法學(xué)院、理論法學(xué)研究中心教授，博士生導(dǎo)師，吉林長(zhǎng)春130012。引言

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！边@表明，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨以法治來(lái)整合論證和強(qiáng)化自身的執(zhí)政合法性。而實(shí)際上，從20多年前的黨的十四大到如今，中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政的基本思路、主旨思想闡釋、核心理論展開(kāi)、實(shí)踐架構(gòu)設(shè)計(jì)等方面，都非常明確、顯見(jiàn)而清晰地勾畫(huà)出了將法治作為執(zhí)政的政治智慧的理論表達(dá)與實(shí)踐表達(dá)。在這個(gè)意義上，我們甚至可以說(shuō)，《決定》顯示了作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人類法治文明認(rèn)知與理解的思想高度與理論深度，是中國(guó)共產(chǎn)黨自改革開(kāi)放以來(lái)始終堅(jiān)持認(rèn)真思考和嚴(yán)肅對(duì)待自身執(zhí)政合法性問(wèn)題的一種思想歸納與理論總結(jié)。

在這樣的歷史與現(xiàn)實(shí)背景下，我們認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)乃是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的核心與關(guān)鍵，而且，法治政府建設(shè)在彰顯其“法治”特征的同時(shí)還必須真切地體現(xiàn)其“人民”的本質(zhì)，進(jìn)而在以體現(xiàn)“人民”與“法治”共性的公共道德的思想與觀念基礎(chǔ)方面強(qiáng)化政府的“道德”與“良心”建設(shè)。毫無(wú)疑義，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“人民”政府應(yīng)該有其良心，作為我國(guó)為全面推進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展而正在著力建設(shè)的“法治”政府也應(yīng)該有其道德。這一點(diǎn)，理應(yīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)的公共理性認(rèn)知與公共道德共識(shí)。

一、政府為什么必須講良心和道德

在現(xiàn)代社會(huì)，政府和人民的關(guān)系得到了更多的、基本的社會(huì)政治理論的支撐。

1.人民是政府的基礎(chǔ)。也可以說(shuō)，“人民”才是“實(shí)體”，而“政府”只是“虛體”。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，“政府”雖然在現(xiàn)實(shí)中無(wú)時(shí)無(wú)刻不體現(xiàn)出由具體的機(jī)構(gòu)、組織、官員以及抽象的規(guī)范和制度等所組成的社會(huì)實(shí)體，但事實(shí)上，任何“政府”之類的社會(huì)實(shí)體，都始終離不開(kāi)基本的構(gòu)成元素——“人”或者“人民”。在這里，“人”或者“人民”是實(shí)實(shí)在在的實(shí)體，而“政府”不過(guò)是一種虛擬的存在形式而已。因此，任何政府都在事實(shí)上和邏輯上，對(duì)于人或者人民都負(fù)有責(zé)任和義務(wù)，這種責(zé)任和義務(wù)就是所謂的政府的良心。

2.社會(huì)契約與人民主權(quán)原理。正是基于人民與政府的關(guān)系，在現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論是政治思想活動(dòng)還是社會(huì)政治實(shí)踐，都毫無(wú)例外地認(rèn)可了人民主權(quán)原則。也就是說(shuō)，在任何社會(huì)，一個(gè)社會(huì)的任何政治實(shí)體，包括國(guó)家或者政府在內(nèi)，實(shí)際上都是因?yàn)椤叭恕被蛘摺叭嗣瘛倍a(chǎn)生和存在的。著名的政治思想家盧梭用一個(gè)非常具有震撼力和說(shuō)服力的思想命題闡釋了這一貫穿于社會(huì)歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)的社會(huì)生活公理，即“社會(huì)契約”論。他指出，政府之所以存在，不在于政府本身，而恰恰在于“人”或者“人民”，是人或者人民為了解決他們自身的共同問(wèn)題，為了尋求自身利益的最大化和長(zhǎng)久化而共同讓出自己本來(lái)所擁有的一部分重要的權(quán)力與權(quán)利，這些權(quán)力和權(quán)利就組成了政府或者國(guó)家所擁有的現(xiàn)實(shí)的權(quán)力。

3.人權(quán)保障原則。正因?yàn)槿嘶蛘呷嗣竦拇嬖谀耸侨魏握绕涫敲裰髡嬖诤统掷m(xù)存在的基礎(chǔ)和前提，政府存在的全部目的也只是為了人或者人民的根本利益，而這在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)成為了一個(gè)社會(huì)公理與常識(shí)性的觀念。這樣一個(gè)公理和常識(shí)在人民和政府的關(guān)系的法律表征方面體現(xiàn)為人權(quán)保障原則，在法律規(guī)范上體現(xiàn)為政府對(duì)于公民權(quán)利保障的絕對(duì)義務(wù)：一方面，政府對(duì)于公民權(quán)利負(fù)有不克減、不侵害的消極性的絕對(duì)義務(wù)；另一方面，政府對(duì)于公民權(quán)利負(fù)有主動(dòng)行動(dòng)、大力促進(jìn)的積極性的絕對(duì)義務(wù)。這是政府的基本道德和良心的重要內(nèi)容，當(dāng)然也是政府的政治責(zé)任和法律責(zé)任的重要內(nèi)容。

