姚琮妤++李旭豐

從傳統(tǒng)農業(yè)到現(xiàn)代農業(yè)，臺灣歷經(jīng)百年風雨，克服無數(shù)艱難坎坷，取得了巨大成就。如今，又面臨一個新的挑戰(zhàn)，那就是在經(jīng)濟全球化時代，臺灣今后的路將怎么走？

臺灣農業(yè)具有許多優(yōu)勢，也有很好的發(fā)展，但任何產業(yè)不可能一成不變，因為外在環(huán)境一直在變。當今的世界，最大的問題如何應對全球氣候變化、糧食安全及經(jīng)貿自由化的趨勢。臺灣不可能生活在孤立的世界里，不可避免地要融入國際市場，包括面對進口農產品的競爭。臺灣農業(yè)必須與世界同步，包括產業(yè)輔導與農業(yè)政策的擬定，都要與國際接軌，例如糧食管理政策。因為消費者是市場最終的裁判，臺灣農業(yè)究竟要往哪個方向發(fā)展，島內消費者才愿意購買臺灣農產品？農業(yè)管理部門也在反思，應該如何進行產業(yè)、人、地、水資源的調整與改變，從消費面來促進農業(yè)轉型，使臺灣農業(yè)能夠因應未來二、三十年的全球競爭。

新的壓力與挑戰(zhàn)

目前，全球氣候變遷、人口增加、糧食安全議題及經(jīng)貿自由化成為全人類共同面對的新課題，世界環(huán)境正在快速地改變，但是臺灣并沒有相對的積極調整和應對措施，臺灣農業(yè)正面臨巨大壓力與挑戰(zhàn)。

如今全球人口正在不斷增加，而糧食分布不均，2012年全球饑餓營養(yǎng)不良人口達到8.68億。臺灣2012年綜合糧食自給率僅有32.5%（以熱量計算）。此外，地球暖化溫室效應加劇，造成極端氣候增加，世界各地洪水旱災不斷，生態(tài)環(huán)境的改變極大影響農作物的生產。臺灣2009年莫拉克臺風期間，降雨量刷新記錄，導致嚴重洪水、泥石流、道路垮塌和農田水土流失，共有673人死亡，26人失蹤，農業(yè)損失超過195億元新臺幣。干旱與水患已經(jīng)成為島內農業(yè)的夢魘。

以往臺灣的農業(yè)政策，無論是“跨世紀農業(yè)建設方案”、“新農業(yè)運動”、“精致農業(yè)健康卓越方案” 或“黃金十年”施政計劃，多半是從現(xiàn)有狀況去改善，而非從根本做改變，執(zhí)行結果往往持續(xù)原有的問題，并一再出現(xiàn)新的困擾。而且，各項農業(yè)政策與措施有互相矛盾的地方，如過去保護和維護農地與鼓勵休耕政策間明顯有各部門間的矛盾，因此導致農村土地經(jīng)營不善，農民收入偏低，青年人不愿意從事農業(yè)。

臺灣加入WTO后，并沒有真正調整農業(yè)產業(yè)結構及提升競爭力，而是采取利用農產品受進口損害救助基金與海外進口農產品相抗衡的做法，因而無法確實解決如何應對經(jīng)貿自由化的根本問題。如今臺灣一心想盡快加入“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定（TPP）”談判，將面臨新一波高度自由化的龐大威脅與壓力，農業(yè)部門根本沒有做好應對準備。

臺灣農業(yè)保護的意識十分強烈。60多年來，臺當局為照顧農民利益，盡量避免大企業(yè)與小農爭利，對企業(yè)界進入農業(yè)相關產業(yè)并未予以積極鼓勵或協(xié)助，導致企業(yè)與農業(yè)逐漸遠離，農民與企業(yè)間缺乏相互扶持的伙伴關系，導致臺灣農業(yè)一直關起門來打拼，不歡迎外界進入，自己也不走出去。直至臺灣加入WTO以后，島內農產品市場逐漸對外開放，才發(fā)現(xiàn)臺灣農產品欠缺國際市場銷售的經(jīng)驗與渠道，海外農產品卻在企業(yè)連鎖的形態(tài)下進入島內市場。

