顧功耘+胡改蓉

摘要：在當(dāng)前的國(guó)企改革中，政府“出資人”身份和“監(jiān)管者”身份的雙重性以及國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”身份和“準(zhǔn)政治人”身份的復(fù)合性，使得政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系難以厘定。這直接造成了國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的方向迷失，也造成了政府在面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)“放權(quán)”與“收權(quán)”間的舉棋不定。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)有企業(yè)所肩負(fù)的不同功能，將其分為公益性國(guó)有企業(yè)與營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)，并進(jìn)而改變我國(guó)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的立法模式，從資本結(jié)構(gòu)分類走向功能分類，明確政府在不同類型國(guó)有企業(yè)中的定位與職能，并有針對(duì)性地設(shè)計(jì)出不同的“政企”關(guān)系。這應(yīng)成為今后我國(guó)國(guó)有企業(yè)法律制度改革與完善的應(yīng)然方向。

關(guān)鍵詞：公益性國(guó)有企業(yè)；營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)；政府管制；企業(yè)自治

中圖分類號(hào)：DF412文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969

改革作為一種制度變遷，“實(shí)質(zhì)上是權(quán)責(zé)利在各種利益相關(guān)主體之間的重新劃分與再分配過(guò)程，亦即對(duì)既定權(quán)力和利益格局以及相關(guān)責(zé)任負(fù)擔(dān)的調(diào)整?！盵1]在我國(guó)，國(guó)企改革始終是影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵因素之一。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）用千余字的筆墨對(duì)國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)行了重點(diǎn)闡述，引起了各界對(duì)該問題的高度關(guān)注。

縱觀我國(guó)30多年的國(guó)企改革，始終繞不開的問題便是政府定位。盡管此次《決定》明確了今后國(guó)企改革的市場(chǎng)化理念，但該理念的真正貫徹還需依靠對(duì)政府職能的準(zhǔn)確界定，依靠對(duì)其與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的合理厘定，這始終是影響國(guó)企改革進(jìn)程的核心所在。正如有學(xué)者所指出的那樣，中國(guó)目前國(guó)有企業(yè)改革的困難主要還在于政府自身[2]。

為此，對(duì)當(dāng)前國(guó)企改革中政府定位的現(xiàn)狀進(jìn)行反思，進(jìn)而合理界定政府職能，并從制度層面對(duì)國(guó)有企業(yè)與政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)成為今后國(guó)有企業(yè)法律制度不斷完善的立足點(diǎn)之一。這也是將十八屆三中全會(huì)所制定的深化國(guó)資國(guó)企改革的精神從法律制度層面予以確立，使其具有可操作性的基本路徑。

一、當(dāng)前國(guó)企改革中政府定位的困惑在當(dāng)前的國(guó)企改革中，政府“出資人”身份和“監(jiān)管者”身份的雙重性以及國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”身份和“準(zhǔn)政治人”身份的復(fù)合性，使得政府與國(guó)有企業(yè)之間關(guān)系的厘定非常困難。就政府而言，其所追求的社會(huì)政治穩(wěn)定和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益“雙重目標(biāo)”，通過(guò)行政管理關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系自然而然地延伸到了“國(guó)有企業(yè)”身上；就國(guó)有企業(yè)而言，其“公益性”與“企業(yè)性”的雙重屬性，更是加深了其“準(zhǔn)政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”的烙印。一方面，“企業(yè)”一詞要求其注重經(jīng)濟(jì)效益，以獲取利潤(rùn)為其本職工作；另一方面，“國(guó)有”一詞又要求其生產(chǎn)或提供公共產(chǎn)品（包括純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品），發(fā)揮其“公益性”特質(zhì)。可以說(shuō)，政府的雙重身份、國(guó)有企業(yè)的雙重屬性，造成了國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的方向迷失，也使得政府在面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)，在“放權(quán)”與“收權(quán)”間搖擺不定。

“放權(quán)”的目的在于還原國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織屬性，讓企業(yè)盡快回歸市場(chǎng)，使其按“經(jīng)濟(jì)人”原則行事，以利潤(rùn)最大化為中心，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，這種理念與當(dāng)下國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求高度契合。尤其是隨著《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》）的頒布，國(guó)有企業(yè)被進(jìn)一步界定為“國(guó)家出資企業(yè)”，國(guó)有資產(chǎn)的資本化不斷顯現(xiàn)、“保值增值”目標(biāo)不斷強(qiáng)化，為使國(guó)有企業(yè)能夠更好地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，“放權(quán)”自然成為確定政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的基本立足點(diǎn)。

然而，“放權(quán)”在恢復(fù)國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”本性、激發(fā)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也給政府帶來(lái)了諸多“不安”。尤其是隨著國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)度追求，使得國(guó)有企業(yè)存在大量短期投資行為和重復(fù)建設(shè)行為，不利于社會(huì)資源的整體優(yōu)化配置。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)在公共事業(yè)領(lǐng)域的高利潤(rùn)、低服務(wù)，不斷引起民眾對(duì)國(guó)有企業(yè)行為正當(dāng)性的質(zhì)疑。為此，政府又希望利用國(guó)有企業(yè)的“準(zhǔn)政治組織”屬性來(lái)矯正其在市場(chǎng)上的“經(jīng)濟(jì)人”行為，使其表現(xiàn)出為社會(huì)利益、公眾利益服務(wù)的“準(zhǔn)政治人”品性。