4.人民與政府的共同利益保障。歷史事實(shí)和政府存在及其構(gòu)成的內(nèi)在邏輯都一再昭示，人或者人民在任何時(shí)候都是自然地歷史延續(xù)的，而政府在任何時(shí)候都只能是具體的和人造的社會(huì)物——它可以得到時(shí)間長(zhǎng)度不一的延續(xù)，也可以在無(wú)法達(dá)到延續(xù)的基本條件的情況下發(fā)生更替。因此，政府必須具有道德良心，并不僅僅只是為著人民而考量的，也是政府維持自身穩(wěn)定存在的真實(shí)需要。在這個(gè)意義上，政府之所以必須講道德、講良心，就是為了從根本上保障人民和政府的共同利益，就是為了維護(hù)政府長(zhǎng)期的穩(wěn)定，保障社會(huì)和諧地可持續(xù)發(fā)展。

5.黨政官員與政府道德良心的責(zé)任連帶。政府作為一個(gè)社會(huì)性的人造物，是由各種組織和機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，而使這樣的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)保持實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)，具有生命體一樣的活力、成為社會(huì)中活動(dòng)著的社會(huì)主體的，恰恰是政府的各級(jí)官員。所以，政府的道德和良心，也可以說(shuō)在實(shí)質(zhì)上就是由政府各級(jí)官員的道德和良心來(lái)構(gòu)筑、表征和體現(xiàn)的。政府各級(jí)官員作為政府一切活動(dòng)的實(shí)際承擔(dān)者與實(shí)行者，在履行社會(huì)政治角色義務(wù)的時(shí)候，其言行舉止所展現(xiàn)出來(lái)的道德與良心，是與政府的道德和良心直接地聯(lián)結(jié)在一起的，政府官員和政府實(shí)實(shí)在在地體現(xiàn)為一種榮辱與共的關(guān)系。政府官員和政府在道德與良心上、在事實(shí)上和邏輯上、在理論上和人民的認(rèn)同判斷上，都始終是處于一種責(zé)任連帶狀態(tài)。

二、“人民”政府應(yīng)該有的起碼“良心”

中國(guó)共產(chǎn)黨建立的中華人民共和國(guó)不僅將“人民”直接納入國(guó)家名稱之中以彰顯其重要性，而且毛澤東也以一句極其精煉而有力的“全心全意為人民服務(wù)”的名言表達(dá)了中國(guó)共產(chǎn)黨的政治理念以及政治與社會(huì)理想。在我們這樣一個(gè)“人民”居于至上地位的國(guó)家里，政府當(dāng)然也應(yīng)該基于與“人民”的關(guān)系而具有最起碼的良心。一個(gè)有良心的政府才是或者才應(yīng)該是真正可以被稱為“人民”政府。一個(gè)人民的政府具有的良心所彰顯的乃是如下的政府倫理形象：

1.“人民”政府應(yīng)該是“有恥有格”的政府。“有恥有格”所表達(dá)的是既要有榮譽(yù)感也要有恥辱感，政府也要有自己的人格意識(shí)或者品格意識(shí)。政府對(duì)待人民從基本態(tài)度到具體行為，都應(yīng)該自始至終抱持一種利益攸關(guān)、榮辱與共的立場(chǎng)，而不能把人民作為自己的對(duì)立面來(lái)看待。政府處處與人民爭(zhēng)奪好處和利益、處處掣肘人民，而一旦政府做出了有損人民——不論是個(gè)體性的還是整體性——的利益的不當(dāng)行為本來(lái)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的時(shí)候，不僅逃避和推卸責(zé)任，反而指責(zé)人民、并利用掌握的公共權(quán)力資源顛倒黑白、混淆視聽(tīng)，拒不承認(rèn)錯(cuò)誤，拒不承擔(dān)責(zé)任，甚至直接對(duì)相關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行威逼利誘、直至——恰如很多地方政府在強(qiáng)制拆遷中所使用的非法手段一樣。這些無(wú)恥和無(wú)格的行為絕不是“人民”政府的形象。總之，人民的政府在道德和倫理上的戒律應(yīng)該是，它應(yīng)該是一個(gè)有恥辱感和尊嚴(yán)感的政府，也應(yīng)該是一個(gè)有品格的政府。

2.“人民”政府應(yīng)該是“服務(wù)”的政府。古代社會(huì)，國(guó)家和政府一般不做區(qū)分，政府的功能是為了維持對(duì)社會(huì)的全面控制而進(jìn)行“統(tǒng)治”，這一點(diǎn)在中國(guó)尤其如此。到了近代以后，隨著政府與公民關(guān)系的一種嶄新認(rèn)識(shí)特別是社會(huì)契約論的興盛，人們對(duì)政府職能或者功能的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化，政府的功能被更多地寄望于對(duì)社會(huì)各種事務(wù)實(shí)行“管理”。但是“管理”也是自上而下的單純的公權(quán)力的支配與運(yùn)用，是政府單方面意志與意識(shí)的體現(xiàn)，依然沒(méi)有體現(xiàn)出社會(huì)契約論的那種政府與公民雙邊的溝通與良性互動(dòng)。所以，現(xiàn)代社會(huì)尤其是20世紀(jì)中葉之后，國(guó)際社會(huì)普遍把政府的職能或者功能定位為“治理”，也就是政府與公民雙邊溝通理解基礎(chǔ)上的良性互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)秩序與公共事務(wù)方面的政府與公民雙邊、上下的意志與意識(shí)的一致與和諧協(xié)調(diào)。這樣一個(gè)政府對(duì)社會(huì)所負(fù)責(zé)任的落實(shí)方式的變化過(guò)程，被學(xué)者們稱為“治道變革”，近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)更是在全球大力推動(dòng)以社會(huì)美好價(jià)值導(dǎo)向的“善治”。

