藺豐奇+李佳航

摘 要：政府購買公共服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快公共服務(wù)業(yè)發(fā)展、增加公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)水平和效率的重要途徑。從實踐來看，政府購買公共服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)具有重要意義。基于社會學(xué)制度主義的視角，從制度的規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素這三大基礎(chǔ)性要素出發(fā)，分析政府購買公共服務(wù)的制度性因素，針對目前政府購買公共服務(wù)過程中存在的相關(guān)法律法規(guī)欠缺、制度供給不足、操作流程不規(guī)范、評價和監(jiān)督體系不健全等制度性缺陷，提出加強政府購買公共服務(wù)的法律體系、操作流程、理念和認(rèn)知等規(guī)范化建設(shè)的相應(yīng)對策建議。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)；社會學(xué)制度主義；規(guī)范化建設(shè)

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）02-0088-07

一、前言

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，私人產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)由市場提供，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)則由政府提供。長期以來，政府一直是公共服務(wù)的直接提供者。但在實踐中，政府運行高成本、提供服務(wù)的低效率和壟斷性等問題飽受批評和質(zhì)疑。20世紀(jì)80年代以降，首先發(fā)端于英、美等西方國家的以市場化為取向的公共服務(wù)改革浪潮，逐步在世界范圍內(nèi)激蕩。許多國家逐步將公共服務(wù)市場化納入政府改革的實踐框架之中，并取得重大成效。其中，政府購買公共服務(wù)是政府進(jìn)行市場化改革的一個重要舉措。國外的實踐經(jīng)驗表明，政府購買公共服務(wù)是提高公共產(chǎn)品供給水平、提升政府服務(wù)效率的一種有效選擇。

政府購買公共服務(wù)在西方被稱為購買服務(wù)合同或合同外包，其實踐源于西方的社會福利制度的改革，作為行政改革中的一個制度創(chuàng)新，伴隨著民營化運動的熱潮于20世紀(jì)70年代末首先在歐美國家興起[1]。服務(wù)外包發(fā)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，是指某一組織或個人將生產(chǎn)或經(jīng)營過程中的某一個或幾個環(huán)節(jié)交給其他人完成的行為。在西方國家，政府公共服務(wù)合同外包常與民營化等同起來，即政府將公共服務(wù)以合同的形式，交給具備條件的私營部門來承擔(dān)的合同外包制度成為西方公共部門廣泛運用的民營化方式。根據(jù)世界銀行發(fā)表的《2007年世界發(fā)展報告》中Walsh和OECD對公共服務(wù)外包的定義，公共服務(wù)外包不是政府機構(gòu)內(nèi)部直接為社會成員提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而是通過市場化的方式，引入競爭機制，促進(jìn)服務(wù)供應(yīng)商之間的競爭，由私人部門或社會組織來提供。其本質(zhì)是通過競爭把社會組織引入到公共服務(wù)部門[2]。薩瓦斯認(rèn)為政府公共服務(wù)外包是公共服務(wù)市場化和社會化的一種主要形式，它具有提高公共服務(wù)的質(zhì)量和生產(chǎn)率、節(jié)約成本、減輕政府的財政負(fù)擔(dān)和操作透明的優(yōu)點[3]。蓋伊·彼得斯認(rèn)為公共服務(wù)外包的成效主要體現(xiàn)在：公共部門結(jié)構(gòu)的變化，讓各種社會組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成競爭機制，打破公共部門的壟斷；管理上的變化，使政府更加注重人事管理和財政管理；公共服務(wù)的決策權(quán)力分散化，政府專注于公共政策的制定；公共利益，考慮政府的行政成本，政府的責(zé)任趨向市場化，公民被看作消費者和納稅人[4]。

政府購買服務(wù)成為公共服務(wù)提供的必然選擇。政府負(fù)有提供公共服務(wù)責(zé)任，但公共服務(wù)并非全都由政府親自提供，可采取政府負(fù)責(zé)、社會與企業(yè)提供、政府與社會和企業(yè)合作提供等多種方式。公共服務(wù)供給方式主要包括由政府部門提供方式、由市場和私人部門提供方式、由政府公共部門與非政府組織、私人企業(yè)合作提供方式等。在現(xiàn)代社會中，政府組織、市場組織、社會組織是三種基本的制度安排，也是提供社會性服務(wù)的三個具有不同作用的基本主體。20世紀(jì)70年代以來，隨著公民參與公共治理的深入，政府與社會組織互動合作已經(jīng)成為國際社會的發(fā)展趨勢。目前，政府購買公共服務(wù)的模式成為世界各國提供公共服務(wù)的一種重要途徑。所謂“政府購買公共服務(wù)”，是指政府將原來直接提供的、為社會公共服務(wù)的事項，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會組織或市場機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，來支付服務(wù)費用[5]。當(dāng)前政府購買服務(wù)的基本模式可以歸納為“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”。

隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，人民對于享有完善的社會保障、公平的社會福利和較高水平的公共服務(wù)的要求越來越強烈。以公共服務(wù)購買代替公共服務(wù)壟斷，發(fā)揮市場機制和合作機制，通過合同出租、公私合作、使用者付費和補貼制度等多種方式提供公共服務(wù)，既保證公民獲得最佳公共服務(wù)，又使政府資源得到最優(yōu)配置，正確處理政府、市場及社會組織之間關(guān)系，深化公共服務(wù)改革，是當(dāng)今發(fā)達(dá)國家政府改革的重要手段和措施。借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗和做法，大力發(fā)展我國政府購買公共服務(wù)，是公共服務(wù)發(fā)展的必然選擇。十八屆三中全會明確提出，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，這就把政府購買公共服務(wù)推向了高潮。

