文_本刊記者 陳郁

丘建東：打公益官司不是制造對(duì)抗

文_本刊記者 陳郁

2014年年初，福建省龍巖市海平面法律服務(wù)所成為一起合伙協(xié)議糾紛案的第三人，這起案件由龍巖市新羅區(qū)法院以財(cái)產(chǎn)案件進(jìn)行審理，并作出了合伙協(xié)議合法有效的判決。海平面法律服務(wù)所主任丘建東對(duì)此表示不服，于1月15日向原審法院提交了上訴狀。

隨后，丘建東被告知要向龍巖中院預(yù)交案件受理費(fèi)2300元，然而，丘建東卻并不認(rèn)可法院的收費(fèi)行為，因?yàn)楦鶕?jù)行政收費(fèi)“無(wú)規(guī)定無(wú)收費(fèi)”原則，不承擔(dān)民事責(zé)任的第三人上訴不應(yīng)收費(fèi)，即使要收，依國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》第18條，第三人上訴亦可減半收費(fèi)。

1月27日，丘建東通過(guò)建行轉(zhuǎn)賬向龍巖中院支付了2300元，但他同時(shí)又以龍巖中院亂收費(fèi)為名，將情況反映到了福建省物價(jià)局。在丘建東看來(lái)，公民到法院打官司，就好比消費(fèi)者去商店買東西，法院收費(fèi)應(yīng)該與提供的司法服務(wù)對(duì)等，不能想收就收，收多收少由自己定。

實(shí)際上，丘建東本人正是因公益維權(quán)而聞名。1996年，因龍巖市的一家電話亭未執(zhí)行夜間半價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，他將電話亭連同市電信局一起告上了法庭，并且索賠人民幣1.2元。這場(chǎng)“一塊二官司”轟動(dòng)一時(shí)，丘建東也因此被媒體譽(yù)為“公益訴訟的創(chuàng)始人”，一時(shí)聲名鵲起。

從那時(shí)起，丘建東每年都要精心挑選兩三起公益維權(quán)案件。1999年，他辭去公職，創(chuàng)辦海平面法律服務(wù)所，專門從事法律維權(quán)工作。最開(kāi)始，他挑戰(zhàn)的多為享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷行業(yè)，但漸漸地，他開(kāi)始將矛頭對(duì)準(zhǔn)那些違規(guī)濫權(quán)、踐踏法治的公權(quán)力部門。

“亂收費(fèi)就是腐敗”

4月15日，丘建東收到了物價(jià)部門發(fā)來(lái)的答復(fù)函，答復(fù)函稱，根據(jù)福建省高級(jí)人民法院立法庭的通知，該案的案件受理費(fèi)應(yīng)按照《訴訟費(fèi)用交納辦法》第17條的規(guī)定繳納，龍巖市中院不屬于亂收費(fèi)。

對(duì)此，丘建東仍然不服，他告訴記者，自己已向龍巖市人民政府信訪復(fù)查工作科提出了復(fù)查申請(qǐng)。他的理由是，法院立法庭的內(nèi)部通知顯然不能對(duì)物價(jià)局產(chǎn)生效力。“我和人民法院產(chǎn)生了爭(zhēng)議，法院本身就是當(dāng)事人，物價(jià)局作為仲裁方，怎能聽(tīng)從當(dāng)事一方的意見(jiàn)？”他還表示，就算物價(jià)局要向上級(jí)部門請(qǐng)示，也應(yīng)該是請(qǐng)示國(guó)家發(fā)改委（物價(jià)司）乃至國(guó)務(wù)院，而不是福建省高院。

丘建東表示，他與法院死磕并不是為了一己私利，而是出于公益目的。人民法院收費(fèi)問(wèn)題是一個(gè)少見(jiàn)的被投訴領(lǐng)域，許多人都“敢怒而不敢言”，他希望通過(guò)自己的維權(quán)行動(dòng)使價(jià)格監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注。

丘建東最早關(guān)注法院亂收費(fèi)問(wèn)題是在2012年年底。當(dāng)時(shí)，丘建東在一場(chǎng)公益訴訟中將一家運(yùn)輸企業(yè)告上了新羅區(qū)人民法院，法院向其收費(fèi)250元。而他認(rèn)為，按照《訴訟費(fèi)用交納辦法》，此財(cái)產(chǎn)類案件應(yīng)只收費(fèi)50元。后經(jīng)物價(jià)部門多次調(diào)解，法院退還了多收的費(fèi)用。

丘建東說(shuō)，亂收費(fèi)就是一種腐敗，而且是明目張膽的腐敗，是穿著制度外衣的腐敗，這種腐敗有時(shí)甚至比個(gè)別官員的貪污受賄、包養(yǎng)情婦等行為危害更大。這十多年來(lái)，他對(duì)公權(quán)部門名目繁多的收費(fèi)現(xiàn)象一直十分關(guān)注，也一直在積極行動(dòng)著。