所謂的“治道變革”，其基本的變革方式實(shí)際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會(huì)“統(tǒng)治”，到國(guó)家從公共利益出發(fā)的對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的“管理”，再到廣大民眾的根本利益為指向的、在自治基礎(chǔ)上的以民眾為主體的社會(huì)“治理”，再到體現(xiàn)社會(huì)整體的以人的獨(dú)立自主為最大價(jià)值取向的、以法律為核心而展開(kāi)的規(guī)則化的、制度化的“善治”?？梢哉f(shuō)，依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，所尋求的也就是在一個(gè)國(guó)家或者社會(huì)中通過(guò)法律這種特殊的制度化的方式而實(shí)現(xiàn)廣泛“善治”的過(guò)程和努力。從“統(tǒng)治”到“管理”到“治理”再到“善治”，同樣也是中國(guó)共產(chǎn)黨政治經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)政治智慧的體現(xiàn)。而“善治”的核心其實(shí)就是“依法治理”，就是政府行政（方式、手段、程序）的法治化。從“善治”理念要求來(lái)看，它非常明顯地要求政府在認(rèn)識(shí)上和日常事務(wù)的展開(kāi)中，始終要體現(xiàn)出“服務(wù)”的性質(zhì)來(lái)，為公民、為社會(huì)服務(wù)，“人民”的政府應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)的政府，而且要“全心”而“全意”地為人民服務(wù)，既不能虛情假意地“服務(wù)”也不能半心半意地“服務(wù)”，政府中的官員是人民的“仆人”（即“公仆”）而不是“老爺”。人民的政府在道德和倫理上的戒律應(yīng)該是為民服務(wù)的政府。

3.“人民”政府應(yīng)該是“公益”的政府。政府在根本上是人民自己為著屬于每一個(gè)人的共同的根本利益而創(chuàng)造的社會(huì)結(jié)構(gòu)，政府理所當(dāng)然地必須保護(hù)每一個(gè)人的與公益不相矛盾和沖突的私利，更是理所當(dāng)然地必須保護(hù)所有人的共同的公益，而政府唯獨(dú)沒(méi)有、也絕對(duì)不應(yīng)該有屬于“政府”自身的、滿足政府純粹自我需要的私利。人民的政府更是如此。以“政府”的名義尋求和保有“利益”的活動(dòng)以及這種“利益”本身，一方面必須在公民認(rèn)可的民主程序與法治框架之中來(lái)議決和執(zhí)行，另一方面還必須是為了全體公民的根本利益并由之來(lái)證明自身及其過(guò)程的合法性與正當(dāng)性。換一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，人民的政府就是人民組建來(lái)從事人民的共同的公益獲取與保有和增值的代理機(jī)構(gòu)，如果說(shuō)它有什么私利的話，那也只是用自己的勤勉和辛勞服務(wù)換取人民對(duì)其存在的認(rèn)可和支持?？傊叭嗣瘛钡恼畱?yīng)該充分意識(shí)到，自己在倫理和道德上必須具有一個(gè)自我克制和自我約束的道德戒律，那就是它不能有專屬于自身的純粹的私利，它應(yīng)該是只關(guān)注并大力維護(hù)全體公民的共同公益的政府。

4.“人民”政府應(yīng)該是“講理”的政府。人民的政府既然是人民公益的代理人和代言人，邏輯上就必然包含著人民的政府必須謙卑而恭敬地傾聽(tīng)作為主人和委托人的人民的意見(jiàn)和建議，時(shí)時(shí)刻刻明了人民之所思所想。人民的愿望，人民的政府必須竭盡所能地去實(shí)現(xiàn)和完成；人民的冤屈，人民的政府必須殫精竭慮地為其沉冤昭雪；人民的政府在這樣的事情上絕對(duì)不能袖手旁觀、坐視不管?！叭嗣瘛钡恼诘赖律虾蛡惱砩系慕渎删褪?，它應(yīng)該是“講理”的政府?！爸v理”就是政府必須以理服人而不是僅僅依靠強(qiáng)力暴力使人臣服；同時(shí)，“講理”也意味著政府必須允許公民說(shuō)話，而且是說(shuō)真話說(shuō)實(shí)話，凡有冤屈哀怨、是非曲直之議者，政府必須能夠創(chuàng)設(shè)一切條件和機(jī)會(huì)允許人民毫無(wú)顧忌地表達(dá)。

5.“人民”政府應(yīng)該是“光明”的政府。政府存在的理由和運(yùn)作邏輯，表明了盡管其實(shí)際事務(wù)極其復(fù)雜和繁瑣但目的卻非常單一，就是一切為了人民的利益，除此之外它沒(méi)有任何私利和自身獨(dú)立的需求。正因?yàn)椤靶牡谉o(wú)私天地寬”，政府才有膽量把自身的行為置于人民的審視和監(jiān)督之下；正因?yàn)槭侨嗣竦拇砣?，政府才?yīng)該時(shí)刻聯(lián)系人民并與人民做充分的溝通；正因?yàn)檎驊?yīng)人民的根本利益需求而存在，政府的前途和命運(yùn)全部都仰仗于人民的選擇和決定，這在現(xiàn)代民主、法治社會(huì)中可以說(shuō)是一個(gè)最為基本的社會(huì)公理和文明公理。因此，“人民”的政府在道德和倫理上的戒律就是，“光明磊落”的政府，理當(dāng)是把自己的一切都坦然地置于人民的陽(yáng)光之下。