可以說(shuō)，正是這種“經(jīng)濟(jì)人”與“準(zhǔn)政治人”的混亂，直接導(dǎo)致了政府與國(guó)有企業(yè)之間關(guān)系的混沌。以國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理為例，這一典型的企業(yè)自治事項(xiàng)，目前仍然體現(xiàn)著濃重的政府管制色彩。公司化的國(guó)有企業(yè)，盡管在形式上建立了“董事會(huì)”，但“形骸化”現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，董事會(huì)職權(quán)范圍狹小且往往受制于政府行政主管部門，無(wú)法真正發(fā)揮作用；另一方面，董事會(huì)成員甚至經(jīng)理層人員往往由上級(jí)行政主管部門或者組織部門直接任命，且大都具有行政級(jí)別，“準(zhǔn)官員化”現(xiàn)象突出，即使是現(xiàn)行的外部董事制度，仍然受到政府的較多控制。對(duì)于這種治理機(jī)制，有學(xué)者曾尖銳地指出，自1993年以來(lái)，“在國(guó)有企業(yè)中實(shí)現(xiàn)的公司治理機(jī)制一直是一種內(nèi)部人控制和黨政機(jī)關(guān)行政干預(yù)的混合物”[3]。

總之，當(dāng)前政府在面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)，處于一個(gè)兩難境地：放得過(guò)多，擔(dān)心不能控制國(guó)有企業(yè)，影響社會(huì)效益；放得太少，又總是政企不分，難以保障經(jīng)濟(jì)效益。這種“兩難”可以說(shuō)已成為當(dāng)前政府處理與國(guó)有企業(yè)關(guān)系時(shí)的主要困惑。

二、政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的重新審視重新審視政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，就不得不提及“政企分開”。作為國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)的經(jīng)典概括，“政企分開”的提法本身就存在諸多爭(zhēng)論。早年便有學(xué)者指出“政企分開” 的提法存在誤區(qū)，在國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系上，是難以“完全分開”的[4-6]。還有學(xué)者進(jìn)一步指出，政企分開論存在兩個(gè)主要缺點(diǎn)，其中之一便是“否定了國(guó)家（政府）作為所有者在國(guó)有企業(yè)中的作用”[5]77-80。實(shí)際上，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是為了建立起“企業(yè)”這一基本的市場(chǎng)主體形式，弱化國(guó)有企業(yè)的“公共性”特征、強(qiáng)化其“經(jīng)濟(jì)人”身份就成為改革的基本走向，因此，“政企分開”作為一種改革方向無(wú)疑是正確的。然而，經(jīng)過(guò)30多年的改革后，再來(lái)審視我國(guó)的國(guó)有企業(yè)，人們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體制度已基本建立、民營(yíng)企業(yè)得到快速發(fā)展時(shí)，仍不加區(qū)分地以國(guó)有資產(chǎn)資本化思路進(jìn)行全面的國(guó)企改革，顯然不妥。過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，弱化公共服務(wù)功能，只能加劇公眾對(duì)國(guó)有企業(yè)的困惑和質(zhì)疑。當(dāng)然，對(duì)國(guó)有企業(yè)的過(guò)度干預(yù)又會(huì)影響國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，這既不符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，又會(huì)給政府造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。那么，“政企分開”的“度”到底該如何把握，政府在面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)，究竟應(yīng)如何在“放權(quán)”與“收權(quán)”間進(jìn)行平衡呢？

從本源來(lái)看，國(guó)有企業(yè)的“天性”就是經(jīng)濟(jì)與政治的混合，但在實(shí)踐中，這兩種使命很難在一個(gè)組織內(nèi)得以很好地調(diào)和。正是因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)人”與“準(zhǔn)政治人”的二元性，直接導(dǎo)致了實(shí)踐中黨政機(jī)關(guān)官員與國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人之間的身份互換，也造成了國(guó)有企業(yè)的“精神分裂”，從而誘發(fā)了政府在面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)“收權(quán)”與“放權(quán)”間的搖擺不定。

既然國(guó)有企業(yè)的雙重屬性在客觀上存在矛盾，以至于對(duì)多個(gè)目標(biāo)的追求反而影響到了任何一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么，現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)就應(yīng)當(dāng)借鑒域外的成熟經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類管理。例如，在法國(guó)，政府把國(guó)有企業(yè)分為壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)， 并采取不同的管理方式。前者主要集中在能源、交通、郵電通信等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施部門，政府控制程度較高， 管理較為嚴(yán)格， 企業(yè)的自主權(quán)相對(duì)較少；對(duì)后者而言，政府的管理僅限于任命企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人和對(duì)資產(chǎn)的流入流出進(jìn)行監(jiān)督，并非直接控制企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)擁有較大的自主權(quán)，基本與私人企業(yè)處于平等競(jìng)爭(zhēng)地位[7]。在羅馬尼亞，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府也依據(jù)國(guó)有企業(yè)所處領(lǐng)域不同對(duì)其進(jìn)行了兩類改造：公益公司的改造和商事公司的改造。公益公司一般都在社會(huì)重要性和戰(zhàn)略重要性的領(lǐng)域活動(dòng)，如水、電、氣的供應(yīng)、軍火制造、石油鉆探和供給、公共交通、電信服務(wù)等[8]。在新加坡，根據(jù)企業(yè)功能和運(yùn)作方式的不同，國(guó)有企業(yè)也被分為兩類：一類是法定機(jī)構(gòu)，按議會(huì)的專門立法建立和運(yùn)作，由政府主管部門提供創(chuàng)立資金和流動(dòng)資金，它屬于半政府性的官方機(jī)構(gòu)，要承擔(dān)一定的社會(huì)職能，如營(yíng)造良好的投資環(huán)境、為公眾利益服務(wù)等，但又是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，專門法規(guī)規(guī)定了其投資領(lǐng)域和范圍；另一類是政府控股公司，包括淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司和國(guó)家發(fā)展部控股公司等，這些控股公司依據(jù)《公司法》成立和運(yùn)作，完全由政府投資，代表政府對(duì)所屬國(guó)有企業(yè)進(jìn)行參股和控股，這類公司的投資領(lǐng)域不受限制，以營(yíng)利為主要目的[9]。