2004年12月24日，福建省龍巖市物價(jià)局主持召開(kāi)“中心城市公交月票提價(jià)聽(tīng)證會(huì)”，如果通過(guò)，龍巖公交公司將從2005年元旦起正式提價(jià)。

作為消費(fèi)者代表的丘建東認(rèn)為，聽(tīng)證會(huì)存在程序錯(cuò)誤，公交公司在申請(qǐng)書(shū)中漏報(bào)了兩項(xiàng)重要法定材料：一是近三年職工人均收入水平及上述指標(biāo)與本地區(qū)同行業(yè)和其他地區(qū)同行業(yè)的比較；二是投資構(gòu)成等項(xiàng)目。在這種漏報(bào)材料的情況下，物價(jià)部門按規(guī)定是不得召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的。再加上公交公司財(cái)務(wù)評(píng)審報(bào)告也受到了聽(tīng)證會(huì)代表的質(zhì)疑，公交提價(jià)申請(qǐng)最終未獲通過(guò)，打破了一聽(tīng)證就漲價(jià)的怪圈。

2006年11月5日，丘建東入住廈門市一家招待所，交費(fèi)時(shí)發(fā)現(xiàn)被多收了4.8元，對(duì)方稱是為市物價(jià)局代收。經(jīng)了解，廈門市物價(jià)局、財(cái)政局經(jīng)政府辦公廳批轉(zhuǎn)，對(duì)旅客征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，每百元住宿費(fèi)收4%。丘建東立即對(duì)這種稅收外“收費(fèi)”的合法性產(chǎn)生了懷疑，根據(jù)我國(guó)立法法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)（非國(guó)有財(cái)產(chǎn)）征收應(yīng)當(dāng)制定法律。他因此認(rèn)為，市府辦出文件向公民收費(fèi)的行政行為是違法的。于是，他向廈門市法制局遞交了“行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)”，要求返還自己的4.8元錢款，并要求審查該基金所依據(jù)的文件。

丘建東說(shuō)，亂收費(fèi)就是一種腐敗，而且是明目張膽的腐敗，是穿著制度外衣的腐敗，這種腐敗有時(shí)甚至比個(gè)別官員的貪污受賄、包養(yǎng)情婦等行為危害更大。

4.8元錢看似微不足道，但在當(dāng)時(shí)，不少地方政府部門以基金名義亂收費(fèi)的現(xiàn)象十分普遍，據(jù)國(guó)家發(fā)改委官員透露，2005年，全國(guó)各種基金征收總額高達(dá)2000多億元，其中越權(quán)立項(xiàng)、無(wú)證收費(fèi)、任意擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、搭車收費(fèi)、坐收坐支、只收費(fèi)不服務(wù)等現(xiàn)象普遍存在。而丘建東正是希望通過(guò)這個(gè)案例，引起社會(huì)輿論對(duì)該問(wèn)題的重視。

2006年12月18日，廈門市人民政府作出行政復(fù)議決定，認(rèn)為廈門市物價(jià)局征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金系國(guó)務(wù)院授權(quán)地方人民政府多渠道籌集用于調(diào)控生活必需品等重要商品價(jià)格的專項(xiàng)資金，并為國(guó)家價(jià)格立法所確認(rèn)，因此，維持征收該基金的決定。

但丘建東認(rèn)為，價(jià)格法及其相關(guān)法規(guī)關(guān)于政府設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金的規(guī)定，是調(diào)整政府與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，沒(méi)有授權(quán)當(dāng)?shù)卣蛳M(fèi)者收費(fèi)。于是，他于2007年1月向法院提起了行政訴訟。

但訴訟之路走得并不平坦，兩審均告失敗。不過(guò)，丘建東這一系列維權(quán)行動(dòng)卻成功將“廈門價(jià)格調(diào)節(jié)基金”拖入了一場(chǎng)“輿論漩渦”。許多學(xué)者、律師、媒體人對(duì)此案發(fā)表意見(jiàn)，大家普遍認(rèn)為，建立科學(xué)的價(jià)格調(diào)節(jié)基金對(duì)平抑物價(jià)、調(diào)控市場(chǎng)確有“四兩撥千斤”之效，但是，由消費(fèi)者買單的做法的確值得商榷。