6.“人民”政府應(yīng)該是“有責(zé)”的政府。作為人民根本的共同利益的代理人和保護(hù)者，政府的言行毫無(wú)例外地以人民的利益指向?yàn)榭剂糠较?，受人所托忠人之事乃天?jīng)地義的處世準(zhǔn)則，政府言行舉止失當(dāng)、甚至損害人民的利益，那自然就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府對(duì)人民所承擔(dān)的責(zé)任，在現(xiàn)代社會(huì)，既表現(xiàn)為政治責(zé)任——人民用選票（在近代社會(huì)之前則用暴力）表達(dá)自己對(duì)代理人的選擇（滿意或者不滿意），又表現(xiàn)為法律責(zé)任——政府的具體官員必須在法律法規(guī)的明確規(guī)定中承擔(dān)具體而明確的法律上的不利后果；既表現(xiàn)為道德責(zé)任——政府及其官員受到良心上的責(zé)難和譴責(zé)，又表現(xiàn)為社會(huì)責(zé)任——全社會(huì)因?qū)φ牟恍湃味趦?nèi)心對(duì)抗政府并和政府離心離德。在擔(dān)責(zé)方面，最好的方式是政府主動(dòng)在糾錯(cuò)的基礎(chǔ)上自我擔(dān)當(dāng)責(zé)任，給人民以一個(gè)合理合法的行動(dòng)交代；其次是人民通過(guò)法律途徑主動(dòng)地追究政府及官員的法律責(zé)任?！叭嗣瘛钡恼诘赖潞蛡惱砩系慕渎删褪恰坝胸?zé)”的政府，不僅主動(dòng)地?fù)?dān)當(dāng)為人民的根本的共同利益服務(wù)的責(zé)任，而且主動(dòng)地?fù)?dān)當(dāng)因損害人民的利益而應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

7.“人民”政府應(yīng)該是“感恩”的政府。人民是政府的締造者，是人民給予政府以存在和維持存在的充分理由，政府老老實(shí)實(shí)擔(dān)當(dāng)自己的公仆角色，認(rèn)認(rèn)真真做好自己作為公仆的責(zé)任，就是對(duì)人民的感恩和報(bào)答。但倘若政府將自身視為一個(gè)獨(dú)立的與人民同等之主體因而尋求自身的私利，抑或政府為著某些私人的利益而置整個(gè)社會(huì)的共同利益于不顧，那政府就蛻變?yōu)樗嚼墓ぞ?，成為“私仆”甚至“惡仆”了。作為“人民”的政府，在道德和倫理上的戒律就是，知恩圖報(bào)，對(duì)人民始終“感恩”并以行動(dòng)報(bào)恩。

三、“法治”政府必須有的最低限度的“道德”

我國(guó)早已經(jīng)把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為我們的治國(guó)方略，而依法行政、建設(shè)法治政府成為法治國(guó)家建設(shè)的核心與重點(diǎn)，為此，中共中央和國(guó)務(wù)院多次下發(fā)文件，對(duì)于依法行政、建設(shè)法治政府的重要意義、核心內(nèi)容、基本方式、實(shí)踐策略等做了充分的闡釋。但是，在法治政府建設(shè)的理論與實(shí)踐中，對(duì)于法治政府的道德素養(yǎng)或者倫理品格卻認(rèn)識(shí)不夠，強(qiáng)調(diào)不多，甚至還有一些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)和理解，以為法治或者法治政府建設(shè)與道德和倫理建設(shè)沒(méi)有必然的聯(lián)系，甚至法治或者法治政府就是要求政府用一體遵循的法律規(guī)范這種非人格化的權(quán)威來(lái)實(shí)行社會(huì)的治理，而法律本身就是要遠(yuǎn)離道德訴求和倫理約束。這種認(rèn)識(shí)是很不全面的，也是一種思想偏見(jiàn)。事實(shí)上，法律本身必須高度順應(yīng)一個(gè)社會(huì)最基本的道德要求和倫理法則，法治也由此不能不具有自身的道德與倫理訴求，體現(xiàn)在法治政府建設(shè)上就是，法治政府必然具有自身獨(dú)特的道德與倫理屬性和基本要求。法治政府的道德品質(zhì)與人民政府的良心屬于同一層面而不同維度的問(wèn)題，它們的內(nèi)在邏輯是相通的，在政治和社會(huì)層面都是以人民主權(quán)、社會(huì)契約等理論為基本的社會(huì)公理認(rèn)知。這里，筆者把法治政府所必須具有的最低限度的道德要求大體上概括為如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.“法治”政府應(yīng)該是遵守法律的政府。在理論上，法治狀態(tài)下的法律是反映全體社會(huì)成員的共同利益訴求、維護(hù)社會(huì)根本利益的權(quán)威規(guī)范。在實(shí)踐中，法治狀態(tài)下的法律是多重社會(huì)主體在各自重大的共同利益的相互博弈和妥協(xié)的基礎(chǔ)上獲得的基本規(guī)范與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。任何社會(huì)主體的片面的利益訴求與極端要求都不應(yīng)該被納入法律規(guī)范之中。因此，“法治”政府的基本道德要求本能地就應(yīng)該包含著遵守法律，遵守法律表現(xiàn)為一是對(duì)法律的服從，一是對(duì)法律的尊重。不遵守法律的政府不是法治政府。