臺當局許多照顧農民與保護農產品的概念投射在法規(guī)及政策中，這些不合時宜的法規(guī)及政策也同時限縮了自身的成長與發(fā)展，失去了競爭力。例如近來社會關注的食品安全問題，臺灣“糧食管理法”則著重輔導與勸導，罰則較輕。長期以來，農民因循舊有習慣，米糧商不求改進，事發(fā)后才發(fā)現(xiàn)整個制度出了問題，既傷害了消費者，也損害了自己。

近年來，全球貿易自由化的大勢已不可阻擋，國際上農產品流通的游戲規(guī)則已由“保護”轉變?yōu)椤案偁帯保鲊偷貐^(qū)紛紛提高農產品競爭力，挑戰(zhàn)新市場，而臺灣則依然排斥，不愿意面對新的挑戰(zhàn)。臺灣從加入WTO至今已12年，并沒有積極做好應對準備，如果依然不做改變，臺灣農產品市場將在被迫開放后大幅被入侵，難以抵擋。

臺灣農業(yè)內憂外患

2012年，臺灣農業(yè)年產值超過4779億元（新臺幣，下同）；其中農作物2229億元，占46.6%；畜產1485億元，占31.1%；漁產1062億元，占22.2%。農業(yè)從業(yè)人數(shù)約54.2萬人，農家平均每戶所得為995，645元。在臺灣農業(yè)在糧食供應、鄉(xiāng)村發(fā)展及環(huán)境生態(tài)保育等方面都扮演著極其重要的角色。

而臺灣的農業(yè)政策，在上世紀50至60年代以來，一直強調全力生產，維持糧食生產的穩(wěn)定，實施以“農業(yè)培養(yǎng)工業(yè)，工業(yè)帶動農業(yè)”的經(jīng)濟發(fā)展策略。60年代中期，農業(yè)政策調整為兼顧農業(yè)、農村、農民的“三農農業(yè)”，在小農經(jīng)營的條件之下，農業(yè)與農村長期面臨衰退的困境。80年代，開始推行生產、生活、生態(tài)為目標的“三生農業(yè)”，目的是提高農業(yè)生產與改善農民的生活環(huán)境，但1981年到2012年間，農業(yè)生產年平均增長率僅1.1%。根據(jù)臺灣“行政院主計處”的調查，1981年島內農業(yè)就業(yè)人口為125.7萬，農業(yè)產值占臺灣GDP的7.3%；到2012年，島內農業(yè)從事人口僅剩54.4萬，農業(yè)產值只占GDP的1.9%，可見農業(yè)在臺灣整體經(jīng)濟中地位的衰落。

多年來，臺灣農業(yè)政策的主軸一直在增加生產、降低成本、改善運銷上照顧農民，但又無法突破瓶頸，許多短期的因應措施，執(zhí)行多年成為長期的政策，形成無法丟棄的包袱，而且越陷越深。

臺灣稻米生產成本高，臺當局擔心生產過剩而實施農田休耕政策。此后，島內民眾食米量持續(xù)減少﹙2012年為每人每年46公斤﹚，加入WTO后開放稻米自海外進口，以致島內休耕田面積不斷增加，雖加以限制，2011年休耕田面積依然達兩期20萬公頃，其中48，343公頃為連續(xù)5年休耕地，已形成長期閑置農地，而地主則得到補助。休耕不僅未對臺灣農業(yè)的經(jīng)濟價值與社會價值有所貢獻，反而對環(huán)境造成不小傷害。

此外，臺灣農民年齡普遍偏高，經(jīng)營管理者平均年齡為62.1歲，經(jīng)營農地的面積小，平均經(jīng)營的農地面積約1.1公頃，農業(yè)經(jīng)營開創(chuàng)性不足，缺乏競爭力。小農農業(yè)成本高，雖然在生產技術及管理層面很有成效，但未來降低成本的空間不大。小農經(jīng)營缺乏大幅提升產品價值的能力，也難以應對各種突發(fā)的狀況。島內農產品產銷失衡問題多年不斷重復發(fā)生，卻難以對問題進行本質解決，只能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，難以擺脫現(xiàn)實的困境。