如果說(shuō)“一塊二官司”挑戰(zhàn)的是“上有政策、下有對(duì)策”的傳統(tǒng)做法，那“價(jià)格調(diào)節(jié)基金案”則是對(duì)政策法規(guī)本身的質(zhì)疑，也就是說(shuō)，內(nèi)容要合法，程序也要合法。丘建東說(shuō)：“現(xiàn)行的法律固然要遵守，但那些與自然法相沖突的法律規(guī)范是缺乏正當(dāng)性的，這就應(yīng)該加以突破?！笔嗄陙?lái)，他花費(fèi)大量時(shí)間精力去做公益訴訟，也是希望通過(guò)案例的積累來(lái)為立法做準(zhǔn)備。

“沒(méi)有人是一座孤島”

面對(duì)各種損害公共利益行為，維權(quán)的方式或許有很多種，而丘建東認(rèn)為，用訴訟的方式來(lái)解決相關(guān)難題最好，“因?yàn)檫@是以法治的方式來(lái)推動(dòng)法治的進(jìn)步”。走過(guò)十多年的公益維權(quán)歷程，丘建東打了三十多場(chǎng)公益訴訟。在這些公益訴訟中，他提出的索賠金額多是象征性的幾塊錢，并不能給自己帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，相反，還要自掏腰包解決交通、住宿等費(fèi)用，而耗費(fèi)的時(shí)間和精力更是無(wú)法計(jì)算。但他并不在乎這些，他說(shuō)，做公益訴訟不是為了掙錢，也不能簡(jiǎn)單地說(shuō)成是愛(ài)管閑事，他有自己的理論依據(jù)，這就是英國(guó)思想家密爾提出的“冒犯原則”。

通俗來(lái)講，“冒犯原則”是指對(duì)方的行為并沒(méi)有傷害到你，但對(duì)方的行為卻與公共秩序、善良風(fēng)俗存在沖突，這時(shí)就可以說(shuō)，對(duì)方冒犯到你了。在丘建東眼里，諸如壟斷行業(yè)的霸王條款、公權(quán)部門的違規(guī)濫權(quán)、政府官員的貪污腐敗等，雖然看上去與自己沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上卻已經(jīng)“冒犯”到了自己，就應(yīng)該來(lái)管一管。就像《水滸傳》里面的好漢看到惡霸欺負(fù)弱者，就會(huì)上前去打那個(gè)惡霸一樣，他看到不公正的行為，則會(huì)采取公益訴訟等方式，去討個(gè)公道。只是，現(xiàn)實(shí)生活中的維權(quán)卻不似小說(shuō)里那般快意恩仇，由于相關(guān)制度法規(guī)的缺位，有很多次，丘建東雖然有心打官司，卻連法院的門都進(jìn)不去。

丘建東告訴記者，原衛(wèi)生部（現(xiàn)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)劃委員會(huì)）頒布的《生活飲用水集中式供水單位衛(wèi)生規(guī)范》于2001年9月起實(shí)施，其中規(guī)定：“集中式供水單位應(yīng)劃定生產(chǎn)區(qū)的范圍，生產(chǎn)區(qū)外圍30米范圍內(nèi)應(yīng)保持良好的衛(wèi)生狀況，不得設(shè)置生活居住區(qū)，不得修建滲水廁所和滲水坑，不得堆放垃圾、糞便、廢渣和鋪設(shè)污水渠道?！边@就是城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)必須遵循的“30米禁區(qū)規(guī)定”。

然而，丘建東卻注意到，很多地方都沒(méi)有執(zhí)行這條標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)批準(zhǔn)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的在現(xiàn)實(shí)中很常見(jiàn)。2009年12月，丘建東在龍巖市永定縣出差時(shí)得知，有一個(gè)居民住宅小區(qū)就建在當(dāng)?shù)刈詠?lái)水供水企業(yè)的生產(chǎn)區(qū)隔壁。他還進(jìn)一步獲悉，永定縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局向該小區(qū)開(kāi)發(fā)商頒發(fā)“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”的時(shí)間是2002年12月10日，顯然，該局已經(jīng)涉嫌違規(guī)，并且使當(dāng)?shù)鼐用竦娘嬎踩艿酵{，于是，他一紙?jiān)V狀將永定縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局告上了法院。

但法院卻拒絕受理他的起訴，理由是丘建東非永定縣城居民，與此事沒(méi)有利害關(guān)系，故不具備起訴主體資格。這并不是丘建東頭一次遭遇此種困境，他很無(wú)奈，因?yàn)橛欣﹃P(guān)系的公民常常懼怕打擊報(bào)復(fù)而選擇忍氣吞聲，而無(wú)利害關(guān)系的公民雖然沒(méi)有那么多顧慮，卻被排除在起訴主體之外。而在法治不完善的情境之下，人人都可能成為受害者，“正如詩(shī)人所言，沒(méi)有人是一座孤島?！鼻鸾|說(shuō)，“在這個(gè)問(wèn)題上，應(yīng)該是‘不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓’?！?/p>