2.“法治”政府應(yīng)該是尊重權(quán)利的政府。法治的基本主旨一為限權(quán)，特別是限制和約束政府手中掌握的公共權(quán)力及其運(yùn)行；二為維權(quán)，維護(hù)社會(huì)成員特別是公民合法的權(quán)利和利益。二者比較，維權(quán)是第一位的、也就是原生性的，而限權(quán)是第二位的也就是派生性的、以實(shí)現(xiàn)維權(quán)目的為己任的。因此，“法治”政府的基本道德要求應(yīng)該包含著尊重社會(huì)主體特別是公民個(gè)人的權(quán)利。在新的時(shí)期，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨提出了“以人為本”的主張，強(qiáng)調(diào)要高度關(guān)注“民生問(wèn)題”。我國(guó)社會(huì)實(shí)踐中“以人為本”的法律邏輯展開(kāi)的重點(diǎn)，是在行政執(zhí)法領(lǐng)域始終堅(jiān)持和落實(shí)公民法律權(quán)利的平等保障與救濟(jì)。以人為本就是要始終堅(jiān)持法治化行政中以公民的權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為核心和重點(diǎn)，一切具體的行政措施必須首先從公民具體權(quán)利的法律保障入手展開(kāi)，對(duì)于公民合法權(quán)益的損害必須給予充分的、足夠的、公正的賠償；基于公共利益的需要而對(duì)公民權(quán)利的妨礙或者合法權(quán)益的征收，必須給予公正而合理的補(bǔ)償；政府的抽象行政行為必須以公民基本權(quán)利的具體保障為依歸?？傊骷?jí)政府的各種行政活動(dòng)與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)為本，不能以政府自身的利益甚至其他特殊利益集團(tuán)的利益為思考的首要著眼點(diǎn)。

3.“法治”政府應(yīng)該是維護(hù)人的尊嚴(yán)的政府。在法治社會(huì)中，社會(huì)政治領(lǐng)域的觀念與制度都通行民主原則，政府由人民通過(guò)法律程序組建和更換，政府對(duì)人民的利益尤其是人民的根本的共同利益負(fù)責(zé)。政府在倫理上對(duì)于人民負(fù)載了一種道德責(zé)任，這就是要尊重人民，特別是要以維護(hù)其治理之下的每一個(gè)人的尊嚴(yán)和人格為己任。在法律邏輯上，“以人為本”也必然而且必須體現(xiàn)在法律真正確認(rèn)所有人在法律上的“尊嚴(yán)”，也就是所有人的“人格”上的平等與尊嚴(yán)。我們強(qiáng)調(diào)“以人為本”就是既要使所有的人在社會(huì)生活意義上不僅滿足于物質(zhì)需求與精神需求，又要使所有的人具有人格的絕對(duì)平等。在法治政府之下，政府對(duì)于人民物質(zhì)性合法權(quán)益的保障和精神性合法權(quán)益的保障，都是政府的責(zé)任與職責(zé)，絕對(duì)不是政府對(duì)于公民訴求的憐憫、同情與施舍性的回應(yīng)?？傊?，“法治”政府的基本道德要求是，應(yīng)該是自覺(jué)而堅(jiān)決地維護(hù)人的尊嚴(yán)的政府。

4.“法治”政府應(yīng)該是正視人性的政府。人性問(wèn)題歷來(lái)都是人們談?wù)撟疃喽帜砸皇堑膯?wèn)題，古今中外的思想家、政治家等都始終在思考這個(gè)問(wèn)題。中國(guó)古代的主流思想認(rèn)為，有的人天生就是善的而有的人天生就是惡的，因此主張?jiān)谏鐣?huì)中不僅觀念上而且制度上都要除惡揚(yáng)善，以善者的榜樣力量來(lái)引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)中的人積極向善，這樣的人性論思想對(duì)中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)依然存在重大影響。而西方社會(huì)的主流學(xué)說(shuō)基本上是以上帝為參照而毫無(wú)例外地認(rèn)為人性之惡存在于每一個(gè)人之中，也就是人性之惡是平等的，同時(shí)也承認(rèn)有限的人性之善，所以主張?jiān)谟^念上和制度上抑惡揚(yáng)善?，F(xiàn)代民主、法治觀念和制度，就是在這樣的人性善惡平等且惡更居支配地位的意識(shí)基礎(chǔ)上達(dá)致的。在這樣的認(rèn)識(shí)前提下，政府本身也改變不了人性的惡，它自身就是一個(gè)不得不有的、必要的惡。因此，英國(guó)思想家休謨才非?？隙ǘ鞔_地說(shuō)：“在設(shè)計(jì)任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)控機(jī)構(gòu)時(shí)，必須把每個(gè)公民都設(shè)想為無(wú)賴之徒，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，別無(wú)其他目標(biāo)。”“必須把每一個(gè)人都設(shè)想為無(wú)賴之徒確實(shí)是條正確的政治格言?！薄?〕因此，政府對(duì)于人性的認(rèn)識(shí)的核心，在于對(duì)自身的基于一般人的人性所必然存有的惡的認(rèn)識(shí)與警惕，政府正視人性，首要的就是對(duì)自我的人性之惡的警醒，其次才是對(duì)一般公民的人性復(fù)雜性的認(rèn)知。我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題恰恰在于，各級(jí)政府及其官員都認(rèn)為自己是道德的完人，根本沒(méi)有人性的惡，有的只是人性中的善；而一般公民呢，人性中的惡最多，惡人最多，小人最多。所以，政府對(duì)待公民，多以懷疑否定為首要立場(chǎng)。這是與法治理想完全對(duì)立的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)?！胺ㄖ巍闭幕镜赖乱笫钦暼诵缘恼?。正視人性，就是要把人性之惡的主導(dǎo)方置于自身，看到并警惕政府之惡；就是要把人性之善的主導(dǎo)方置于公民一方，同時(shí)抑制公民的人性之惡，但主要是對(duì)公民人性中的善要大力弘揚(yáng)。

