張浩

摘 要：我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制，解決相關(guān)法律問(wèn)題，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，完善行政體制改革有著重要的意義。一直處于改革開(kāi)放前沿的廣東省，早在上個(gè)世紀(jì)90年代就有了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐，但是在立法上存在很多的不足。本文立足于對(duì)廣東省的市政調(diào)研，以廣東省為例，對(duì)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)立法問(wèn)題提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府采購(gòu)；社會(huì)組織

一、 廣東省政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的地方立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)并未制定規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的專(zhuān)門(mén)法律，與此密切相關(guān)的法律有兩部，一部是2000年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》，另一部是2003年施行的《政府采購(gòu)法》。二者雖然輻射到了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，但是范圍偏窄，且程序不明確。為了推進(jìn)和規(guī)范政府采購(gòu)，廣東省相關(guān)政府部門(mén)發(fā)布了一系列其他規(guī)范性文件。

（一）涉及政府采購(gòu)服務(wù)的地方立法

2004年廣東省財(cái)政廳先后發(fā)布了《廣東省政府采購(gòu)項(xiàng)目檔案管理暫行辦法》、《廣東省政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式暫行實(shí)施規(guī)程》和《廣東省政府采購(gòu)非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式實(shí)施暫行規(guī)程》，建立起了政府采購(gòu)檔案監(jiān)督管理制度，并通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)與非公開(kāi)招標(biāo)的區(qū)分細(xì)化了招標(biāo)方式的分類(lèi)管理。

由于公開(kāi)招標(biāo)與非公開(kāi)招標(biāo)的分流主要基于采購(gòu)事項(xiàng)是否列于政府集中采購(gòu)目錄及采購(gòu)項(xiàng)目額度的大小，廣東省財(cái)政廳2006年發(fā)布了《廣東省2006年政府集中采購(gòu)目錄及政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)》，2007年發(fā)布了《廣東省2007年政府集中采購(gòu)目錄及政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整部分》，2013年發(fā)布了《廣東省2013年政府集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》。這些文件與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)更新了政府集中采購(gòu)目錄中的項(xiàng)目和限額標(biāo)準(zhǔn)。但是，與《政府采購(gòu)法》相同，廣東省財(cái)政廳發(fā)布的上述文件也沒(méi)有將采購(gòu)服務(wù)（尤其是公共服務(wù)）作為規(guī)范的重點(diǎn)。

（二）直接針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的地方文件

直接針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的文件是2012年廣東省政府辦公廳發(fā)布的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》、2012年廣東省編辦發(fā)布的《政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能工作方案》、2012年廣東省財(cái)政廳發(fā)布的《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》、2012年廣東省民政廳發(fā)布的《廣東省省本級(jí)社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》、2013年廣東省民政廳發(fā)布的《廣東省省本級(jí)社會(huì)組織具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資質(zhì)目錄（第二批）》。

上述與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)緊密相關(guān)的文件，不僅體現(xiàn)了各項(xiàng)改革必須“法律先行”的理念，而且在以下制度和事項(xiàng)上有所推進(jìn)：（1）明確了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍；（2）建立了分工明確的組織保障體系；（3）確立了分類(lèi)實(shí)施、積極穩(wěn)妥的推進(jìn)機(jī)制；（4）公布公共服務(wù)承接主體目錄；（5）公布公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄；（6）安排政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金。

二、廣東省政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的立法困境

第一，立法滯后。目前，廣東省用以規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)活動(dòng)的文件全部是法律以外的其他規(guī)范性文件。與法律相比，其他規(guī)范性文件有三個(gè)弊端。第一，文件制定主體廣泛多樣，有些制定主體法律地位低，使文件欠缺法律的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和權(quán)威性；第二，文件制定程序相對(duì)簡(jiǎn)單，產(chǎn)生漏洞的幾率大，使文件欠缺法律的嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性；第三，文件修改程序靈活，欠缺法律的確定力和穩(wěn)定性。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，公共服務(wù)承接主體總是希望能從政府的現(xiàn)有政策預(yù)見(jiàn)政府的未來(lái)政策，并做好相應(yīng)準(zhǔn)備，但其他規(guī)范性文件的不穩(wěn)定，加重了承接方對(duì)政府政策變數(shù)的隱憂。

