何嘉琦

摘 要：2011年1月，上海市和重慶市作為試點(diǎn)城市率先開始房產(chǎn)稅改革，開始對部分居民征收住房房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅對于抑制房價(jià)、調(diào)節(jié)收入分配差距、健全地方稅制體系、調(diào)節(jié)地方政府收入結(jié)構(gòu)均具有重要意義。然而它目前的改革還存在著一些問題，從稅制角度看，稅制難以真實(shí)反映收入水平，計(jì)稅依據(jù)也尚欠合理；從操作角度看，征稅系統(tǒng)不完善，缺乏相應(yīng)的房地產(chǎn)估價(jià)人才；從目標(biāo)角度看，難以很快實(shí)現(xiàn)降低房價(jià)的預(yù)期。文章闡述了以上問題，并提出了擴(kuò)大征稅對象、完善征管系統(tǒng)、改良計(jì)稅依據(jù)、培養(yǎng)估價(jià)人才、引導(dǎo)資本流向等五方面建議。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅 改革 房價(jià) 土地財(cái)政

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）04-121-02

2013年2月20日，溫家寶同志研究召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控政策。會(huì)議確定了五項(xiàng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策措施，即“新”國五條。其中第二條“堅(jiān)決抑制投機(jī)性購房”措施中明確了細(xì)則：“總結(jié)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)擴(kuò)大試點(diǎn)工作?！边@表明，繼上海、重慶之后，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)有擴(kuò)圍趨勢，房價(jià)上漲較快的一線城市和部分熱點(diǎn)省會(huì)城市極有可能被納入試點(diǎn)范圍，如北京、深圳等。毫無疑問，這一細(xì)則又將房產(chǎn)稅改革的話題推至風(fēng)口浪尖，一時(shí)眾口紛紜，大家爭議頗多。房產(chǎn)稅到底該不該改革以及在改革過程中又會(huì)存在哪些問題等，已成為學(xué)術(shù)界研究和探討的重要話題。

一、推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的重要意義

房產(chǎn)稅，又稱房屋稅，是指國家以房屋為征稅對象，對產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，是政府穩(wěn)定收入來源之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，傳統(tǒng)的房產(chǎn)稅制逐漸呈現(xiàn)出一些弊端。2011年1月，上海、重慶兩市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，頒布對部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)暫行辦法，率先展開了房產(chǎn)稅改革。房產(chǎn)稅改革對中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的意義主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.遏制投資性購房。當(dāng)前，房價(jià)問題依然是社會(huì)上熱議最多的問題，而房價(jià)的居高不下很大程度上是因?yàn)榇嬖诖罅客稒C(jī)性購房。過熱的房地產(chǎn)投資會(huì)使房價(jià)不斷升高，同時(shí)升高了人們對房價(jià)的預(yù)期，從而又加大投機(jī)，如此形成正反饋。這種正反饋會(huì)拉大居民貧富差距，持續(xù)下去將最終導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫破滅，對經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)產(chǎn)生巨大影響。房產(chǎn)稅改革的目的之一就是通過擴(kuò)大征稅范圍，提高住房持有成本，從而降低住房作為投資品的價(jià)值。在對住房征稅的情況下，樓市中投機(jī)者的熱情會(huì)有所下降，導(dǎo)致部分資金從樓市流回商業(yè)市場，降低房價(jià)，并起到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。

2.調(diào)節(jié)收入分配差距。作為財(cái)產(chǎn)稅的一種，房產(chǎn)稅的主要功能之一是調(diào)節(jié)收入分配差距。在中國，房產(chǎn)占居民財(cái)富的比重較大，居民擁有的房產(chǎn)數(shù)量和價(jià)值能在很大程度上反映出居民的財(cái)富和收入，房產(chǎn)越多、價(jià)值越高，往往收入水平越高。房產(chǎn)稅改革通過對稅率、面積、套數(shù)的設(shè)定，讓住房面積大、套數(shù)多的家庭多交稅，而讓住房面積小、首套房的家庭少交稅或者不交稅。這在很大程度上區(qū)分出了富人與窮人，在保證人人有房住的基礎(chǔ)上，富人想要多購房或者購好房，就必須多交稅。因此將住房納入征稅范圍，無疑將有利于調(diào)節(jié)收入分配差距，促進(jìn)社會(huì)公平。

3.健全地方稅收體系。我國現(xiàn)有房地產(chǎn)稅稅種包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、印花稅等等。稅種較多，關(guān)系復(fù)雜，且一些稅種之間存在一定的交叉或疏漏狀況。對此，2009年5月25日，中央下發(fā)文件《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》中已進(jìn)一步明確：“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅?！狈慨a(chǎn)稅改革試點(diǎn)的推進(jìn)，取消了對居民所有房屋征稅的免征優(yōu)惠，將其部分納入征稅范疇。它在一定程度上改善了原稅收體系的不合理之處，有利于健全地方稅收體系，促進(jìn)稅收職能的有效實(shí)現(xiàn)。