5.“法治”政府應(yīng)該是理性民主的政府。法治的根本目的就是要通過(guò)既定的法律規(guī)則消除在社會(huì)生活與政治活動(dòng)中的專斷獨(dú)裁與恣意擅斷，從而使政治與社會(huì)生活在法律的觀照之下獲得明確的可預(yù)見(jiàn)性，建立和維持良好的社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)秩序。一個(gè)法治的政府，首先不能任憑一時(shí)的激情率性而為，更是不能濫用自己手中的公共權(quán)力；其次，不能因?yàn)檎饕I(lǐng)導(dǎo)一時(shí)的喜怒哀樂(lè)而恣意行為；再次，不能只聽(tīng)歌功頌德的溢美之詞而不聽(tīng)逆耳忠言。總之一句話，“法治”政府的基本道德要求應(yīng)該是，首先是“理性”的政府，也就是冷靜、客觀、絕對(duì)不憑激情和一時(shí)的情緒來(lái)左右自己的判斷和決策，從而力求中立、公正而客觀；其次是“民主”的政府，也就是廣泛地收集和聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，客觀而全面地評(píng)估各方面的意見(jiàn)，從而冷靜地做出判斷，絕對(duì)不偏聽(tīng)偏信，獨(dú)斷專橫地恣意行政。一時(shí)興起便來(lái)行令、不聽(tīng)任何不同意見(jiàn)而一意孤行獨(dú)斷的政府，不是法治政府而是專制政府。

6.“法治”政府應(yīng)該是謙抑克己的政府。法治政府的兩個(gè)核心主題一是維權(quán)、二是限權(quán)，而限權(quán)恰恰是為了維權(quán)，從政治權(quán)力的運(yùn)作來(lái)看，限權(quán)也就是要限制公共權(quán)力的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與運(yùn)行程序，使之不能恣意妄為隨意而行。在法治狀態(tài)下，政府自我意識(shí)的核心在于首先明確自身權(quán)力有限性的基本認(rèn)知并依據(jù)這樣的認(rèn)知在行為上自我設(shè)限，同時(shí)遵守既定的法律限制，從而使公共權(quán)力的運(yùn)作在充滿理性的客觀狀態(tài)下進(jìn)行；也就是要堅(jiān)決克服讓手中所掌握的公共權(quán)力不受限制地?zé)o限擴(kuò)張的欲望，始終保持謙卑抑讓，以對(duì)權(quán)利的真誠(chéng)敬畏而讓手中的權(quán)力自我克制。總之，“法治”政府的基本道德要求就是謙抑克己。

7.“法治”政府應(yīng)該是寬容忍讓的政府。法治之異于專制之處，在于專制一般是在極端的或者情緒激昂的情況下運(yùn)作的，而法治則是在相對(duì)平靜溫和甚至冷靜的情況下依靠規(guī)則治理的。法治的施行與民主并行，必定是多方面吸納各種意見(jiàn)和建議，綜合考量而酌定實(shí)踐措施。特別是對(duì)于民眾的不滿——哪怕是偏見(jiàn)的不滿或者毫無(wú)道理的糾纏——必須耐心而認(rèn)真地聽(tīng)取，并在政府的相關(guān)信息已經(jīng)充分對(duì)公眾開(kāi)放與公布的前提下，以同情理解之心和感同身受之情，寬容地理解、克制地忍讓公眾的不滿甚至過(guò)激言行，在彼此溝通和對(duì)話的基礎(chǔ)上協(xié)商解決分歧與矛盾。這在當(dāng)前的社會(huì)背景之下，尤其顯得特別重要。不管政府有理無(wú)理、也不管具體的一些公眾的行為有理無(wú)理或者具體情形如何，為了維護(hù)所謂的政府的權(quán)威與名聲，動(dòng)輒強(qiáng)硬回應(yīng)公眾的訴求，這是專制政府的常態(tài)行為而與法治政府毫無(wú)關(guān)涉。“法治”政府的基本道德要求應(yīng)該是，與人民能夠直接溝通從而能夠充分理解和尊重公民的訴愿與不滿，對(duì)其寬容忍讓的政府。