以上述經(jīng)驗(yàn)為例，我們也可以依據(jù)國(guó)有企業(yè)所處領(lǐng)域和主要功能的不同，將其分為公益性國(guó)有企業(yè)與營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)。前者主要是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而存在，其所肩負(fù)的功能天然地不具有營(yíng)利性，目標(biāo)在于保證經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家安全和社會(huì)安定。有學(xué)者將其概括為基礎(chǔ)服務(wù)職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)解職能和社會(huì)政治職能三個(gè)層面[10]。這三大職能也直接決定了該類國(guó)有企業(yè)一般僅存在于戰(zhàn)略性壟斷行業(yè)和提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)。可以說(shuō)，這類國(guó)有企業(yè)在本質(zhì)上就是政府職能的延伸，是政府保障其經(jīng)濟(jì)政策得以實(shí)施、其經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能得以履行的重要手段和工具。這類國(guó)有企業(yè)職能的特殊性決定了這些企業(yè)事實(shí)上難以做到完全的“政企分開”，政府和企業(yè)的關(guān)系不純粹是股權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，為保證其公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府會(huì)較多地介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中。營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)則不同，其主要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，是“以經(jīng)濟(jì)效益為指導(dǎo)，哪里利潤(rùn)高，就把資本投到哪里，……基本目標(biāo)是國(guó)有資本總體上的保值和增值。”[10]254因此，政府應(yīng)與企業(yè)保持“一臂之距”，不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理。

如此一來(lái)，不同類型國(guó)有企業(yè)的功能和定位就變得明晰。此時(shí)，再來(lái)審視政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，理解“政企分開”的內(nèi)涵就會(huì)相對(duì)科學(xué)、合理。當(dāng)下，無(wú)論是學(xué)者的研究還是相應(yīng)的立法都忽視了這種不同，僅僅是從企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)出發(fā)，以國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司甚至國(guó)有參股公司國(guó)有參股企業(yè)往往并不屬于國(guó)有企業(yè)，僅是國(guó)家出資企業(yè)的一種。國(guó)有企業(yè)在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)企業(yè)的控制權(quán)，而國(guó)家參股企業(yè)往往并不具有這樣的特性（除非該參股企業(yè)通過(guò)協(xié)議將企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移給國(guó)有小股東或其他國(guó)有企業(yè)）。來(lái)進(jìn)行制度的區(qū)分設(shè)計(jì)，未深度考慮提供公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公益性國(guó)有企業(yè)與營(yíng)利性的商事國(guó)有企業(yè)在本質(zhì)上的區(qū)別。正是這種思維模式造成了今天市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下國(guó)有企業(yè)定位、治理及運(yùn)作的迷失，隨之也造成了政府在面對(duì)不同類型國(guó)有企業(yè)時(shí)存在的困惑。

三、公益性國(guó)有企業(yè)中政府管制與企業(yè)自治間的平衡著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森曾指出：“與來(lái)自純粹的私有物品的效益不同，來(lái)自公共物品的效益牽涉到對(duì)一個(gè)人以上的不可分割的外部消費(fèi)效果。相比之下，……公共物品常常要求集體行動(dòng)，而私人物品則可以通過(guò)市場(chǎng)被有效地提供出來(lái)?！盵11]因此，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)有企業(yè)通常被作為政策實(shí)施的工具，對(duì)公共目的的實(shí)現(xiàn)起著促進(jìn)作用[12]；而政府也總是趨向于利用國(guó)有企業(yè)完成其政治目標(biāo)[13]。就性質(zhì)而言，這類國(guó)有企業(yè)應(yīng)屬于特殊法人。其主要從事公益性活動(dòng)，且被置于國(guó)家的強(qiáng)力保護(hù)和監(jiān)督之下。之所以設(shè)立這些特殊法人，主要是因?yàn)椤坝行┦挛锊贿m于國(guó)家直接插手，但也不適合直接交給私營(yíng)企業(yè)去運(yùn)營(yíng)。在政策制定方面，國(guó)家可以站在大局的高度，以財(cái)政稅收為后盾進(jìn)行規(guī)劃，而在具體實(shí)施政策的時(shí)候，有許多情況并不適于國(guó)家直接參與，例如鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等的具體建設(shè)及建成后的運(yùn)營(yíng)，如果實(shí)行企業(yè)式經(jīng)營(yíng)管理，效率和效果就會(huì)好于政府直接經(jīng)營(yíng)?！盵14]由此可見，這類法人與私法人完全不同?！肮嫘浴睕Q定了其不能以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，往往需要政府批準(zhǔn)方可設(shè)立，同時(shí)，在組織機(jī)構(gòu)和治理方面和政府的關(guān)系相對(duì)密切，受國(guó)家的影響和控制較大。有時(shí)候，盡管這類國(guó)有企業(yè)采用了公司形態(tài)的組織形式，并盡可能地采取了市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式，但其特定目的使它在治理機(jī)構(gòu)的權(quán)能設(shè)置上、在董事等高管人員的選任上以及相應(yīng)的管理制度上都會(huì)受到政府一定程度的控制，而非純粹的商業(yè)化運(yùn)作。正如美國(guó)學(xué)者Francis所言：“切莫將美國(guó)的聯(lián)邦公司視為普通的商業(yè)企業(yè)組織。盡管它采取了私人商業(yè)企業(yè)——公司的法律形式，但它從來(lái)就既不是作為普通商業(yè)企業(yè)設(shè)立的，也不是只進(jìn)行純粹的商業(yè)活動(dòng)。無(wú)論其實(shí)際的經(jīng)營(yíng)效果如何，就其根本性質(zhì)而言，美國(guó)的聯(lián)邦公司并不是一般的經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有資產(chǎn)并使其增值的形式，而主要是履行聯(lián)邦管理和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)職能的一種組織形式和工具?！盵15]在美國(guó)的司法實(shí)踐中，法官通常也不認(rèn)為這類公司屬于普通的商事公司。例如，在U.S. Grain Corp. v. Phillips案中，法官就認(rèn)為，即使Grain 公司在形式上采用的是私人公司的模式，但它實(shí)際上仍然是為政府服務(wù)的一個(gè)代理人，有著強(qiáng)烈的政治利益。（參見：U.S. Grain Corp. v. Phillips， 261 U.S.106 （1923）.）