政府購買公共服務(wù)在國際社會已經(jīng)普遍存在，歐美有關(guān)國家的政府普遍購買社會組織提供的公共服務(wù)，涵蓋大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域，并且有健全的立法規(guī)定和一系列較為嚴(yán)格的操作程序和監(jiān)管制度。相比之下，政府購買公共服務(wù)在中國尚處于實踐探索階段，還有很多需要改善和提高之處，從政府部門認(rèn)識層面到法律制度建設(shè)，再到社會組織自身的能力和公信力，都面臨很多挑戰(zhàn)。近些年來，我國不少地方都在積極探索政府向社會購買公共服務(wù)，將一些教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)交由社會力量承擔(dān)，政府以“購買”方式提供必要的補助。政府向社會力量購買公共服務(wù)，一方面有助于增加公共服務(wù)產(chǎn)品，更好滿足百姓需求，另一方面政府可以減少機構(gòu)運行和養(yǎng)人的成本，節(jié)省行政成本，提高資源配置效率。當(dāng)前政府存在公共服務(wù)購買領(lǐng)域有限、法律保障不健全、規(guī)范程序不完善、公共服務(wù)提供主體缺乏等問題。

鑒于制度對政府購買公共服務(wù)過程的引導(dǎo)、約束、規(guī)制和激勵發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，本文從社會學(xué)制度主義視角對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行制度分析，探討規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素對政府購買公共服務(wù)的影響，進(jìn)而分析政府購買公共服務(wù)在實踐運行過程中暴露出的問題，并進(jìn)一步提出規(guī)范化建設(shè)的對策。

二、社會學(xué)制度主義與制度構(gòu)成要素

社會學(xué)制度主義是新制度主義主要流派之一，是從社會學(xué)組織理論中發(fā)展出來的，出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末。其主要特征是：傾向于比政治科學(xué)家在更為廣泛的意義上來界定制度，打破了制度與文化概念之間的界限；強調(diào)制度行為的方式是通過提供行為所必不可少的認(rèn)知模板、范疇和模式，而不僅僅是因為沒有制度就不能解釋世界和其他人的行為；采用某一制度，是因為它提高了組織或其參與者的社會合法性。

社會學(xué)制度主義認(rèn)為，制度不僅僅包含正式規(guī)則、程序和規(guī)范，而且還包括為人類行動提供“意義框架”的象征系統(tǒng)、認(rèn)知模式和道德模板[6]。斯科特對制度的定義：“制度包括認(rèn)知、規(guī)范和管理的結(jié)構(gòu)和活動，這些提供了一種穩(wěn)定并使社會行為充滿意義?！盵7]社會學(xué)制度主義強調(diào)制度對個人的影響，制度是一種規(guī)范、象征、意義結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等多要素的復(fù)合體，制度通過意義解釋、規(guī)范來影響個人的偏好進(jìn)而影響個人的行為，個人在組織中會通過三個步驟，即習(xí)慣化、客觀化、沉淀化最終形成對組織或規(guī)范的認(rèn)同。社會學(xué)制度主義認(rèn)為，制度是“規(guī)范版本”和“認(rèn)知版本”，影響著行為。偏好、資源的分配和規(guī)則都是內(nèi)生于制度的，應(yīng)在制度框架內(nèi)來認(rèn)識公民個人的行為、觀念和思想，人是制度中的人，并且一出生就處在一定的制度之中，學(xué)習(xí)和適應(yīng)特定的制度規(guī)范。韋伯就制度進(jìn)行了法律、組織和經(jīng)濟(jì)行動的比較分析。他認(rèn)為理性和選擇必須在特定的社會歷史背景、特定的制度框架下理解，這些制度框架包括習(xí)慣、傳統(tǒng)、社會規(guī)則、宗教文化信仰、家庭關(guān)系、親屬關(guān)系、倫理約束、組織、社團(tuán)、階級、身份等級、市場、法律和國家。帕森斯則將制度框架當(dāng)作一個嚴(yán)密的文化信仰體系——規(guī)范，這是組成一個社會的大多數(shù)人都共同具有的。他認(rèn)為是規(guī)則和價值構(gòu)成了一個制度，而不是具體的行為模式或社會關(guān)系[8]。在社會學(xué)新制度主義看來，制度的容量以及制度適應(yīng)環(huán)境的能力普遍被看作是好制度的標(biāo)志，從規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)來看，能夠?qū)r值灌輸給成員的制度是好制度；從規(guī)制（regulated）角度看，能夠控制參與者行為的制度是好制度；從認(rèn)知（cognitive）的角度看，處理信息的能力越強，能更好地從信息中得出適宜性結(jié)論的制度是好制度。

從社會學(xué)制度主義的視角看，制度有規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素這三類構(gòu)成要素（見表1）。

