漢斯 ? 康克樂伍斯基

國際社會保障發(fā)展新趨勢

漢斯 ? 康克樂伍斯基

社會保障

是全面的、積極主動和預(yù)防性的方法

是以權(quán)利為基礎(chǔ)的治理方法

是一種投資而不是成本

如果用一個詞來總結(jié)社會保障在過去幾年中所處的社會、經(jīng)濟、金融環(huán)境，那就是“危機”，如今危機已經(jīng)發(fā)展成更長期和更持久的全球性危機。面對持續(xù)衰退或放緩的經(jīng)濟以及對就業(yè)和政府財政不利的影響，各國均以創(chuàng)新來應(yīng)對社會和經(jīng)濟危機的挑戰(zhàn)。

具體措施有：開展靈活、精益管理滿足不斷增長的社會保障需求；加強和其他利益相關(guān)者協(xié)調(diào)與合作；量身定制、因地制宜應(yīng)對各種情況；注重主動和預(yù)防性的措施，預(yù)測未來發(fā)展趨勢，實施適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施減少極端結(jié)果并減輕風(fēng)險；在不斷增長的資金壓力下更有效率和成效地進(jìn)行管理，包括社會保障儲備基金管理和征繳管理；充分利用媒體進(jìn)行文化傳播和信息交流；通過一系列量身定制的措施，如提高參與性、簡化程序、利用智能信息和通信技術(shù)以及不同機構(gòu)之間更多的協(xié)調(diào)努力擴大困難群體的覆蓋面等。

總的來看，近年來的社會保障的發(fā)展呈現(xiàn)出以下趨勢：

首先，短期壓力加速了長期挑戰(zhàn)的調(diào)整

雖然目前各國有很多專注于短期的措施，但這些措施都需要與社會保障長期目標(biāo)相一致。同時，改革的實例也說明，在困難的時候也許更容易設(shè)置長期可持續(xù)性制度，在危機中，解決這些長期挑戰(zhàn)的改革措施紛紛加快。除提高退休年齡之外，其他包括申請資格變動、提前退休改革、資金變化和更靈活的退休政策等措施也都相繼出臺。社會保障機構(gòu)也越來越多地與其他利益相關(guān)者合作，以確保這些政策以連貫和協(xié)調(diào)的方式推出。

其次，擴大窮人和弱勢群體的覆蓋面成為國際新趨勢

2012年，第101屆國際勞工大會通過有關(guān)國家社會保障底線的倡議。這個倡議是更高水平社會保障的國家戰(zhàn)略的一部分，反映了全球的政治承諾發(fā)展目標(biāo)，擴大對缺乏社會保障、脆弱的和難以覆蓋群體的保障，主要包括個體戶、從事農(nóng)村和非正規(guī)經(jīng)濟人員、移民和他們的家庭。同時，覆蓋面的縱向擴大提供了更多社會保障分支項目和更充分的福利。比如毛里求斯對私營部門失業(yè)人員實施過渡性失業(yè)救濟金，增加了社會保障覆蓋的全面性；南非建立了國家醫(yī)療保險計劃等。

現(xiàn)階段社會保障覆蓋面擴大的主要目標(biāo)：一是全民醫(yī)療保險。由于全民醫(yī)療保險是越來越多的國際政治優(yōu)先事項，因此，世界各國都致力于實行全民醫(yī)療保險。甚至于較小的國家，如馬爾代夫共和國也實行了全民醫(yī)療保險計劃。二是扶貧和支持弱勢群體。歐洲的社會保障扶貧作用只是相對意義。在近一段時間，許多歐洲的福利國家制度繼續(xù)發(fā)揮更大的“減震器”的作用，不只是減輕貧困，也是為了防止更大規(guī)模的失業(yè)，促進(jìn)就業(yè)，減輕收入損失。歐洲之外社會保障的一個持續(xù)趨勢是減輕極端貧困和為弱勢群體提供支持，為滿足窮人和弱勢群體社會保障的需要，普遍的做法是利用現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。另外一個重要的策略，是針對特定的個體戶或外來務(wù)工人員創(chuàng)造新的、量身定制的繳費計劃。另外，多國之間簽訂了雙邊和多邊協(xié)定，同時也加強了對外來務(wù)工人員和他們家屬的保護(hù)。