四、我國(guó)的法治政府建設(shè)與政府“道德”和“良心”培育

一般來(lái)說(shuō)，良心乃是人的基本的內(nèi)在品性與人格要素，它既是人與其生活世界聯(lián)系的中介又構(gòu)成人的生活世界的內(nèi)容。離開(kāi)了良心便無(wú)所謂人的生活，也無(wú)所謂人類社會(huì)及其歷史。正如亞當(dāng)·斯密所說(shuō)的：“雖然在一些特殊的場(chǎng)合，良心的贊同肯定不能使軟弱的人感到滿足，雖然那個(gè)與心真正同在的設(shè)想的公正的旁觀者的表示并非總能單獨(dú)地支撐其信心，但是，在所有的場(chǎng)合，良心的影響和權(quán)威都是非常大的；只有在請(qǐng)教內(nèi)心這個(gè)法官后，我們才能真正看清與己有關(guān)的事情，才能對(duì)自己的利益和他人的利益作出合宜的比較?！薄?〕所以，“沒(méi)有什么比人說(shuō)‘我將依我的良心行事更值得夸耀了。有史以來(lái)，人們始終以正義、愛(ài)和真正的原則，反對(duì)迫使他們放棄所知與所信的各種壓力。先知們就是依良心而行事的，當(dāng)他們的國(guó)家腐敗和不講正義時(shí)，他們就會(huì)譴責(zé)自己的國(guó)家，并預(yù)言它的沒(méi)落。蘇格拉底寧死也不愿使真理遭到損害，并據(jù)此而違背良心的行事。如果沒(méi)有良心的存在，人類早就陷入危險(xiǎn)的旅程了?！薄?〕

作為一個(gè)社會(huì)人造物，政府乃是一個(gè)以公共權(quán)力及其運(yùn)作為核心而建構(gòu)起來(lái)的各種社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)，其道德品性與擬制人格狀況并非“政府”這個(gè)抽象名稱天然地就具有，而是由政府的官員所具有并真實(shí)地體現(xiàn)出來(lái)的包含著個(gè)人性的私人道德與良心、社會(huì)性的公共道德與良心、政治性的職業(yè)道德與良心在內(nèi)的倫理道德?tīng)顩r來(lái)映射和呈現(xiàn)的。因此，在我國(guó)大力推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的過(guò)程中，一個(gè)根本性的、也絕對(duì)不可缺少的基礎(chǔ)問(wèn)題恰恰是政府的“道德”與“良心”的培育。培育政府的“道德”與“良心”，也就是要在依法行政、建設(shè)法治政府的實(shí)踐過(guò)程中，致力于建設(shè)和培育政府官員的“道德”與“良心”。這樣的重要工作不能不考慮如下方面的內(nèi)容：

1.建設(shè)和培育政府官員的私人道德與良心。客觀地說(shuō)，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨是非常重視對(duì)各級(jí)官員的道德和良心培育的，長(zhǎng)期以來(lái)，在選拔和任用各級(jí)干部的時(shí)候，無(wú)論是在傳統(tǒng)上還是在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是在觀念上還是在正式的制度上，都強(qiáng)調(diào)備選備用干部的基本標(biāo)準(zhǔn)是“德才兼?zhèn)洹?，?qiáng)調(diào)其倫理道德上的完美與“善”。在個(gè)人道德和良心方面，黨和政府都特別強(qiáng)調(diào)了干部的道德理想狀態(tài)與境界，而最大的失誤恰恰在于非常嚴(yán)重地忽視了對(duì)于“個(gè)人”如何成為一個(gè)真正的“人”的教育。事實(shí)上，任何人只有在成為“合格”的“人”的基礎(chǔ)上才有可能成為“合格”的“公民”，在“合格”的“公民”的基礎(chǔ)上才有可能成為“好”的或者“優(yōu)秀”的“公民”。而教育、鼓勵(lì)一個(gè)人成為“合格”的“人”，就是要用一個(gè)真正的“人”的標(biāo)準(zhǔn)——這實(shí)際上是一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)——來(lái)要求我們每一個(gè)人在社會(huì)化的過(guò)程中學(xué)會(huì)做“人”。其基本要求或者標(biāo)準(zhǔn)就是，要逐步學(xué)會(huì)、并在實(shí)踐中履行作為真正的“人”所必須承擔(dān)的各種角色“責(zé)任”與“義務(wù)”。所以，社會(huì)“責(zé)任”意識(shí)與“義務(wù)”觀念的灌輸與培育，應(yīng)當(dāng)是建設(shè)和培育包括黨政官員在內(nèi)的我國(guó)公民的私人道德與良心的基礎(chǔ)、起點(diǎn)與主要內(nèi)容。建設(shè)和培育黨政官員的私人道德與良心，重在引導(dǎo)黨政官員自我修身與克己。

2.建設(shè)和培育政府官員的公共道德與良心。諾伊曼認(rèn)為，“良心代表了集體的標(biāo)準(zhǔn)，并隨著標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和要求的變化而變化”，一個(gè)人，“如果他與社會(huì)中主要的、構(gòu)成‘文化超我的價(jià)值準(zhǔn)則相一致，人們就說(shuō)他‘有良心。另一方面，如果與這個(gè)準(zhǔn)則不一致，他就會(huì)蒙受‘沒(méi)良心的恥辱?！薄?〕所以，“個(gè)人的良心與社會(huì)良心不是相互獨(dú)立的東西，而是一件事物的兩個(gè)方面，即道德生活”，因?yàn)椤皞€(gè)人良心上的每一個(gè)判斷都是社會(huì)性的，涉及對(duì)各種社會(huì)影響的綜合。而各種社會(huì)良心又是個(gè)人良心的集合觀”?！?〕對(duì)于一般公民而言，其公共道德和良心表現(xiàn)為對(duì)于社會(huì)公共利益和相關(guān)事務(wù)的熱情關(guān)注和積極參與，積極承擔(dān)并履行相應(yīng)的公共責(zé)任和義務(wù)；對(duì)于政府官員而言，理所當(dāng)然地應(yīng)該把一般公民的公共道德和良心的要求作為基礎(chǔ)，但在公共責(zé)任和社會(huì)義務(wù)的承擔(dān)與履行上要求更加嚴(yán)格，因?yàn)檎賳T的身份使公眾對(duì)其附加了非同于一般公民的公共期待。建設(shè)和培育政府官員的公共道德與良心，就是要政府官員以更加積極、更加主動(dòng)的態(tài)度關(guān)注和參與社會(huì)公共事務(wù)的處理。建設(shè)和培育政府官員的公共道德與良心，重在引導(dǎo)黨政官員對(duì)于社會(huì)、對(duì)于公眾自覺(jué)的義務(wù)履行和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