在這些構(gòu)成要素中，規(guī)制性要素處于制度的表層，受法律、慣例、規(guī)則等約束，相對易于設(shè)計、安排或更改；規(guī)范性要素位于制度中層，規(guī)范著各種角色及其任務(wù)，使之能夠圍繞制度要素進(jìn)行自己的敘事和意義建構(gòu)活動；而文化-認(rèn)知性要素位于制度的最深層次，它作為長期社會歷史的沉淀物，通過共同的信念、理解獲得廣泛認(rèn)可[9]。在實際運行過程中，三個要素往往同時存在、共同作用并促進(jìn)組織健康有序地運行。

三、政府購買公共服務(wù)的制度要素

按照社會學(xué)制度主義的觀點，政府購買，從制度層面上講，包含有規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素這三類構(gòu)成要素。

（一）政府購買公共服務(wù)的規(guī)制性要素

規(guī)制性要素包括國家的法律、法規(guī)、規(guī)章制度的制定以及強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等[10]。在現(xiàn)代國家中，政府為了更好提供公共服務(wù)，可以向社會購買公共服務(wù)。政府與市場主體、政府與非政府組織之間不是老死不相往來，而是一種互相配合、相互制約的關(guān)系。政府可以向市場主體購買公共服務(wù)，也可以向非政府組織購買公共服務(wù)。但是，政府向社會力量購買公共服務(wù)必須有法可依、有法必依，否則，政府購買公共服務(wù)的行為有可能變成推卸自身責(zé)任、減輕政府負(fù)擔(dān)、壓縮市場主體生存空間或滋生腐敗的行為。

因此，在政府購買公共服務(wù)的過程中需要國家強制力保證實施，處于制度的表層。規(guī)制性要素的秩序基礎(chǔ)是權(quán)威應(yīng)對，合法性基礎(chǔ)是法律制裁，邏輯類型是工具性，通過禁止、促進(jìn)、激勵、誘導(dǎo)、扶助等方式，并以法律、法規(guī)、條例為系列指標(biāo)對成員的活動進(jìn)行干預(yù)。

就政府購買公共服務(wù)而言，其規(guī)制性要素所占比例還比較小，國家尚無健全的對服務(wù)的采購管理制度。從全國范圍來看，政府購買公共服務(wù)是一項新興事物。首先它必須遵守《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的相關(guān)規(guī)定?！墩少彿ā返诙l規(guī)定，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。可見采購對象包括貨物、工程和服務(wù)，其中“服務(wù)”的范圍應(yīng)該包括公共服務(wù)，這樣，政府購買公共服務(wù)有法可依。但《政府采購法》中對采購服務(wù)的規(guī)定太過籠統(tǒng)，沒有清晰明確的界定，這就給政府依法實施采購公共服務(wù)的過程提供了難度。

（二）政府購買公共服務(wù)的規(guī)范性要素

規(guī)范性要素包括價值觀和行為規(guī)范。規(guī)范性要素是穩(wěn)定管理秩序的重要基礎(chǔ)，它的運行機制是通過共同的期望和價值觀將各種規(guī)范內(nèi)化到參與者的行動中。價值觀一方面表現(xiàn)為價值取向、價值追求，凝結(jié)為一定的價值目標(biāo)；另一方面表現(xiàn)為價值尺度和準(zhǔn)則，成為人們判斷價值事物有無價值及價值大小的評價標(biāo)準(zhǔn)。價值觀和價值觀體系是決定人的行為的心理基礎(chǔ)。價值觀的作用大致體現(xiàn)在以下兩個方面：一是價值觀對動機有導(dǎo)向的作用，人們行為的動機受價值觀的支配和制約，價值觀對動機模式有重要影響，二是價值觀反映人們的認(rèn)知和需求狀況。所謂規(guī)范，就是規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。行為規(guī)范，是社會群體或個人在參與社會活動中所遵循的規(guī)則、準(zhǔn)則的總稱，是社會認(rèn)可和人們普遍接受的具有一般約束力的行為標(biāo)準(zhǔn)，包括行為規(guī)則、道德規(guī)范、行政規(guī)章、法律規(guī)定、團(tuán)體章程等。

行為規(guī)范是在現(xiàn)實生活中根據(jù)人們的需求、好惡、價值判斷，而逐步形成和確立的，是社會成員在社會活動中所應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)或原則，由于行為規(guī)范是建立在維護(hù)社會秩序理念基礎(chǔ)之上的，因此對全體成員具有引導(dǎo)、規(guī)范和約束的作用。引導(dǎo)和規(guī)范全體成員可以做什么、不可以做什么和怎樣做，是社會和諧重要的組成部分，是社會價值觀的具體體現(xiàn)和延伸。