持續(xù)擴面也帶來了資金挑戰(zhàn)，高失業(yè)率，工資收入停滯不前，高水平的非正規(guī)就業(yè)，社?；鹜顿Y收益的波動，枯竭的社?；饍浜腿找婕觿〉娜丝诶淆g化等問題，都對社會保障資金產(chǎn)生負(fù)面影響，繳費計劃尤其如此。

目前覆蓋弱勢群體是依靠稅收資助，需要增加公共預(yù)算的成本，那么所面臨的“財政空間”，無論現(xiàn)在和未來，都需要政治干預(yù)和保護(hù)。

第三，通過主動和預(yù)防性的方法加強社會保障在社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用

主動和預(yù)防性的社會保障方法用來支持醫(yī)療和就業(yè)的實例越來越多地被證實。它不僅應(yīng)用于社會保障提供的服務(wù)類型，而且也應(yīng)用于繳費管理、勞動力市場和經(jīng)濟發(fā)展等方面。

現(xiàn)今，人們普遍同意，如果社會保障計劃早期介入，而不是以后干預(yù)，可以更積極地緩解下行風(fēng)險的規(guī)模和持續(xù)時間，可以幫助防止某些風(fēng)險，主動幫助解決社會和經(jīng)濟的不平等以及提高社會和經(jīng)濟包容性。由于這種干預(yù)減少醫(yī)療風(fēng)險和就業(yè)相關(guān)風(fēng)險，因此它們也越來越多地受到青睞。

一個更重要的方面是社會保障機構(gòu)把主動和預(yù)防性的方法作為應(yīng)對風(fēng)險管理的操作指南，可以提高其管理的水平和改善提供的福利和服務(wù)，以及增強工作人員的能力。應(yīng)用這種方法可以更有效率地、創(chuàng)新性地使用資源，不僅保證資金的可持續(xù)性，而且能夠滿足公眾對福利和服務(wù)不斷增長的期望。

關(guān)注主動和預(yù)防性的方法，可以讓潛在社會保障計劃的受益人盡可能減少其社會保障福利的使用。這種期望可以看作減少開支的一種手段，也可看作是支持社會保障財務(wù)可持續(xù)發(fā)展或保持支付能力，促進(jìn)整合計劃的一種方式。

主動和預(yù)防性的趨勢正日益擴大和發(fā)展，并正應(yīng)用于更多社會保障項目和所有地區(qū)。這種方法已成為解決工傷、醫(yī)療、殘疾和失業(yè)等計劃面臨挑戰(zhàn)時的一種措施，越來越多的社會保障主管部門成為積極主動的行動者。擴大積極主動和預(yù)防性的方法，可以實現(xiàn)其他保障項目的政策目標(biāo)，如提高退休年齡的養(yǎng)老金計劃，通過這種循序漸進(jìn)的主動和預(yù)防性方法，加強了社會保障在人的投資以及社會包容性和經(jīng)濟發(fā)展中的作用。

第四，需要高效能的管理，少花錢多辦事，辦好事

面對著不斷增長的需求和資源萎縮的雙重挑戰(zhàn)，多國的社會保障行政部門積極改進(jìn)工作方式和方法，追求良好的治理和高性能的管理。近期全球發(fā)展趨勢表明，在運用信息和通信技術(shù)基礎(chǔ)上，采用改進(jìn)管理方法和適當(dāng)改進(jìn)社會保障制度的雙管齊下的方法，提高了社會保障機構(gòu)管理的效能，滿足了公眾對計劃管理和行政管理的期望。

通過機構(gòu)改革和機構(gòu)間的協(xié)調(diào)和整合，提高規(guī)模經(jīng)濟效益，不僅對社會保障計劃和服務(wù)產(chǎn)生了積極的影響，同時還能提高社會保障機構(gòu)的行政效能和效率。

在運用信息和通信技術(shù)將機構(gòu)與利益相關(guān)者連接起來的基礎(chǔ)上，可以建立起全面的、具備原先不同組織部門各項職能的、新的整合型社會職能部門。整合的方法目前應(yīng)用在不同的社會保障領(lǐng)域，尤其是有共同的客戶和利益相關(guān)者的領(lǐng)域，如整合現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計劃的多個機構(gòu)。整合措施連接不同機構(gòu)，執(zhí)行不同的操作，更有效地保證社會保障組織實施持續(xù)關(guān)聯(lián)交易。