3.建設(shè)和培育政府官員的職業(yè)道德與良心。長(zhǎng)期以來(lái)，我們基本上都是將普通公民的倫理與道德標(biāo)準(zhǔn)視為我國(guó)社會(huì)的全部倫理與道德標(biāo)準(zhǔn)，并以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量我國(guó)社會(huì)各個(gè)具體職業(yè)群體或者行業(yè)的倫理與道德?tīng)顩r。我國(guó)在選拔任用各級(jí)干部時(shí)，也都遵循了這樣的思維理路。在現(xiàn)代社會(huì)尤其是在致力于建設(shè)法治政府的中國(guó)社會(huì)，各級(jí)官員的職業(yè)道德和良心的核心層面就在于，要自覺(jué)地、模范地遵守既定的法律法規(guī)，政府及其官員不守法甚至踐踏法律不僅是對(duì)公眾的失信更是一種嚴(yán)重的失德。在處理日常行政事務(wù)的過(guò)程中，政府官員必須把是非曲直與合法與否的判斷放在首位，在此前提下才能考慮利益的平衡與行政的便利。當(dāng)然，政府官員的日常工作就是行政事務(wù)的處置，以文明的、有法律與政策水平的、有尊嚴(yán)和教養(yǎng)的方式來(lái)從事行政活動(dòng)與行為，也應(yīng)該是其職業(yè)道德與良心培育的重要內(nèi)容。就政府官員而言，職業(yè)道德與良心可以說(shuō)是公共道德與良心在具體政治性角色方面的體現(xiàn)。建設(shè)和培育政府官員的職業(yè)道德與良心，就是要政府官員在自己的職位所負(fù)載的責(zé)任和義務(wù)方面自覺(jué)地承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，自覺(jué)地履行責(zé)任和義務(wù)，不推卸責(zé)任和義務(wù)，也不轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和義務(wù)。

4.強(qiáng)化和培育政府官員的常人關(guān)懷與平民情感。在我國(guó)組成政府并推動(dòng)政府日常運(yùn)作的政府官員，至少在形式上也是由人民依照法定程序選舉而獲得這樣的身份、擁有這樣的政治職位、承擔(dān)這樣的職責(zé)的，選擇的形式和選舉的結(jié)果也都暗含著人民對(duì)于政府官員具有終極制約和控制之力的意思，因此，在邏輯上，政府官員不能或者不應(yīng)該悖逆人民的意志和根本利益，更不能不顧及人民的喜怒哀樂(lè)與七情六欲之需。中國(guó)古代官吏尚有“當(dāng)官不為民做主不如回家賣(mài)紅薯”的平民關(guān)懷，現(xiàn)代社會(huì)的政府官員，理應(yīng)以公眾的日常生活之緊要關(guān)切和感情寄予之所，為職責(zé)履行的重要甚至唯一的關(guān)切之所。這是我國(guó)政府官員強(qiáng)化和培育自身的道德感與良心的重要內(nèi)容，也是我國(guó)政府官員真正體現(xiàn)在道德與良心上對(duì)于公眾的公共責(zé)任和義務(wù)、職業(yè)責(zé)任和義務(wù)的全面擔(dān)當(dāng)，這也是充分體現(xiàn)政府的“人民”屬性和官員的“公仆”屬性的有力證明，同樣也是展現(xiàn)我國(guó)所著力建設(shè)的“法治”政府及其官員的“法律”德行與品格應(yīng)有的精神風(fēng)貌。

總之，在現(xiàn)代世界，民主、法治不僅早已經(jīng)成為全球最為基本的文化公理與制度公設(shè)，而且也已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的基本價(jià)值理念和制度藍(lán)圖。制度的進(jìn)步必須在思想和觀念相應(yīng)進(jìn)步的支撐之下才有可能獲得實(shí)際的社會(huì)效果，從而推動(dòng)社會(huì)的全面有序而良性的發(fā)展。無(wú)疑，依法行政、建設(shè)法治政府是我們的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。但我們所建設(shè)的法治政府絕對(duì)不是那種忽視人性需求而只是展現(xiàn)冷冰冰的理性的政府，而恰恰是一個(gè)有良心的政府，一個(gè)順應(yīng)天理的政府，一個(gè)能夠在任何時(shí)候面對(duì)社會(huì)公眾的各種訴求而坦然地拷問(wèn)自己良心與天理的政府。一句話，我們所建設(shè)的法治政府應(yīng)該是一個(gè)有道德有良心的政府。

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