政府購買公共服務(wù)的參與者應(yīng)明晰自己的社會責(zé)任，堅持誠實守信的價值觀，規(guī)范自己參與購買過程中的行為，避免腐敗現(xiàn)象發(fā)生?！墩少彿ā返谌龡l規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。政府購買公共服務(wù)的合法性基礎(chǔ)是道德支配，系列指標(biāo)是合理證明，邏輯類型是適當(dāng)性。它能夠圍繞制度要素進(jìn)行自己的意義建構(gòu)活動，處于制度的中層。參與者要采取適當(dāng)性的原則，在合乎道德的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)履行職責(zé)、行使職權(quán)。與規(guī)制性要素相比，規(guī)范性要素的最大優(yōu)勢在于它一旦發(fā)揮作用就容易形成一種長效機制，內(nèi)化到參與者購買公共服務(wù)的行為當(dāng)中。正如法國社會學(xué)家涂爾干所說：“道德并不是人們發(fā)現(xiàn)銘刻在自己意識中的一套抽象規(guī)范系統(tǒng)，也并不是道德哲學(xué)家在私人辦公室里推導(dǎo)出來的抽象規(guī)范系統(tǒng)。道德是一種社會功能，或者甚至可以說，是在集體需要的壓力下形成和鞏固起來的一套功能系統(tǒng)”。道德規(guī)范分為三個層次：個人規(guī)范、社會規(guī)范與人類規(guī)范。涂爾干對這三種層次的規(guī)范的內(nèi)涵做了界定：“個人規(guī)范：主觀形式，從未忽視過自己的思想與行動?？陀^方面：強加給自己的義務(wù)，對己對人履行義務(wù)；社會規(guī)范：主觀形式，尊重鄰人如尊重自己?？陀^形式：為自己所屬的共同體服務(wù)。人類規(guī)范：把自身當(dāng)做為倫理理想服務(wù)的工具?？陀^形式：把自身奉獻(xiàn)給作為自身倫理理想的目的?！盵11]

（三）政府購買公共服務(wù)的文化-認(rèn)知性要素

文化-認(rèn)知性要素是通過被認(rèn)可的認(rèn)知模板或意義系統(tǒng)來影響個體行為的偏好和價值認(rèn)同，進(jìn)而影響組織的活動。社會學(xué)制度主義認(rèn)為，組織追求的不僅是效率，還有價值目標(biāo)；組織也不僅按理性設(shè)計的要求運作，它還受到外界環(huán)境、價值和觀念的影響[12]。文化-認(rèn)知性要素的系列指標(biāo)是共同信念、共同行動邏輯，秩序基礎(chǔ)是理解、認(rèn)同，邏輯類型是正當(dāng)性，合法性基礎(chǔ)是可理解、可認(rèn)可的文化支持。文化-認(rèn)知性要素位于制度的最深層次，政府購買公共服務(wù)的運行過程中還是人與人的交易，通過共同的信念、理解獲得廣泛認(rèn)可，其背后還是人的價值觀在起作用，是長期社會歷史的沉淀物。美國政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯曾指出：“一種共同的正義感是一筆巨大的集體財富，它需要許多人的合作來維持?？梢园巡粚捜菡呖闯墒翘悠背丝停麄冏非笳x制度帶來的利益，卻不在維持正義制度中盡自己的一份職責(zé)?！盵13]

四、政府購買公共服務(wù)運行過程中制度性缺陷

我國政府購買社會組織提供的公共服務(wù)尚處于起步階段，還沒有形成與政府購買公共服務(wù)相匹配的相關(guān)法律法規(guī)，缺乏比較完善的制度化保障機制，制度供給嚴(yán)重不足，缺乏制度化保障。表現(xiàn)在：

（一）缺乏科學(xué)的法律法規(guī)

公共服務(wù)購買尚未被納入政府采購范圍，缺乏相應(yīng)的法律制度保障?！墩少彿ā芬?guī)定的范圍雖然包括了服務(wù)領(lǐng)域，但一般僅限于政府自身運作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)并未被列入采購范圍。同時，公共服務(wù)購買與政府采購并不完全相同，需要逐步建立一套完善的政策制度。社會組織的發(fā)展也面臨一些法律政策方面的制約，政府事業(yè)單位、社會組織等法律地位的界定，社會組織的監(jiān)管，也缺乏完整的制度體系。目前，與政府購買社會組織服務(wù)有關(guān)的法律是《政府采購法》，許可公共財政和其他稅收收入用于公共服務(wù)的外包，但是它仍然面臨法律上的困境。因為政府購買公共服務(wù)和政府采購貨物、工程在目的、標(biāo)的物、供應(yīng)方、程序等多個方面存在本質(zhì)性區(qū)別。該法沒有將服務(wù)項目納入采購范圍，購買的客體也沒有社會組織。社會組織不具備公共服務(wù)的主體資質(zhì)。所以無法以現(xiàn)行《政府采購法》作為直接依據(jù)。法律、法規(guī)缺失導(dǎo)致地方政府往往用紅頭文件來推進(jìn)工作，不僅效力低，而且隨意性很大。

（二）對公共服務(wù)的采購管理制度尚未健全

從全國范圍來看，政府購買公共服務(wù)是一項新興的形式。雖然有《政府采購法》來規(guī)制政府購買公共服務(wù)的日常行為，但它畢竟頒布實施的時間較短，法律本身及配套制度、保障措施等都還不夠健全和完善。國家尚未出臺政府采購的實施細(xì)則，現(xiàn)有的制度和措施不能滿足政府購買公共服務(wù)的需要，而且在實際操作過程中，還會遇到很多制度和法律上尚不明晰的問題。在政府購買公共服務(wù)的招標(biāo)代理的運作程序中，利用現(xiàn)有法律法規(guī)或制度的漏洞，打“擦邊球”，采用一些不規(guī)范的操作，產(chǎn)生“豆腐渣”工程或?qū)ぷ庑袨椤?/p>