整合系統(tǒng)的發(fā)展必然導(dǎo)致綜合信息系統(tǒng)的發(fā)展。這樣的公共信息系統(tǒng)確保了所有受益人信息的可獲得性和質(zhì)量。法國最近實施了一個共同的信息系統(tǒng)協(xié)調(diào)國家和地區(qū)之間的社會保障實體。該系統(tǒng)的社會保障記錄從2010年開始運作，提供了近75萬份與法國的社會保障制度相關(guān)的人員的情況。

除整合以外，目前社會保障發(fā)展的另一個趨勢是協(xié)調(diào)不同國家的跨境機構(gòu)。密切聯(lián)合起來用國際程序覆蓋外來務(wù)工人員的社會保障協(xié)議。這些協(xié)議通過有關(guān)國家間社會保障數(shù)據(jù)的交換得以有效實施。如美洲南方共同市場國家之間的雙邊協(xié)議、歐盟的社會保障電子交換（EESSI）系統(tǒng)，都有效保證了跨境間協(xié)議的實施操作。

提高服務(wù)質(zhì)量、改善服務(wù)遞送質(zhì)量也是全球社會保障機構(gòu)的一個優(yōu)先目標(biāo)。這方面，基于網(wǎng)絡(luò)的通信、電子商務(wù)服務(wù)起到了至關(guān)重要的作用。引進(jìn)和使用的移動設(shè)備和短消息服務(wù)是革命性的提供社會保障服務(wù)。這些新的“高科技，高觸感”的服務(wù)方式使用更低的成本響應(yīng)個性化需要并幾乎是瞬間完成。

雖然根據(jù)國家的具體情況，機構(gòu)遵循的方法是多種多樣的，但總的目標(biāo)是使服務(wù)更貼近個人，越來越容易操作。比如更新個人資料或初始化申請，幾年前，還只能由社會保障工作人員與參保對象執(zhí)行面對面的操作，現(xiàn)在則有了新的變化。

移動通信技術(shù)的使用構(gòu)成又一個顯著的趨勢。它克服了地理隔離、有限的基礎(chǔ)設(shè)施配套傳統(tǒng)和傳統(tǒng)銀行交易的高成本，社會保障機構(gòu)與手機供應(yīng)商合作就可以實現(xiàn)用手機繳納保費和信息查詢等服務(wù)。同時又可以提高社會保障工作人員的辦事能力和促進(jìn)機構(gòu)決策的效率。墨西哥國家雇員的社會保障和社會服務(wù)研究所開發(fā)了一種控制面板，使監(jiān)控和管理通過使用移動技術(shù)，主要決策者實時在線就能夠識別問題，并立即采取行動來解決這些問題。

第五，社保部門的角色正在轉(zhuǎn)換

自2010年以來，在新西蘭和中國的毀滅性地震、日本的超地震和海嘯等自然災(zāi)害中，全球相繼出臺了200個不同的社會保障措施，包括部署增加受影響地區(qū)醫(yī)務(wù)人員的數(shù)量，為失去醫(yī)療保險卡人員提供醫(yī)療用品，為受影響人員發(fā)放特別失業(yè)保險金，審查和加強職業(yè)安全措施等。總之，社會保障行政部門在對公眾產(chǎn)生積極影響和增加社會凝聚力方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

目前，各國社會保障主管部門正從政策的主要實施者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ险吒倪M(jìn)的驅(qū)動者和新政的推動者。隨著越來越多的達(dá)成為所有人提供足夠社會保障的政治共識，社會保障的形式和范圍模式都在進(jìn)行著轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換為對社會保障的一種更全面的看法。社會保障是全面的、積極主動和預(yù)防性的方法，是以權(quán)利為基礎(chǔ)的治理方法，是一種投資而不是成本。

[作者系國際和社會保障協(xié)會（ISSA）秘書長，本文是根據(jù)作者在國際和社會保障協(xié)會（ISSA）第31屆全球大會開幕式致辭演講編輯整理。]