臺灣農民人數(shù)眾多，性質不同，各項補助為避免遺漏，常被要求盡量放寬條件，以致雨露均沾，形成所謂的“農民福利”。在臺當局預算有限的情況之下，這些福利性質的支出直接納入農業(yè)預算中，不僅吞噬了農業(yè)發(fā)展正常的投入，導致真正需要的農民所得不足，未有需要者則平空獲利。農民、農民團體為獲得社會的支持，以及島內政治人物為爭取選票，媒體為制造轟動效果，不斷向外傳達農民的“辛苦無助”，農民也陷入自己是弱勢族群、需要特殊照顧的迷思中。每次臺風后或產銷失衡時，媒體不斷報導渲染，農民也放下尊嚴，悲情訴求，爭取補助。長此以來，臺灣農業(yè)給外界的印象是辛勞貧困、沒有前途的行業(yè)，導致年輕人望而卻步。

由于臺灣農業(yè)經(jīng)營者年齡偏高，我們經(jīng)常在電視上看到，島內年青人或網(wǎng)友協(xié)助70、80歲阿公、阿嬤收獲及銷售農產品，場景雖令人感動，但在知識經(jīng)濟時代，很難要求這些高齡的臺灣農民在智力、體力及學習能力上趕上現(xiàn)代的需求，以這樣的人力結構，如何因應未來全球貿易自由化帶給臺灣農業(yè)的挑戰(zhàn)？

島內民眾對農業(yè)期望的落差

根據(jù)臺灣媒體的報道，島內民眾對農業(yè)期望呈現(xiàn)巨大落差，主要針對以下幾個方面：1.產銷失衡，問題不斷；2.食品安全未能把關；3.動物疫情未能掌控；4.農村衰落，農民悲情。

臺灣農業(yè)技術優(yōu)良，農產品質量為海內外所稱贊，但自有市場有限，農產品價格大起大落，導致島內農民、消費者、社會大眾都難以接受。近年來，臺灣各地出現(xiàn)多起因為原料或制程管制不當而引發(fā)的食品消費安全事件，如米的標示不當、蔬果藥物殘留超標、魚畜肉類含抗生素、病死豬加工等，引起廣大消費者抱怨與不滿。

1997年臺灣養(yǎng)豬場爆發(fā)口蹄疫，當時共撲殺疑似病豬超過385萬頭，處理經(jīng)費達到133.6億元，估計產業(yè)及相關行業(yè)損失達1700億元。2004年發(fā)生雞禽流感，此后不同類型禽流感（包括低病原、高病原）、口蹄疫經(jīng)常發(fā)生。2013年7月在野生鼬獾身上發(fā)現(xiàn)狂犬病毒，狂犬病毒陽性地區(qū)達9縣市59鄉(xiāng)鎮(zhèn)，引起島內民眾的極大恐慌，對臺灣動植物防疫檢疫部門的能力起了很大的質疑。其他如紅火蟻、樹木褐根病等都經(jīng)常被媒體大幅報導。

過去40年來，臺灣農村建設幾乎停滯，城鄉(xiāng)差距擴大，各地4000多個農村社區(qū)，隨著農業(yè)衰退、年青人外移，農田荒蕪，社區(qū)殘破老舊，很多只剩下老人與孩子。直到2011年“農村再生條例”頒布，臺當局才開始對農村社區(qū)進行規(guī)劃發(fā)展，希望提升農村生活品質，建立對在地產業(yè)、文化與景觀的重視，讓更多年輕人回鄉(xiāng)務農。

深入檢討臺灣農業(yè)陷入困境的原因很多，主要為：“產業(yè)”與“福利”糾葛不清；劃地自限，舊思維難以面對新環(huán)境；“農老地小”，成本高不具競爭力；“悲情農民”弱勢訴求及排斥心態(tài)，難以進步。

許多島內專家學者指出，臺灣農業(yè)必須大破大立、破繭而出，才能突破這些長期累積的結構問題，將臺灣農業(yè)引導改變成為具高度價值，又有競爭力的產業(yè)，尤其必須從農民本身的觀念與態(tài)度著手，否則依然會陷在泥沼之中掙扎，難跳出自己織出的繭中。