（三）政府購買公共服務(wù)的規(guī)模和購買范圍受限

在國內(nèi)，政府購買服務(wù)的實踐及理論研究起步較晚，近年在實務(wù)領(lǐng)域則有較快發(fā)展。但政府購買公共服務(wù)實踐主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市，主要是社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)矯正、青少年救助等傳統(tǒng)領(lǐng)域，受眾范圍有限，購買經(jīng)費不多，制度不健全，政府購買公共服務(wù)總體上尚處于初步探索階段，亟需實踐與理論的雙重推進(jìn)[14]?，F(xiàn)在社會上已有的政府采購公共服務(wù)的方面大多是孤兒院、青少年事務(wù)中心、敬老院、老年活動中心或戒毒所等，政府購買公共服務(wù)的范圍還不夠大，大致只局限于這幾個方面，覆蓋面還不夠廣。

（四）購買過程不夠規(guī)范

公共服務(wù)是一種特殊的采購對象，采購內(nèi)容復(fù)雜，數(shù)量和要求難以確定，難以形成量化的指標(biāo)，并且采購者與使用者分離。因此，政府購買公共服務(wù)的程序不同于對一般物品的購買。由于工作程序不夠規(guī)范，特別是信息公開少，透明程度低，存在著較多的“暗箱操作”、“灰色地帶”，導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)成本居高不下，違法現(xiàn)象屢禁不止，不利于約束購買過程中的政府行為，限制了政府購買公共服務(wù)的運行效率和效果，也導(dǎo)致了社會對政府購買公共服務(wù)的公信力不高。

在中國的傳統(tǒng)模式中，政府壟斷供給公共產(chǎn)品，使政府部門缺乏提高管理水平、改善提供的公共服務(wù)質(zhì)量的動機。即使政府已經(jīng)購買了公共服務(wù)，在實行過程中政府也容易直接插手干預(yù)“合作伙伴”的內(nèi)部事務(wù)與具體工作安排，失去了其應(yīng)有的獨立性。

政府與企業(yè)不同，政府不是以盈利為目的的機構(gòu)，所以政府的很多活動無法進(jìn)行量化的績效評估，導(dǎo)致政府采購效率不高。政府購買公共服務(wù)要花費大量的公共財政資金，在制度規(guī)范尚不健全的情況下，極易滋生腐敗現(xiàn)象，產(chǎn)生尋租行為。

（五）服務(wù)評價和監(jiān)督體系不健全

政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督管理不夠規(guī)范，政府部門內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏獨立的第三方監(jiān)督管理機制。評價和監(jiān)督體系不健全，對于政府購買公共服務(wù)的效率和效果難以進(jìn)行有效評價。實際上，政府在與服務(wù)提供者簽訂合同后，往往難以對合同的履行情況進(jìn)行評價和監(jiān)督。目前，在實際操作過程中，對于社會組織參與公共服務(wù)，政府尚未建立相對完善而有效的監(jiān)督和績效評價。一方面是政府在購買過程中沒有形成嚴(yán)格的監(jiān)督管理機制，管理沒有適應(yīng)改革的步伐；另一方面社會組織提供的服務(wù)往往具有一定的技術(shù)性和專業(yè)性。政府因缺少這方面的能力而委托，同樣因為缺少這方面的專業(yè)性而不能有效地監(jiān)督。此外，政府與合作的社會組織往往存在諸多聯(lián)系，或是政府推出轉(zhuǎn)移職能后形成的社會組織，或是業(yè)務(wù)主管單位是某種意義上的“官辦”組織，由于這種“中國式關(guān)系”也很難形成事實上的監(jiān)督與管理。

對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管力度不足。政府采購的監(jiān)督是包括對政府采購預(yù)算的編制和管理、政府采購事項行政審批、政府采購方式和類型管理及政府采購執(zhí)行活動全過程的監(jiān)督[15]。目前對政府購買公共服務(wù)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、檢查、懲處辦法，缺乏監(jiān)督主體和監(jiān)督內(nèi)容的政策依據(jù)，從而使得對其的監(jiān)督只能是走形式走過場。

（六）信息公開制度不夠完善，缺乏透明度

一方面信息不對稱，導(dǎo)致招標(biāo)時社會組織不能得到及時、全面的政府購買意愿的信息，或者政府在招標(biāo)過程中，不能了解全部的可提供符合政府需求的公共服務(wù)的社會組織的情況；另一方面政府對社會組織開放的資源非常有限，信息公開的范圍不夠廣，或作為“內(nèi)部消息”，僅對一部分經(jīng)常與政府合作的社會組織開放，其他社會組織無法參與到競標(biāo)中來。參與購買的社會組織不僅數(shù)量少，而且規(guī)模小，還沒有形成充分競爭的市場。