當(dāng)然，盡管政府應(yīng)保證這類國(guó)有企業(yè)履行其應(yīng)然的“公益性”職能，維護(hù)社會(huì)公共利益，但這絕不意味著二者間還是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的命令與服從關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府應(yīng)主要通過(guò)如下兩種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)該類國(guó)有企業(yè)的“公益性”目標(biāo)：一是作為出資人通過(guò)出資人權(quán)能的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)政府設(shè)立該類企業(yè)的意圖；二是作為社會(huì)管理者從企業(yè)外部對(duì)這類企業(yè)給予政策支持和監(jiān)督。當(dāng)然，作為企業(yè)，這類國(guó)有企業(yè)在保證社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，可以獲得微利，以保證其能維持自身運(yùn)作，不給財(cái)政造成負(fù)擔(dān)。為此，除非法律有特別規(guī)定，政府不能隨意侵犯企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這里就存在政府必要管制和企業(yè)自治間的平衡與協(xié)調(diào)問題。

（一）政府依據(jù)出資人身份進(jìn)行的內(nèi)部特殊治理

在通常情況下，政府不應(yīng)過(guò)多干預(yù)國(guó)有企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但由于“公共性是其（公益性國(guó)有企業(yè)——筆者注）提供產(chǎn)品區(qū)別于普通商事企業(yè)的一個(gè)顯著特征；政府往往將特殊企業(yè)的服務(wù)內(nèi)容作為自己公共政策的自然延伸，為維護(hù)公共利益、協(xié)調(diào)彼此行動(dòng)，政府對(duì)特殊企業(yè)之組織設(shè)置和重要人事任免方面的干預(yù)較普通商事企業(yè)為甚?！盵16]通過(guò)對(duì)域外國(guó)家的考察也不難發(fā)現(xiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于這類國(guó)有企業(yè)的治理，政府也有著一些特殊權(quán)利。一是“黃金股”制度，又稱為“特殊權(quán)利”（special rights）制度，是西方政府在國(guó)有企業(yè)私有化過(guò)程中用來(lái)保留控制權(quán)的一種特殊工具，政府通過(guò)持有該特殊股份，有權(quán)在特殊事項(xiàng)上行使決定性投票權(quán)。實(shí)行該制度的典型公司有英國(guó)機(jī)場(chǎng)管理局、德國(guó)大眾、西班牙石油天然氣集團(tuán)、法國(guó)能源公司、荷蘭典型集團(tuán)等[17]。據(jù)歐盟2004年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在其范圍內(nèi)大約有141家公司保留有政府特殊權(quán)利[18]。二是設(shè)定“優(yōu)先選擇權(quán)”（preferential option），即對(duì)一定股份設(shè)定“優(yōu)先選擇權(quán)”，在一定情況下，政府有權(quán)按固定價(jià)格重購(gòu)這一部分股份，從而加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的控制權(quán)。三是董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)的多數(shù)席位權(quán)，即通過(guò)特別法規(guī)定，在一定情形下，企業(yè)中持有少量股份的國(guó)家股東，可派代表在董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)中占多數(shù)席位。

可見，政府基于出資人身份從國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理層面加強(qiáng)對(duì)公益性國(guó)有企業(yè)的管理是一種較為普遍的做法。我國(guó)的制度設(shè)計(jì)也可對(duì)此進(jìn)行積極探索。在通常情況下，政府除了對(duì)該類企業(yè)的章程制定或修改、注冊(cè)資本的增加或減少、企業(yè)的分立或者合并、解散或者申請(qǐng)破產(chǎn)等事項(xiàng)擁有最終決定權(quán)外，為保障“公益性”目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)，對(duì)下列事項(xiàng)同樣享有最終決定權(quán)：

第一，企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)的確定及其更改。由于該類國(guó)有企業(yè)往往從事某一領(lǐng)域公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)之提供，或者是為某特殊目的事業(yè)而設(shè)立，因此，往往有著明確的主營(yíng)業(yè)務(wù)，這也是其承擔(dān)的主要社會(huì)功能。這一業(yè)務(wù)范圍往往在設(shè)立時(shí)便已經(jīng)由政府確定，非經(jīng)政府同意，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層不得隨意更改。

第二，投資經(jīng)營(yíng)方針、計(jì)劃以及投資方向的限制。誠(chéng)如上述，該類國(guó)有企業(yè)往往關(guān)涉政府公共職能的推行，牽涉眾多公共利益，因此其經(jīng)營(yíng)方針和經(jīng)營(yíng)決策要和政府的政策保持一致，要符合服務(wù)區(qū)域內(nèi)大多數(shù)人的利益，故而，政府有權(quán)對(duì)企業(yè)具有戰(zhàn)略意義的決策活動(dòng)施加干預(yù)。