第二，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍受限。目前，廣東省政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)大多是一些輔助政府業(yè)務(wù)的服務(wù)，而不是直接面向公民提供的服務(wù)。廣東省財(cái)政廳發(fā)布的《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》，從第三級(jí)目錄所列的具體事項(xiàng)看，確實(shí)有一些事項(xiàng)是直接使公民受益的公共服務(wù)事項(xiàng)，例如社區(qū)矯正、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)、公益性養(yǎng)老助殘項(xiàng)目、退休人員社區(qū)管理和服務(wù)等，但從總體看，購(gòu)買(mǎi)這種服務(wù)的數(shù)量偏少。購(gòu)買(mǎi)輔助政府業(yè)務(wù)的服務(wù)，其直接受益者是公共部門(mén)而非公民，并不能直接給公民帶來(lái)福利。

第三.社會(huì)組織參與渠道不暢，門(mén)檻多。從廣東省《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》的精神看，社會(huì)組織是政府職能轉(zhuǎn)移和公共服務(wù)的主要承接主體。但是，目前，廣東省政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一些環(huán)節(jié)存在制度障礙：招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織隔行；社會(huì)組織評(píng)估定級(jí)不及時(shí)；社會(huì)組織活動(dòng)空間狹小；社會(huì)組織獲得相應(yīng)資格難，稅收優(yōu)惠政策不充分。這些障礙猶如一道道門(mén)檻阻滯了社會(huì)組織順利進(jìn)入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程。

三、 突破困境的具體建議

第一，加強(qiáng)立法，確定可行的立法路徑。根據(jù)廣東省的實(shí)際情況，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)立法可以采取兩條路徑：

一種是以國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的制定、修改為平臺(tái)，主動(dòng)提出立法建議，將涉及政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容納入其中。例如，借《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》征求意見(jiàn)之機(jī)，廣東省有權(quán)機(jī)關(guān)可以建議該條例設(shè)專(zhuān)章對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作出規(guī)定，內(nèi)容涉及明確社會(huì)組織供應(yīng)商的地位；政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍、程序、費(fèi)用和糾紛解決等。再如，企業(yè)公益性捐贈(zèng)稅前扣除比例低、社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等都是法律、行政法規(guī)的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章無(wú)權(quán)改變，只能在法律、行政法規(guī)修改時(shí)提出建議。

另一種指以現(xiàn)有行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章為基礎(chǔ)，如果行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章已有規(guī)定，廣東省可以先執(zhí)行這些規(guī)定，而將立法重點(diǎn)放在沒(méi)有行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章而本地方又亟需的項(xiàng)目上。例如，社會(huì)組織狀況是影響政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要變量，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)已制定《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》，廣東省可以重點(diǎn)考慮制定統(tǒng)一的《社會(huì)組織促進(jìn)條例》，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶助培育，統(tǒng)籌解決社會(huì)組織登記、財(cái)政支持、有關(guān)資格的獲取、稅收減免等問(wèn)題。

第二，調(diào)整購(gòu)買(mǎi)傾向，更多購(gòu)買(mǎi)使公民直接受益的公共服務(wù)?？梢栽谛乱慌摹妒〖?jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄》中適當(dāng)增加使公民直接受益的公共服務(wù)。調(diào)整購(gòu)買(mǎi)傾向的前提是轉(zhuǎn)變政府職能，即遵循“合理、適當(dāng)”的原則，政府部門(mén)將原來(lái)由自己承擔(dān)的一些職能職責(zé)轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)的社會(huì)組織承擔(dān)。在政府部門(mén)職能職責(zé)轉(zhuǎn)移的條件下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重心必然會(huì)轉(zhuǎn)向那些直接面向公民并使其受益的公共服務(wù)。

第三，疏通社會(huì)組織參與渠道。一方面，依據(jù)民政部《社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體可以依法設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者代表機(jī)構(gòu)。為了避免與現(xiàn)行法律規(guī)定的沖突，社會(huì)團(tuán)體所設(shè)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的名稱不冠以行政區(qū)劃名稱，即不帶有地域性特征，例如不稱為“廣東省××協(xié)會(huì)深圳分會(huì)”或者“汕頭分會(huì)”等。此外，建議修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，廢止第十九條“社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)”的規(guī)定；修改《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，廢止第十三條“民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，允許社會(huì)團(tuán)體設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)，允許民辦非企業(yè)單位設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

另一方面，給予社會(huì)組織更多的稅收優(yōu)惠政策。廣東省有立法權(quán)的機(jī)關(guān)和財(cái)政、國(guó)稅、地稅等部門(mén)，有必要制定地方性法律和其他規(guī)范性文件，給予社會(huì)組織更多的稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)惠的對(duì)象一是社會(huì)組織本身，二是向社會(huì)組織捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

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