（七）觀念滯后，公共服務(wù)供給體制改革待深化

在中國“強政府”的情境之下，政府的認(rèn)知和態(tài)度影響巨大，往往決定著一個事物的發(fā)展趨勢。受原有政治經(jīng)濟(jì)體制影響，我國單一的公共服務(wù)供給體制仍占主導(dǎo)地位，影響著政府與社會組織合作治理的實現(xiàn)。首先，存在市場準(zhǔn)入壁壘。目前，承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)職能的主要是各級政府事業(yè)機構(gòu)，私人部門、社會組織因嚴(yán)格的政府管制和行政審批制度不能進(jìn)入公共服務(wù)的生產(chǎn)市場。市場準(zhǔn)入壁壘的存在使得大量的社會資本難以進(jìn)入公共服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域，而公共服務(wù)的供給不能滿足公眾的需求。其次，公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)過于集中于政府部門，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一化，資源在公共物品、準(zhǔn)公共物品、私人物品之間，在公共部門、私人部門、社會組織之間難以自由流動和優(yōu)化組合，進(jìn)而難以形成有效的競爭機制。最后，公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供，直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)不分，多元供給互動格局并未真正形成。

五、規(guī)范化建設(shè)的對策

從社會學(xué)制度主義的角度出發(fā)，我們從規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素三個方面來討論政府購買公共服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)的對策。

（一）完善政府購買公共服務(wù)的法律體系

從規(guī)制性要素出發(fā)，進(jìn)一步完善政府購買公共服務(wù)的法律體系，建立健全政府購買公共服務(wù)的采購管理制度和懲處制度。

1. 制定《政府購買公共服務(wù)的操作規(guī)程》。根據(jù)《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》等法律法規(guī)，制定《政府購買公共服務(wù)的操作規(guī)程》，明確購買服務(wù)的機構(gòu)、單位、資金管理部門和供應(yīng)商的責(zé)任、義務(wù)，并實行相互牽制制度，一旦出現(xiàn)責(zé)任事故，相關(guān)聯(lián)的部門也要受到牽連，這樣可以增加各方力量的相互制約、相互激勵因素，促進(jìn)各方的健康發(fā)展。

2. 建立投標(biāo)保證金制度和履約保證金制度。增強投標(biāo)單位、中標(biāo)單位的“主人翁”意識、風(fēng)險意識，有效防止“豆腐渣”工程，把政府采購風(fēng)險降到最低。

3. 建立和完善政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管機制，設(shè)立第三方監(jiān)察部門。設(shè)立第三方監(jiān)察部門，專門對政府購買公共服務(wù)的運行過程中的每個步驟進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；發(fā)揮媒體的社會輿論監(jiān)督作用，把過程公開、透明，有利于公眾的監(jiān)督。

4. 建立有效的責(zé)任追究和懲處制度。一旦查出有“灰色地帶”、“暗箱操作”的行為，進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，明確各責(zé)任方的直接責(zé)任和連帶責(zé)任，使其望而生畏，不敢為所欲為。

（二）確立科學(xué)的價值觀和行為規(guī)范，明確購買公共服務(wù)規(guī)范的操作流程

從規(guī)范性要素出發(fā)，確立科學(xué)的價值觀和行為規(guī)范，明確政府購買公共服務(wù)的規(guī)范的操作流程，并嚴(yán)格執(zhí)行。

1. 建立一支合格的政府采購人員隊伍。既抓思想政治建設(shè)和廉政教育，又抓業(yè)務(wù)建設(shè)，對現(xiàn)有的政府采購人員進(jìn)行專業(yè)知識的培訓(xùn)；同時優(yōu)化政府采購人員結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)有的政府采購隊伍中間增加一批向社會招聘的政治素質(zhì)過硬專業(yè)知識過硬的復(fù)合型人才，提高政府采購的工作效率和效果。

2. 確定政府購買公共服務(wù)的范圍。對政府購買公共服務(wù)范圍的規(guī)定在世界各國的法律體系中都能找得到。借鑒國外經(jīng)驗，可以把我國的政府購買公共服務(wù)的范圍劃分為如下三種：

禁止性購買范圍：包括政府根本性職能和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不得以政府購買方式履行的，都屬于禁止性購買的范圍。確定性購買范圍：明確規(guī)定一些“應(yīng)當(dāng)”向社會組織購買公共服務(wù)的款項。裁量性購買范圍：是指政府及其工作部門對于是否向社會組織購買服務(wù)享有自由裁量權(quán)，可以根據(jù)情況裁量決定的工作事項。除應(yīng)當(dāng)范圍以外的事項，均屬于“可以”實施政府向社會組織購買服務(wù)的事項。

3. 規(guī)范政府購買公共服務(wù)的操作程序。在政府購買公共服務(wù)的全過程中，事事責(zé)任到人，嚴(yán)格按照每一個制度規(guī)定進(jìn)行操作執(zhí)行，抓好細(xì)則的落實。進(jìn)一步增強對參與購買的工作人員的管理和監(jiān)督，確保工作人員按照規(guī)定的程序認(rèn)真履行職責(zé)。實行對工作人員的獎懲制度，對那些超額出色完成任務(wù)的人員給予公開表彰并頒發(fā)獎金；反之，對不認(rèn)真履行職責(zé)、推拖責(zé)任的員工通報批評。

4. 制定嚴(yán)格的資金預(yù)算政策，提高購買過程的規(guī)范程度。

5. 形成成文的公開招標(biāo)程序，把公開競爭提升為政府購買公共服務(wù)的一般原則，貫徹落實到每一次購買公共服務(wù)的過程中。

6. 規(guī)范政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督管理，以政府部門內(nèi)部監(jiān)督為主，再加上公民監(jiān)督、第三方監(jiān)督共同監(jiān)督，建立信息公開制度，提高政府部門的社會公信力。

