段美枝

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院;內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)增速的放緩以及我國(guó)就業(yè)總量持續(xù)增加和結(jié)構(gòu)性矛盾的影響，我國(guó)近幾年就業(yè)形勢(shì)一直比較嚴(yán)峻。特別是2013年，高校應(yīng)屆畢業(yè)生創(chuàng)歷史新高 (699萬(wàn))，而同期社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力的需求減少，因而大學(xué)生就業(yè)問題格外突出，被稱為“史上最難就業(yè)年”。解決大學(xué)生的就業(yè)難問題，除了各級(jí)政府高度重視、大學(xué)生自身轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、高校根據(jù)社會(huì)需求設(shè)置專業(yè)外，還需要制度建設(shè)，為大學(xué)生構(gòu)建就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度，這既是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的改進(jìn)和完善，更是保障大學(xué)生就業(yè)的一種長(zhǎng)效機(jī)制。

一、構(gòu)建大學(xué)生就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度的必要性

(一)解決大學(xué)生就業(yè)問題的現(xiàn)實(shí)需要

實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是世界各國(guó)政府宏觀調(diào)控的四大目標(biāo)之一。就業(yè)是民生之本，在我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中提出實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，要堅(jiān)持把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，促進(jìn)高校畢業(yè)生等群體的就業(yè)。

當(dāng)前我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段，大學(xué)生就業(yè)問題不可避免。1999年我國(guó)高等教育實(shí)行“擴(kuò)招”政策，全國(guó)各大高校紛紛開始擴(kuò)大招生規(guī)模，導(dǎo)致在校大學(xué)生數(shù)量不斷攀升。與此同時(shí)，高校輸出的大學(xué)生所具備的知識(shí)技能與人才市場(chǎng)需求脫節(jié)，導(dǎo)致大學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)突出。2003～2010年期間，我國(guó)大學(xué)畢業(yè)生每年約有20%～30%找不到工作，出現(xiàn)較嚴(yán)重的失業(yè)現(xiàn)象 (如表1所示)。建立大學(xué)生就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度，是促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

表1 2003～2012年全國(guó)高等院校畢業(yè)人數(shù)及就業(yè)率① 數(shù)據(jù)來源:http://ha.studentboss.com/html/news/2009－12－21/44894.htm 單位:萬(wàn)

(二)我國(guó)社會(huì)保障制度持續(xù)發(fā)展的需要

失業(yè)保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障制度體系的重要組成部分。在我國(guó)《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》中提出，“十二五”時(shí)期社會(huì)保障制度要堅(jiān)持“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的基本方針。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面狹窄、參保率低制約著制度的可持續(xù)發(fā)展。1999年國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定:失業(yè)保險(xiǎn)參保對(duì)象為城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工，在依法繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)后，可享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。在制度設(shè)計(jì)上沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員和完成職業(yè)培訓(xùn)或?qū)W業(yè)等的青年人 (新增勞動(dòng)力)覆蓋進(jìn)來，所以我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)參保率一直較低。以2011年為例，全國(guó)2011年年末參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為14317萬(wàn)，僅占全國(guó)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口數(shù)78579萬(wàn)的18.2%①數(shù)據(jù)來源于2012年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

大學(xué)生已成為我國(guó)人口組成的一個(gè)重要而且龐大的群體，以2013年為例，當(dāng)年應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生達(dá)699萬(wàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，每一位大學(xué)畢業(yè)生與勞動(dòng)力市場(chǎng)的其他勞動(dòng)力供給者一樣，都會(huì)面臨失業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，通過建立失業(yè)保險(xiǎn)制度來轉(zhuǎn)嫁失業(yè)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成本，因此大學(xué)生對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)具有較大的市場(chǎng)需求。所以，對(duì)大學(xué)生提供失業(yè)保險(xiǎn)制度既是迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也是我國(guó)社會(huì)保障制度“廣覆蓋”的需要。

(三)促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)制度就業(yè)功能的需要

失業(yè)保險(xiǎn)制度在微觀層面具有保障生活和促進(jìn)就業(yè)的功能。1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》是我國(guó)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系最主要的法律依據(jù)。在我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的實(shí)踐中，各地主要以發(fā)放失業(yè)人員基本生活補(bǔ)貼的方式踐行保障生活的功能，雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也規(guī)定了失業(yè)者可以領(lǐng)取“職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼”和“職業(yè)介紹補(bǔ)貼”，但由于缺乏具體操作性規(guī)定，再加上失業(yè)保險(xiǎn)基金在就業(yè)促進(jìn)方面的支出比例也沒有制度保證 (現(xiàn)行人保部發(fā)［1999］28號(hào)《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》中規(guī)定:“職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼要列入失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)算，按照實(shí)際發(fā)生額，從基金中直接列支，不能按比例預(yù)先提取，不得在基金外設(shè)立專項(xiàng)基金”)，所以絕大多數(shù)地方失業(yè)保險(xiǎn)基金主要用于保障失業(yè)者的生活，在就業(yè)保障方面的支出非常有限，這導(dǎo)致了我國(guó)目前失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)的功能缺失。建立大學(xué)生就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度，不僅為初次就業(yè)失敗的大學(xué)生提供生活補(bǔ)貼，更重要的是提供就業(yè) (創(chuàng)業(yè))幫助和求職補(bǔ)助等。