第三，企業(yè)改制和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的特別處理。鑒于該類國(guó)有企業(yè)所從事領(lǐng)域的特殊性，在通常情況下，它應(yīng)當(dāng)是所投資企業(yè)的唯一股東或者控股股東。如果其重要的子企業(yè)涉及改制或者其在市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓股權(quán)致使其不再對(duì)該企業(yè)擁有控股地位，那么，該事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由政府決定，而不能由國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)自行決定。

第四，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)席位配置及人員選任的特殊考慮。以該類國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)為例，董事會(huì)的構(gòu)建不應(yīng)像營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)那樣以獨(dú)立董事為主，當(dāng)然，也不能由內(nèi)部董事來(lái)主導(dǎo)，而是應(yīng)建立一個(gè)“三三三”的模式，即政府董事、獨(dú)立董事、內(nèi)部董事（包括執(zhí)行董事與職工董事）各占董事會(huì)1/3的席位。通過(guò)政府董事體現(xiàn)政府意志，反映該類企業(yè)的本質(zhì)；通過(guò)獨(dú)立董事體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)需求，促使決策的科學(xué)化；通過(guò)執(zhí)行董事與職工董事滿足信息溝通的需要，同時(shí)兼顧其所代表的人力資本的權(quán)益。如此一來(lái)，便可以達(dá)到一種企業(yè)內(nèi)部的利益平衡與制約。此外，在經(jīng)營(yíng)管理人員的選任上，政府可以發(fā)揮較大作用。在國(guó)外，盡管各國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)高管人員的選任規(guī)定各不相同，但總體而言，在“由政府任免”這一點(diǎn)上，各國(guó)基本一致。在日本，國(guó)有企業(yè)實(shí)行的是決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)一體化模式，企業(yè)的最高決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，其成員來(lái)自各方代表，對(duì)董事會(huì)成員及總經(jīng)理的任免由主管大臣或國(guó)會(huì)批準(zhǔn)[19]。在法國(guó)，董事、董事長(zhǎng)和總經(jīng)理由內(nèi)閣會(huì)議以法令形式任命。根據(jù)《公共部門民主化法案》的規(guī)定，董事會(huì)由三類代表組成，國(guó)家代表由各有關(guān)部的部長(zhǎng)任命，社會(huì)知名人士代表也由主管部的部長(zhǎng)選定。其中，董事長(zhǎng)、國(guó)家代表的免職或撤職，由政府決定[20]。在英國(guó)，選舉董事會(huì)成員首先是由大臣根據(jù)政府的意見進(jìn)行的，而且董事長(zhǎng)和副董事長(zhǎng)由大臣任命而非董事會(huì)成員選舉產(chǎn)生[21]。這些做法實(shí)際上也體現(xiàn)了政府通過(guò)選任董事、高管來(lái)控制管理國(guó)有企業(yè)的思想。

第五，企業(yè)分配機(jī)制的限制。公益性國(guó)有企業(yè)的分配問題，尤其是高管的薪酬和職工的工資，是當(dāng)下較為敏感的問題。由于這些企業(yè)往往處于壟斷性行業(yè)，在缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力的情況下，其完全有能力依靠壟斷地位獲取高額利潤(rùn)，進(jìn)而將該利潤(rùn)分配給本企業(yè)高管和職工。這種借助于壟斷地位、以侵害公眾利益為代價(jià)的分配機(jī)制，顯然缺乏正當(dāng)性。

當(dāng)然，為了防止政府的過(guò)度干預(yù)，保障企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主性，除上述權(quán)力外，企業(yè)的其他經(jīng)營(yíng)決策權(quán)應(yīng)由企業(yè)的董事會(huì)這一經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)行使，政府不得干預(yù)。

（二）政府依據(jù)管理者身份進(jìn)行的外部支持與監(jiān)督

由于公益性國(guó)有企業(yè)主要提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不以利益最大化為目標(biāo)，有時(shí)還需要提供雖然虧損但社會(huì)發(fā)展所必需的公共產(chǎn)品或服務(wù)，為使這類企業(yè)能夠得以持續(xù)發(fā)展，國(guó)家依據(jù)社會(huì)管理者身份對(duì)其進(jìn)行外部支持就極為必要，這種支持主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方面。

此外，鑒于公共服務(wù)行業(yè)的“合同失靈”（contract failure），即市場(chǎng)機(jī)制本身并不能對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行有效鑒別，由政府對(duì)該類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)，也極為必要。當(dāng)然，這種監(jiān)督必須是適度監(jiān)督。對(duì)于涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)公眾基本權(quán)益的事項(xiàng)，應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管，但對(duì)于僅涉及企業(yè)私益的事項(xiàng)，政府則不應(yīng)介入。在對(duì)這類企業(yè)進(jìn)行有效的外部監(jiān)管前，政府應(yīng)首先制定相關(guān)的行業(yè)規(guī)則，并以此為依據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，以防止資源配置低效和社會(huì)福利受損。這種監(jiān)管主要體現(xiàn)在如下幾方面：

其一，強(qiáng)制締約義務(wù)的履行。該類國(guó)有企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，如水、電、煤氣等，往往關(guān)系到民眾最基本的生存條件，政府應(yīng)當(dāng)保障一定范圍內(nèi)的公眾可以平等地、無(wú)差別地獲得該類產(chǎn)品或服務(wù)。例如，在法國(guó)，對(duì)于從事公共服務(wù)業(yè)的特許權(quán)受讓人來(lái)說(shuō)，其首要義務(wù)就是“確保服務(wù)的運(yùn)行”，如果有違反，受讓人將會(huì)受到“罰款、查封、失去經(jīng)營(yíng)權(quán)”等處罰[22]。即使對(duì)該類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革后，政府肩負(fù)的這種監(jiān)管責(zé)任也不應(yīng)被免除。