（三）確立共同的信念和認(rèn)知

文化-認(rèn)知性要素在政府購買公共服務(wù)的過程中扮演著至關(guān)重要的角色。社會學(xué)制度主義認(rèn)為，組織追求的不僅是效率，還有價值目標(biāo)；組織也不僅按理性設(shè)計的要求運作，它還受到外界環(huán)境、價值和觀念的影響[6]。政府購買公共服務(wù)的過程是人與人的交易過程，其中人的價值觀起著決定性的作用，文化-認(rèn)知性要素通過共同的信念、理解獲得廣泛認(rèn)可，是長期社會歷史的沉淀物。

1. 強化政府的公共責(zé)任意識，提高政府工作的透明程度和公開程度，保障公民的監(jiān)督權(quán)正常行使。當(dāng)政府購買的公共服務(wù)達(dá)不到既定的標(biāo)準(zhǔn)時，公民有權(quán)提出反對意見，不僅要追究服務(wù)供應(yīng)方的責(zé)任，同時也要追究作為購買方的政府的責(zé)任。以建設(shè)服務(wù)型政府為出發(fā)點，工作人員在行使職權(quán)的過程中必須時刻牢記，政府購買公共服務(wù)的初衷是為了給公眾更好的公共服務(wù)，公眾滿意度才是衡量政府購買公共服務(wù)工作好壞的核心要素。政府購買公共服務(wù)必須有明確的界限，政府權(quán)力必須是明晰的，政府的義務(wù)必須是明確的。公共服務(wù)可以購買，可以外包，但政府的責(zé)任不能外包，政府購買公共服務(wù)是為了給公眾提供更好的公共服務(wù)，因此在政府購買公共服務(wù)的運行過程中必須保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不會因外包而縮水。

2. 轉(zhuǎn)變觀念，形成共同的信念、共同的行動邏輯，實行“陽光采購”，拒絕“暗箱操作”。過去那種政府作為公共服務(wù)單一供給者兼生產(chǎn)者的模式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)現(xiàn)代社會公共服務(wù)需求發(fā)展。這就要求政府部門轉(zhuǎn)變施政觀念，鼓勵更多的社會組織參與到公共服務(wù)的提供。政府部門也由唯一的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型為提供者、監(jiān)督者、購買方。角色的改變，要求政府部門必須明確自身的職能定位，應(yīng)該強化服務(wù)意識、增強服務(wù)效能。要實現(xiàn)觀念和態(tài)度的轉(zhuǎn)變，將懷疑和限制轉(zhuǎn)向信任與鼓勵社會組織參與，高度重視與社會組織的合作關(guān)系。要認(rèn)識到政府的有限性以及與社會組織合作的重要性和必要性；要對政府公共服務(wù)購買有正確的認(rèn)識和態(tài)度，不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府購買之中，要從法律和協(xié)議平等雙方的角度來重新認(rèn)識自身角色和地位；要充分發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，并且在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，放松監(jiān)管，信任社會組織。

（1）關(guān)于政府角色。政府承擔(dān)的角色不是公共服務(wù)的唯一提供者，政府不能包攬一切公共服務(wù)，政府同市場一樣也存在著失靈。所以，政府應(yīng)該把一些公共服務(wù)推向市場、推向社會，促進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域多元主體的形成。政府在與社會組織合作治理過程中，其主要角色是公共服務(wù)的“安排者”、“監(jiān)管者”和“制度供給者”。

（2）關(guān)于政府責(zé)任。政府購買公共服務(wù)，并非政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是公共服務(wù)具體獲得方式和生產(chǎn)方式的讓渡和創(chuàng)新，政府仍然為公眾所需的高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)負(fù)主要責(zé)任。其具體職責(zé)是制定好的方針政策、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)；執(zhí)行法律法規(guī)，監(jiān)管其他社會主體生產(chǎn)高質(zhì)量的公共服務(wù)，履行社會責(zé)任；進(jìn)行制度創(chuàng)新、制度供給和制度實施，營造一個有利的整體環(huán)境，促進(jìn)合作治理的順利實施。

（3）關(guān)于政府購買。在公共服務(wù)購買上，一些地方政府在與社會組織的合作治理中往往保持著審慎的態(tài)度。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府既是公共服務(wù)的提供者，又是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，資金的流動去向是從一個公共部門流向另一個部門。換言之，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給機制的資金是政府內(nèi)部的流動。而政府購買是資金流向外部，流向社會組織，是對傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)。政府對這一趨勢不信任，加上對資金的監(jiān)管力度不夠，使政府對與社會組織合作存在很大的顧慮。實踐證明，政府購買社會組織服務(wù)具有特定的優(yōu)勢，不僅可以解決社會組織本身的發(fā)展問題，也可以解決政府公共服務(wù)供給的靈活性專業(yè)性不足。因此，關(guān)于政府購買，我們應(yīng)予以正確認(rèn)識并高度重視它的發(fā)展趨勢。

（4）政府作為公共服務(wù)的提供者，與社會組織的關(guān)系，不應(yīng)該是一種居高臨下的行政管理關(guān)系，而應(yīng)該是一種平等的契約關(guān)系，雙方所建立起的是一種平等、自愿、互利的民事關(guān)系。因此，管理體制的改革應(yīng)朝著平等自主的方向努力，為合作治理的推進(jìn)奠定堅實的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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[11]愛彌爾·涂爾干.職業(yè)倫理與公民道德[M].渠東，付德根，譯.上海：上海人民出版社，2001.