二、建立大學(xué)生就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度的可行性

(一)政府政策意向的可行性

從2006年起，我國(guó)政府針對(duì)失業(yè)大學(xué)生就制定了相關(guān)的保障措施。例如在2006年，中組部、財(cái)政部等部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好2006年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》。《通知》要求2006年9月1日后有就業(yè)愿望但仍未就業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生可到入學(xué)前戶籍所在地勞動(dòng)保障部門辦理失業(yè)登記，勞動(dòng)保障部門應(yīng)免費(fèi)提供專門的就業(yè)服務(wù)。對(duì)登記失業(yè)畢業(yè)生中家庭困難的學(xué)生，列入當(dāng)?shù)氐捅＞戎鷮?duì)象 (但在各地實(shí)踐中，由于領(lǐng)取低保的程序繁雜、條件苛刻，大多數(shù)學(xué)生又害怕“公示”丟面子，所以許多人不愿意去領(lǐng)“低保”)。在最難就業(yè)年的2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于做好2013年全國(guó)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》?！锻ㄖ诽岢觯谌珖?guó)范圍內(nèi)組織實(shí)施“離校未就業(yè)高校畢業(yè)生就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃”，將每一名有就業(yè)意愿的離校未就業(yè)高校畢業(yè)生都納入公共就業(yè)服務(wù)綜合措施，力爭(zhēng)使每一名有就業(yè)意愿的離校未就業(yè)高校畢業(yè)生在年底前實(shí)現(xiàn)就業(yè)或參加到就業(yè)準(zhǔn)備活動(dòng)中。在就業(yè)幫扶方面，從2013年起，對(duì)享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭的畢業(yè)年度內(nèi)高校畢業(yè)生，給予一次性求職補(bǔ)貼，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各省結(jié)合實(shí)際確定。從以上政策文件中可以看出，當(dāng)前我國(guó)政府非常重視大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)問題，已經(jīng)將大學(xué)生就業(yè)納入到當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)體系的宏觀管理。

(二)資金供給的可行性

為大學(xué)生建立就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度，主要宗旨是促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)，具體措施包括發(fā)放異地求職補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼等，實(shí)施這些就業(yè)扶持政策，需要大量的資金支撐。如果大學(xué)生群體被我國(guó)目前的失業(yè)保險(xiǎn)制度所覆蓋，就可以利用各地巨額的失業(yè)保險(xiǎn)結(jié)余基金。在我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中，參加失業(yè)保險(xiǎn)的主要對(duì)象是城鎮(zhèn)事業(yè)單位的職工和國(guó)企職工，而非正規(guī)就業(yè)群體(他們最容易遭受失業(yè)風(fēng)險(xiǎn))卻由于各種原因很少能享受到失業(yè)保險(xiǎn)待遇，而且目前失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍狹窄，制度運(yùn)行出現(xiàn)了怪圈:大部分參加者很少遭遇失業(yè)，而面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的人群由于資格和門檻的限制往往又享受不到失業(yè)保險(xiǎn)待遇，導(dǎo)致我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)巨額結(jié)余現(xiàn)象。以2011年為例，年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)占年末參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)的1.4%;當(dāng)年全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余2240.2億元，全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)都存在不同程度的失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余現(xiàn)象，其中上海、江蘇、浙江、山東、廣東、四川六個(gè)省市2011年底失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余超過100億，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余額最少的是西藏自治區(qū)，2011年為5.8億②數(shù)據(jù)來自2012年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》或根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)整理得到。。巨額的失業(yè)保險(xiǎn)結(jié)余基金，為大學(xué)生就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立提供了經(jīng)濟(jì)可行性。

三、大學(xué)生就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)

建立大學(xué)生就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度，主要宗旨就是要把失業(yè)保險(xiǎn)待遇與促進(jìn)就業(yè)措施有機(jī)結(jié)合起來，在注重失業(yè)保險(xiǎn)作為收入保障功能的同時(shí)，強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能。