其二，公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的保障。進(jìn)行公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體必須對(duì)其市場(chǎng)范圍內(nèi)的所有消費(fèi)者提供不間斷、無(wú)限制和安全的服務(wù)，以滿足公眾的基本需要。政府的行業(yè)主管部門應(yīng)對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格檢查。

其三，產(chǎn)品價(jià)格的限制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人產(chǎn)品的生產(chǎn)者在價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用下，自發(fā)生產(chǎn)、自主定價(jià)，謀取自身效益最大化，這是市場(chǎng)“無(wú)形之手”的理論精髓。特殊法人大多處于壟斷地位，競(jìng)爭(zhēng)架構(gòu)無(wú)從形成，以競(jìng)爭(zhēng)調(diào)整價(jià)格的能力得不到發(fā)揮。此時(shí)，為衡平社會(huì)整體利益，特殊法人供給產(chǎn)品的價(jià)格及利潤(rùn)率應(yīng)當(dāng)由立法進(jìn)行規(guī)制[17]275-276。因此，對(duì)于該類國(guó)有企業(yè)的定價(jià)權(quán)應(yīng)當(dāng)有所限制。一般而言，在價(jià)格的確定思路上應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)基本原則：一是價(jià)格不能過(guò)高，必須讓公眾有能力消費(fèi)；二是價(jià)格可以略高于成本，做到保本微利經(jīng)營(yíng)，使其不成為財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)具有持續(xù)發(fā)展能力。由于該類產(chǎn)品的價(jià)格牽涉到廣大公眾的切身利益，因而在價(jià)格的確定程序上，應(yīng)注重有普通消費(fèi)者參加的聽證會(huì)，以便征詢公眾意見。

四、營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)中政府對(duì)企業(yè)自治的充分尊重經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)不應(yīng)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域“與民爭(zhēng)利”。但在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)的發(fā)展有著不同于西方的特定背景。由于歷史原因，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的部門配置比其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更為分散，而當(dāng)前轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊需要和后趕超戰(zhàn)略的特定要求，又使得國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)發(fā)展不成熟的情形下，充當(dāng)著利益沖突的協(xié)調(diào)器和緩沖器?？梢?，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定情勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)并非經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所定位的市場(chǎng)補(bǔ)充者或者簡(jiǎn)單的公共產(chǎn)品提供者。正如有學(xué)者所指出的那樣：“制度形成的邏輯，并不如同后來(lái)學(xué)者構(gòu)建的那樣是共識(shí)性的，而更多是歷史性的?！盵23]當(dāng)然，隨著改革的推進(jìn)，市場(chǎng)主體的成熟以及后趕超戰(zhàn)略的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐漸減少在該領(lǐng)域的投資，但這種減少只能采取漸進(jìn)的方式，因此，在一定時(shí)期內(nèi)，營(yíng)利性的國(guó)有企業(yè)在我國(guó)還將存在和發(fā)展。

由于這類企業(yè)是在競(jìng)爭(zhēng)性、商業(yè)性部門進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此，應(yīng)將其視為私法人性質(zhì)的商事公司。在該類企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，政府應(yīng)最大限度地做到“政企分開”，減少介入，由具備豐富商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的職業(yè)經(jīng)理人來(lái)負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，為企業(yè)創(chuàng)造最大化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。然而，國(guó)有企業(yè)是由政府投資并具有控制權(quán)的企業(yè)，如何在政府控股甚至獨(dú)資的狀態(tài)下，發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人的積極作用？這就需要對(duì)當(dāng)前營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的治理模式進(jìn)行重新思考。

按照傳統(tǒng)公司治理理論，股東會(huì)是公司最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)公司事務(wù)享有最終決定權(quán)；董事會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)。在理論上，股東會(huì)被設(shè)想為股東控制經(jīng)營(yíng)者的一種工具[24]，公司治理機(jī)制的設(shè)計(jì)以此為中心而展開。但是，隨著“股東本位”向“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)變，“董事會(huì)中心主義”成了公司治理模式的導(dǎo)向。在該模式下，董事會(huì)作為公司治理結(jié)構(gòu)的核心，擁有明確的法律地位及公司的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)；股東會(huì)僅享有由法律和公司章程規(guī)定的有限的權(quán)力，除此之外的公司所有權(quán)力，即剩余控制權(quán)均由董事會(huì)行使，股東會(huì)不得干預(yù)。

這種模式為處理政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系尤其是政府與營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的關(guān)系提供了很好的路徑。在我國(guó)，“頑固”的歷史和現(xiàn)實(shí)使得“政企分開”理念的實(shí)現(xiàn)困難重重，而由董事會(huì)在公司治理中起核心作用，通過(guò)強(qiáng)化董事會(huì)的獨(dú)立性、專業(yè)性，盡可能擺脫政府這一出資人代表的“行政”身影，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“政企分開”，提高營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益大有裨益。這種模式實(shí)際上產(chǎn)生了一種“雙贏”效果：一方面，保證了國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立運(yùn)作，防止政府干預(yù)；另一方面，政府把企業(yè)交給值得信賴的具有專業(yè)才能的董事管理，既取得了大量的國(guó)資利潤(rùn)，又不必在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾葛中耗費(fèi)自己的時(shí)間和精力。實(shí)際上，在國(guó)外，國(guó)有企業(yè)治理中的“董事會(huì)中心主義”有著諸多成功的經(jīng)驗(yàn)，如新加坡的淡馬錫公司、意大利的國(guó)家電網(wǎng)公司以及加拿大的皇冠公司（即中央國(guó)有企業(yè)）等。在新加坡，淡馬錫公司雖由財(cái)政部全資持股，但投資或商業(yè)決策卻是淡馬錫董事會(huì)的責(zé)任，無(wú)論是民選總統(tǒng)還是新加坡政府，均不介入到商業(yè)決策中來(lái)；參見：Temasek Review 2007[EB/OL].（2008-05-06）[2013-11-10].http：//www.temasekholdings.com.sg.在加拿大，43家中央國(guó)有企業(yè)都進(jìn)行了公司化改革，且都建立了董事會(huì)，并將經(jīng)營(yíng)權(quán)交予董事會(huì)行使[25]。這些成功的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)國(guó)有企業(yè)“董事會(huì)中心主義”的確立提供實(shí)證支持。因此，在營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)中，“董事會(huì)中心主義”是界定政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的基本理念。在制度設(shè)計(jì)中，可以具體現(xiàn)在如下幾方面：