[12]張靚，楊超.社會學(xué)制度主義簡析[J].理論研究，2010，（4）：78

[13]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2001.

[14]譚英俊.中國公共服務(wù)市場化改革比較研究[J].商業(yè)研究，2012，（6）：31-37.

[15]柴艷萍.解讀馬克思的交易正義觀[J].馬克思主義研究，2013，（9）：98-104.

責(zé)任編輯、校對：曹華青

Standardization Construction of the Government Purchase of Public Services

——Based on the Perspective of the Sociological Institutionalism

Lin Fengqi， Li Jiahang

（School of Public Administration， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China）

Abstract： The government purchases of public services is an important way of innovating public service， speeding up the public service industry development， increasing the supply of public services and improving the level and efficiency of public services. From the view of practice， the standardization construction of government purchase of public services has the vital significance. Starting from the three essential elements of the standard regulatory factor， system factor and cultural cognitive elements， we analysis the institutional factors of government purchase of public services. At present， the government purchases of public services in the process of relevant laws and regulations is lack， system supply is shortage， the operation process is not standard， evaluation and supervision system is not perfect ect.， this paper puts forward corresponding countermeasures to strengthen the legal system， government purchase of public service operation flow， concept and cognition of standardization construction.

Key words： Government purchase of public service； Sociological institutionalism； Standardization construction

收稿日期：2014-02-07

基金項目：2013年度河北省科技計劃項目（13456105D）

作者簡介：藺豐奇（1965-），男，河北邯鄲人， 河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，研究方向為政府治理；李佳航（1992-），女，河北衡水人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為政府治理。

[11]愛彌爾·涂爾干.職業(yè)倫理與公民道德[M].渠東，付德根，譯.上海：上海人民出版社，2001.

[12]張靚，楊超.社會學(xué)制度主義簡析[J].理論研究，2010，（4）：78

[13]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2001.

[14]譚英俊.中國公共服務(wù)市場化改革比較研究[J].商業(yè)研究，2012，（6）：31-37.

[15]柴艷萍.解讀馬克思的交易正義觀[J].馬克思主義研究，2013，（9）：98-104.

責(zé)任編輯、校對：曹華青

Standardization Construction of the Government Purchase of Public Services

——Based on the Perspective of the Sociological Institutionalism

Lin Fengqi， Li Jiahang

（School of Public Administration， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China）

Abstract： The government purchases of public services is an important way of innovating public service， speeding up the public service industry development， increasing the supply of public services and improving the level and efficiency of public services. From the view of practice， the standardization construction of government purchase of public services has the vital significance. Starting from the three essential elements of the standard regulatory factor， system factor and cultural cognitive elements， we analysis the institutional factors of government purchase of public services. At present， the government purchases of public services in the process of relevant laws and regulations is lack， system supply is shortage， the operation process is not standard， evaluation and supervision system is not perfect ect.， this paper puts forward corresponding countermeasures to strengthen the legal system， government purchase of public service operation flow， concept and cognition of standardization construction.

Key words： Government purchase of public service； Sociological institutionalism； Standardization construction

收稿日期：2014-02-07

基金項目：2013年度河北省科技計劃項目（13456105D）

作者簡介：藺豐奇（1965-），男，河北邯鄲人， 河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，研究方向為政府治理；李佳航（1992-），女，河北衡水人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為政府治理。

[11]愛彌爾·涂爾干.職業(yè)倫理與公民道德[M].渠東，付德根，譯.上海：上海人民出版社，2001.

[12]張靚，楊超.社會學(xué)制度主義簡析[J].理論研究，2010，（4）：78

[13]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2001.

[14]譚英俊.中國公共服務(wù)市場化改革比較研究[J].商業(yè)研究，2012，（6）：31-37.

[15]柴艷萍.解讀馬克思的交易正義觀[J].馬克思主義研究，2013，（9）：98-104.

責(zé)任編輯、校對：曹華青

Standardization Construction of the Government Purchase of Public Services

——Based on the Perspective of the Sociological Institutionalism

Lin Fengqi， Li Jiahang

（School of Public Administration， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China）

Abstract： The government purchases of public services is an important way of innovating public service， speeding up the public service industry development， increasing the supply of public services and improving the level and efficiency of public services. From the view of practice， the standardization construction of government purchase of public services has the vital significance. Starting from the three essential elements of the standard regulatory factor， system factor and cultural cognitive elements， we analysis the institutional factors of government purchase of public services. At present， the government purchases of public services in the process of relevant laws and regulations is lack， system supply is shortage， the operation process is not standard， evaluation and supervision system is not perfect ect.， this paper puts forward corresponding countermeasures to strengthen the legal system， government purchase of public service operation flow， concept and cognition of standardization construction.

Key words： Government purchase of public service； Sociological institutionalism； Standardization construction

收稿日期：2014-02-07

基金項目：2013年度河北省科技計劃項目（13456105D）

作者簡介：藺豐奇（1965-），男，河北邯鄲人， 河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，研究方向為政府治理；李佳航（1992-），女，河北衡水人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為政府治理。