2013年1月1日，新的民事訴訟法正式開(kāi)始實(shí)施，其中新增的“公益訴訟”條款被認(rèn)為是一大進(jìn)步，但該條款中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的表述卻并未規(guī)定公民的訴訟主體地位，顯然仍有不足之處。丘建東希望修訂中的行政訴訟法能夠把這個(gè)漏洞補(bǔ)上。

丘建東表示，要引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與預(yù)防腐敗，不能僅僅是鼓勵(lì)公民檢舉揭發(fā)；如果能夠賦予公民訴訟權(quán)，公民能以個(gè)人名義對(duì)腐敗官員提出控訴，就能在很大程度上彌補(bǔ)檢察公訴制度救濟(jì)范圍有限的不足，也能對(duì)官員形成強(qiáng)大的震懾作用。英、美、德、日等國(guó)都先后建立了類似的公益訴訟制度，其成功經(jīng)驗(yàn)顯然值得我們借鑒。

把公益訴訟當(dāng)樂(lè)趣

早在1997年，丘建東就曾對(duì)媒體記者說(shuō)過(guò)：“位不在尊卑，時(shí)不在前后，人人當(dāng)好自為之。我們都是民主法制、公平正義的積極推動(dòng)者，也應(yīng)該是率先垂范的實(shí)施者。一句話，應(yīng)該從自己做起，行動(dòng)才是力量?！?/p>

事實(shí)證明，丘建東這句話并不只是說(shuō)說(shuō)而已，這些年，他雖然一直“處江湖之遠(yuǎn)”，卻也始終“未敢忘廟堂之憂”，他以自己的方式推動(dòng)著中國(guó)法治的進(jìn)步。

2003年年底，正值龍巖市新羅區(qū)政協(xié)委員換屆選舉之際，丘建東給新羅區(qū)區(qū)委書(shū)記連續(xù)寫了幾封信，表示希望區(qū)委能拿出百分之三的名額供各界自薦。他這么做并不是一時(shí)心血來(lái)潮，因?yàn)樗⒁獾?，從現(xiàn)行的政治協(xié)商會(huì)議制度來(lái)看，政協(xié)委員的產(chǎn)生方式只是由中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)戰(zhàn)部?jī)?nèi)部考察推薦產(chǎn)生，并無(wú)公開(kāi)章程的程序性規(guī)定，這是有待改革的。而從憲政理論出發(fā)，公民既然享有選舉法規(guī)定的選舉權(quán)，相應(yīng)也就應(yīng)該有推薦他人和自我推薦（政協(xié)委員）的權(quán)利。因此，他決定來(lái)拓展政治協(xié)商會(huì)議制度的民主性和代表性，以更好地行使公民參政議政的民主權(quán)利。

但是，一年過(guò)去了，“公車上書(shū)”卻始終沒(méi)有回音。為此，丘建東又將新羅區(qū)黨委、新羅區(qū)政府分別告上了法庭，要求對(duì)方履行答復(fù)職責(zé)。法院沒(méi)有受理他的起訴，但這件事情卻驚動(dòng)了龍巖市委。后來(lái)，市委領(lǐng)導(dǎo)還曾專程找到邱建東，稱贊他的提議很有創(chuàng)意，只是地方黨委還不便創(chuàng)新。

沒(méi)當(dāng)上政協(xié)委員并不妨礙丘建東行使公民權(quán)利，他告訴記者：“憲法賦予每個(gè)公民批評(píng)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利，每個(gè)公民都可以來(lái)監(jiān)督這個(gè)制度的運(yùn)行?！倍谒磥?lái)，對(duì)制度的一些弊端提出批評(píng)，也是表達(dá)對(duì)祖國(guó)的一種忠誠(chéng)。

不過(guò)，批評(píng)制度的弊端、打公益訴訟官司并不是要一味地挑刺、制造對(duì)抗。2008年，丘建東在北京大學(xué)法學(xué)院演講時(shí)說(shuō)，我們不學(xué)義和團(tuán)，我們的榜樣是“康梁”。他認(rèn)為，“康梁”最值得學(xué)習(xí)的地方在于，他們是用理性、溫和、漸進(jìn)、改良的方式來(lái)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，而公益訴訟正是這樣的一種方式。

丘建東從事公益訴訟初期，也引發(fā)了不少質(zhì)疑，有人認(rèn)為他是為了炒作出名、給政府添亂。然而現(xiàn)在，他的做法和觀念已逐漸為社會(huì)所接受，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、廈門大學(xué)、福建省委黨校等院校也樂(lè)于邀請(qǐng)他做講座、參加研討會(huì)，便是明證。這也給了丘建東更多動(dòng)力，他表示，自己已經(jīng)把公益訴訟當(dāng)成了一種樂(lè)趣，還將一如既往地做下去。