其一，通過(guò)法律對(duì)政府這一出資人代表的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行限制。也就是說(shuō)，以法律的形式明確規(guī)定政府在營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)中的最終控制權(quán)。這類控制權(quán)所涉及的往往是企業(yè)的“根本性”事項(xiàng)，這些事項(xiàng)必然是重大的，但同時(shí)也必然是極為有限的。例如，制定、修改公司章程；增加或者減少注冊(cè)資本；分立或者合并；解散或者申請(qǐng)破產(chǎn)。一旦政府這一出資人代表的“最終控制權(quán)”被明確后，剩下的 “經(jīng)營(yíng)決策權(quán)”就應(yīng)當(dāng)由董事會(huì)享有。因此，一般情況下董事會(huì)有權(quán)決定公司經(jīng)營(yíng)方針和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，在投資決策、資金使用、產(chǎn)品價(jià)格等方面，享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不受政府制約。在實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)尤其是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)章程對(duì)出資人權(quán)利的規(guī)定，通常采用的都是“列舉+概括”的模式，經(jīng)常能夠看到“概括性”的“兜底條款”，即“出資人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其行使的職權(quán)”。這種規(guī)定，實(shí)際上會(huì)無(wú)限擴(kuò)大出資人的職權(quán)邊界，很容易對(duì)董事會(huì)的職權(quán)形成“蠶食”和“威脅”，非常不利于“政企分開”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其二，嚴(yán)格限制政府及其部門通過(guò)修改章程的方式隨意擴(kuò)權(quán)。例如，我國(guó)《公司法》第66條規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司章程由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定，或者由董事會(huì)制訂報(bào)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。仔細(xì)分析可知，該規(guī)定并不利于保障營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的獨(dú)立性。為防止行政性越權(quán)沖動(dòng)，政府及其部門不得通過(guò)修改章程的方式而隨意擴(kuò)大其“最終控制權(quán)”范圍。這一點(diǎn)不同于普通的“董事會(huì)中心主義”，而是更為嚴(yán)格的規(guī)定。因?yàn)樵趪?guó)有獨(dú)資企業(yè)中，政府是“國(guó)家”這一唯一股東的代表，而且擁有極大的權(quán)力，如果政府及其部門可以通過(guò)章程更改其“控制權(quán)”范圍，會(huì)對(duì)該類企業(yè)的獨(dú)立性產(chǎn)生很大威脅。

第三，對(duì)于董事會(huì)的合法決議，政府不得任意干預(yù)或否決。股東會(huì)權(quán)力的終點(diǎn)便是董事會(huì)權(quán)力的起點(diǎn)。為確保董事會(huì)的獨(dú)立性，一旦法律將公司的事務(wù)授權(quán)給董事會(huì)行使，則出資人不得以其產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)。對(duì)于政府的過(guò)度干預(yù)，要賦予董事會(huì)法定權(quán)力來(lái)與其抗衡。也就是說(shuō)，對(duì)于董事會(huì)依法定程序作出的決策，除非違反法律、行政法規(guī)或章程規(guī)定，否則政府不得以出資人身份加以否決，或責(zé)令其作出新的決策。這種思想首先體現(xiàn)在1906年英國(guó)上訴法院對(duì)Automatic Self-Cleansing Filter Syndicate Co. v. Cuninghame 案的判決中。該案的案情是：Cuninghame公司的股東會(huì)以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)一項(xiàng)決議，指示公司董事會(huì)把公司出售給一家新設(shè)的公司。公司董事會(huì)不同意這一方案并拒絕執(zhí)行這一決議。他們的理由是，公司章程明確將公司業(yè)務(wù)的管理權(quán)授予董事會(huì)，并授權(quán)他們依照他們認(rèn)為合適的條件出售公司的任何財(cái)產(chǎn)。上訴法院法官裁定，公司章程一經(jīng)把特定的權(quán)力授予董事會(huì)，股東會(huì)就不得干預(yù)他們行使此項(xiàng)權(quán)力。（參見：L.S.Sealy.Cases and Materials in Company Law[M].London：Butterworths，1992：187-190.）此外，1909年英國(guó)上訴法院在Quin & Axtens v. Salmon案中進(jìn)一步指出，除非董事會(huì)違反法律和章程，股東會(huì)不得干涉董事們的決定。1935年，上訴法院法官更加明確地指出，“公司是一個(gè)既不同于股東也不同于董事的實(shí)體，根據(jù)公司章程，公司的一些權(quán)力授權(quán)董事會(huì)行使，而另一些權(quán)力則保留給股東會(huì)。一旦管理權(quán)授予董事會(huì)，則這些權(quán)力就歸他們行使，而且只有他們能夠行使。股東會(huì)只有通過(guò)變更公司章程才能控制他們行使此項(xiàng)權(quán)力，或者在下屆董事選舉時(shí)拒絕再選任那些他們不滿意的董事。正如董事會(huì)不能剝奪公司章程賦予股東會(huì)的權(quán)力一樣，股東會(huì)也不得擅自剝奪章程授權(quán)給董事會(huì)的權(quán)力?！保▍⒁姡篠almon v. Quin & Axtens Ltd. [1909] 1 Ch. 311.）對(duì)于這一點(diǎn)，應(yīng)特別予以強(qiáng)調(diào)，因?yàn)檎赡軕{借自己的權(quán)威再加上自己的出資人身份對(duì)董事會(huì)在權(quán)限范圍內(nèi)作出的決議進(jìn)行干預(yù)，這對(duì)董事會(huì)的獨(dú)立性構(gòu)成了極大威脅。