(一)責(zé)任主體

大學(xué)生是一個(gè)特殊群體，他們能否順利就業(yè)不僅關(guān)系到自身人力資本投資回報(bào)問題，還會(huì)嚴(yán)重影響到完成初等教育的學(xué)生是否接受高等教育的選擇，更會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定。失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有外部性，而且這種風(fēng)險(xiǎn)不是個(gè)人能完全控制的，因此，政府理應(yīng)成為大學(xué)生失業(yè)保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體之一。政府的責(zé)任主體表現(xiàn)在以下方面，首先，為大學(xué)生提供失業(yè)保險(xiǎn)制度，通過完善現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度把大學(xué)生群體覆蓋進(jìn)去。其次，地方政府應(yīng)該成為大學(xué)生失業(yè)保險(xiǎn)的管理主體，為失業(yè)大學(xué)生提供登記、發(fā)放相關(guān)補(bǔ)貼、以及職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)。責(zé)任主體之二是學(xué)校，因?yàn)榇髮W(xué)生在就業(yè)之前沒有雇主，所以學(xué)校需要承擔(dān)學(xué)生失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的代收代繳業(yè)務(wù)。責(zé)任主體之三便是學(xué)生個(gè)人，學(xué)生本人需要繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，作為享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的必備條件，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)保險(xiǎn)都實(shí)行權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，這也能在一定程度上強(qiáng)化學(xué)生為自己就業(yè)負(fù)責(zé)的意識(shí)。

(二)待遇條件

根據(jù)現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以及國(guó)際通行做法，筆者認(rèn)為我國(guó)大學(xué)生畢業(yè)后享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇需要實(shí)行登記制和繳費(fèi)制，即需要同時(shí)滿足以下三個(gè)條件:已經(jīng)按規(guī)定繳納了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi);非自愿失業(yè);畢業(yè)后三個(gè)月內(nèi)沒有找到工作，并在當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門進(jìn)行了失業(yè)登記，并有求職要求的大學(xué)生。

(三)待遇項(xiàng)目

凡是具備了大學(xué)生失業(yè)保險(xiǎn)待遇條件的，均可以享受以下待遇:失業(yè)期間的生活補(bǔ)貼、異地求職補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、見習(xí)補(bǔ)貼。前兩項(xiàng)直接發(fā)放給個(gè)人，后兩項(xiàng)發(fā)放給培訓(xùn)學(xué)校和見習(xí)單位。在我國(guó)目前的人才市場(chǎng)，大學(xué)生失業(yè)屬于結(jié)構(gòu)性失業(yè)，他們的人力資本與用人單位的要求不匹配，如絕大多數(shù)用人單位招聘大學(xué)生要求具有一定的工作經(jīng)歷，這也是導(dǎo)致一部分大學(xué)生失業(yè)的主要原因。通過培訓(xùn)和見習(xí)，大學(xué)生就可以增強(qiáng)實(shí)踐能力和工作經(jīng)驗(yàn)，提升就業(yè)能力，符合人才市場(chǎng)的需求，從而在很大程度上減少大學(xué)生的失業(yè)。

(四)與現(xiàn)有制度的銜接

建立大學(xué)生就業(yè)導(dǎo)向型失業(yè)保險(xiǎn)制度，并非設(shè)立單獨(dú)的制度，而是在現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上把覆蓋范圍擴(kuò)大到大學(xué)生群體，而且以強(qiáng)化就業(yè)功能為主。大學(xué)生是特殊的群體，他們沒有雇主，也沒有收入，所以在繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)方面不能按照現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定的繳費(fèi)率繳納。建議以年為繳費(fèi)周期，按固定繳費(fèi)額計(jì)征。具體繳費(fèi)數(shù)額由各省市自治區(qū)確定。對(duì)于困難家庭的大學(xué)生，應(yīng)該實(shí)行豁免繳費(fèi)。領(lǐng)取失業(yè)生活補(bǔ)貼期限與現(xiàn)行制度一致。對(duì)于已經(jīng)繳納了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)但畢業(yè)后順利就業(yè)的大學(xué)生，或者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間找到工作的大學(xué)生，其失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)該接續(xù)到新工作單位，可以將其繳費(fèi)年限累加到以后失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限中，使他們不必?fù)?dān)心因?yàn)轫樌蜆I(yè) (或早日就業(yè))而使自己的權(quán)利受到損失。

當(dāng)然，為了進(jìn)一步促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，大學(xué)生失業(yè)保險(xiǎn)需要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、跨地區(qū)之間的統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移接續(xù)。

［1］李通，等，中國(guó)大學(xué)生失業(yè)保險(xiǎn)的需求與供給研究 ［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010，(6):83.

［2］徐悅，等，從失業(yè)補(bǔ)償?shù)骄蜆I(yè)促進(jìn)——發(fā)展型社會(huì)政策視角下，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展 ［J］.社會(huì)保障研究，2011，(3):47.