上述三點(diǎn)的目的，無(wú)非是通過(guò)保障營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)中董事會(huì)的獨(dú)立性，來(lái)最大限度地保障“政企分開”，防止政府利用自己的控股地位，依靠資本多數(shù)決原則，介入企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。由于政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、政府官員的能力等“先天”條件的限制，政府并不具備經(jīng)營(yíng)企業(yè)并使企業(yè)在“殘酷的”市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的能力，此時(shí)，就需要依靠具有豐富商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的職業(yè)經(jīng)理人，通過(guò)建立由獨(dú)立董事主導(dǎo)的獨(dú)立的、專業(yè)的董事會(huì)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的提升。

五、政府合理定位的前置條件與實(shí)現(xiàn)路徑（一）功能主義視角下國(guó)有企業(yè)的合理區(qū)分

從上文的分析可知，合理區(qū)分公益性國(guó)有企業(yè)與營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)是界定政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的前提和邏輯基點(diǎn)，否則，就會(huì)出現(xiàn)游走在市場(chǎng)邊緣的特殊經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體往往是具有“混合性”特色的國(guó)有企業(yè)，它們一方面以“公益性”的名義逃避競(jìng)爭(zhēng)，賺取超額壟斷利潤(rùn)，另一方面，又以“生存和發(fā)展”為借口，爭(zhēng)取大量的財(cái)政補(bǔ)貼。政府在面對(duì)這些企業(yè)時(shí)，常常也是進(jìn)退兩難。界定其為“營(yíng)利性企業(yè)”，它卻發(fā)揮著政府的延伸功能；但界定其為“公益性企業(yè)”，它卻又注重利潤(rùn)，要最大化地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的“保值增值”?？梢?，如何厘定二者間的關(guān)系，是解決問題的關(guān)鍵。

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，只有在具有很強(qiáng)的外部溢出效應(yīng)同時(shí)又不太可能由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自發(fā)解決的領(lǐng)域，才有必要設(shè)立政府公益性企業(yè)。據(jù)此，公益性國(guó)有企業(yè)就是指由中央或地方行政性國(guó)家投資機(jī)構(gòu)投資，向社會(huì)提供具有公共產(chǎn)品和服務(wù)為其主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并受政府特殊制約的、不以營(yíng)利為目的的企業(yè)實(shí)體。這類實(shí)體的特征包括：（1）效率限制性。該類企業(yè)的經(jīng)營(yíng)往往因投資大、耗時(shí)長(zhǎng)、收益慢、利潤(rùn)低等特點(diǎn)而受到產(chǎn)品開發(fā)、運(yùn)營(yíng)成本及運(yùn)營(yíng)效率的限制，因而私人往往不愿投資。（2）非營(yíng)利性。這是該類國(guó)有企業(yè)與營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的根本區(qū)別，否則其便失去了存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。對(duì)該類企業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，也并非營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)中的經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)，而是依據(jù)該類企業(yè)對(duì)政府所賦予的各項(xiàng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)然，非營(yíng)利性并非指該類企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不考慮成本，恰恰相反，為使該類企業(yè)能夠持續(xù)運(yùn)行，且不給財(cái)政造成負(fù)擔(dān)，今后能夠繼續(xù)發(fā)揮政府的延伸作用，該類企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)應(yīng)考慮成本因素，盡量做到涵蓋成本，可以略有盈余。但是，這與營(yíng)利性企業(yè)中以投資人經(jīng)濟(jì)效益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的思想完全不同。（3）公益性。該類企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有普遍的社會(huì)公益性，它是為了滿足社會(huì)公眾的基本生產(chǎn)生活需要而從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。換言之，公用企業(yè)以保證與滿足社會(huì)公眾的基本生產(chǎn)生活必需品的供應(yīng)，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與社會(huì)福利為主要目的，這就使其區(qū)別于純粹以營(yíng)利為目的的其他企業(yè)。（4）政府管制性。由于該類企業(yè)所提供的產(chǎn)品屬于人們生產(chǎn)生活必需品，這些產(chǎn)品供給的好壞直接影響社會(huì)公眾基本的生活狀況與生產(chǎn)狀況，也關(guān)系到社會(huì)福利狀況與社會(huì)穩(wěn)定，具有重要的外部收益性，往往需要政府對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)其公益目的。

總體而言，公益性國(guó)有企業(yè)往往存在于關(guān)系國(guó)家安全（包括政治安全和經(jīng)濟(jì)安全）的領(lǐng)域以及市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域。前者如軍工、核工業(yè)、航空航天、兵器裝備制造、具有戰(zhàn)略價(jià)值的稀有資源和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，對(duì)這些領(lǐng)域，國(guó)家可設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司或絕對(duì)控股公司，以保持控制力；后者如市政道路建設(shè)等純公共產(chǎn)品領(lǐng)域以及供水、供電、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，對(duì)這些領(lǐng)域，國(guó)家沒有必要設(shè)立獨(dú)資公司，只要保證控制地位即可。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域會(huì)表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性，因而在這些領(lǐng)域設(shè)立特殊國(guó)有企業(yè)也并非絕對(duì)。除此以外的領(lǐng)域，則應(yīng)當(dāng)屬于營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的范疇。