4.調(diào)整地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。自1994年分稅制改革之后，中央政府的收入有了較大提高，中央財(cái)政收入比重由原先的20%左右提高至50%左右。而地方政府在收入份額減少的同時(shí)，其支出任務(wù)并未發(fā)生相應(yīng)下降。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，分稅制后的70%左右的公共支出依然由地方政府承擔(dān)。財(cái)政收入份額的降低和支出任務(wù)的保留使得地方財(cái)政捉襟見肘。再加上許多欠發(fā)達(dá)城市本身缺乏相關(guān)的支柱產(chǎn)業(yè)，地方政府迫切需要尋找一種預(yù)算外的收入來源。這就形成了“土地財(cái)政”，一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的方式來維持地方財(cái)政支出。而“土地財(cái)政”正是導(dǎo)致過熱投資的主要原因之一，它嚴(yán)重?fù)p害了購房群體尤其是剛性需求群體的利益。對個(gè)人住房征稅改革擴(kuò)大了征稅稅源，能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定的財(cái)政收入，有效調(diào)整地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，代替土地財(cái)政，有利于維護(hù)地方政府與購房人群的利益。

二、我國房產(chǎn)稅改革面臨的問題及挑戰(zhàn)

房產(chǎn)稅改革對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的重要意義尤其表現(xiàn)在調(diào)節(jié)地方財(cái)政收入方面，它成為目前能夠替代“土地財(cái)政”的重要手段。但是，當(dāng)前征收住房房產(chǎn)稅的環(huán)境并不成熟，稅制的改革面臨著諸多的內(nèi)在問題和外在挑戰(zhàn)。

1.稅制無法完全反映支付能力。《上海市開展對部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》規(guī)定，從2011年1月28日起對上海居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市家庭在本市新購住房征稅?！吨貞c市人民政府關(guān)于進(jìn)行對部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》規(guī)定，首批征稅對象包括個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品房，個(gè)人新購高檔住房，無戶籍、無企業(yè)、無工作者新購第二套及以上普通住房。從改革試點(diǎn)情況看來，房產(chǎn)稅改革主要針對增量房，存量房很少考慮在內(nèi)。而筆者認(rèn)為居民新購房的多少，不一定能如實(shí)反映其支付能力。房產(chǎn)具有投資品的特征，隨著持有時(shí)間的增加，價(jià)值和收益均會(huì)有所提升。且通常情況下，早期購買者比晚期購買者具有更高的支付能力。因此理論上存量房持有者應(yīng)比增量房持有者更為富有。房產(chǎn)稅征收針對增量房的稅制顯然無法如實(shí)反映居民支付能力。

2.難以實(shí)現(xiàn)降低房價(jià)的預(yù)期。由于房價(jià)居高不下，大家普遍認(rèn)為，現(xiàn)階段改革房產(chǎn)稅的重點(diǎn)主要集中在降低房價(jià)上。但房產(chǎn)稅改革是否真的能有效抑制房價(jià)，這個(gè)問題存在較多爭議。至少，上海和重慶在改革試點(diǎn)出臺后，房價(jià)并未明顯下跌。分析其原因，首先，房價(jià)高低在根本上還是取決于房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，征稅無法在根本上使供求關(guān)系逆轉(zhuǎn)。且在房地產(chǎn)需求缺乏彈性的前提下，征收定率稅不但無法抑制房價(jià)，還容易使賣方向消費(fèi)者實(shí)行稅收轉(zhuǎn)嫁，反使房價(jià)上漲。其次，上海和重慶實(shí)行的改革試點(diǎn)征稅范圍較窄，更針對高端住宅和樓市投機(jī)者，對普通住房需求影響不大，故難以對房價(jià)起到根本性的遏制。

3.稅收征管難度較大。通常，財(cái)產(chǎn)稅的建立和征收需要強(qiáng)大的稅收征管系統(tǒng)作為支撐。房產(chǎn)稅稅源廣，很多稅源較為隱蔽分散，給征收工作帶來很大不便。且由于房產(chǎn)稅課稅對象的特殊性，征稅需要依靠地理信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)的支撐，這就需要引進(jìn)大量的專業(yè)人才。同時(shí)，房產(chǎn)稅征稅管理需要的信息量大，征收過程中需要物業(yè)、街道等各方面部門的合作把關(guān)，手續(xù)復(fù)雜。在試點(diǎn)初期，計(jì)稅依據(jù)暫定為住房的市場交易價(jià)格，征稅難度相對較小。但是隨著改革的進(jìn)行，之后也許會(huì)將房產(chǎn)的市場評估值作為計(jì)稅依據(jù)，這又涉及到房地產(chǎn)估價(jià)成本和估價(jià)的權(quán)威性問題，征稅工作更是難上加難。

4.計(jì)稅依據(jù)尚欠合理。我國房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)有房屋余值和租金收入兩種，其中房屋余值為房屋原值減去10%～30%之后的余值。在改革試點(diǎn)過程中，上海市辦法規(guī)定，試點(diǎn)初期，以應(yīng)稅住房的市場交易價(jià)格作為房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)；重慶市辦法直接規(guī)定應(yīng)稅住房的計(jì)稅價(jià)值均暫按房產(chǎn)的交易價(jià)格計(jì)算。原值即交易價(jià)格，為歷史成本，無法體現(xiàn)房產(chǎn)的時(shí)間價(jià)值，與經(jīng)濟(jì)增長狀況脫節(jié)。而相比之下，以租金收入為計(jì)稅依據(jù)則可以體現(xiàn)時(shí)間價(jià)值，造成了兩種計(jì)稅依據(jù)差異較大。一種稅有兩種性質(zhì)不同的依據(jù)，可能導(dǎo)致一宗房產(chǎn)因經(jīng)營行為的不同而承擔(dān)不同的稅負(fù)，這顯然違背了稅收的公平性原則。同時(shí)，按照交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)，房產(chǎn)后期階段增值的部分就無法有效納稅，政府也就不能參與增值部分的分配，使效率降低。

5.缺乏高素質(zhì)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)人才。房產(chǎn)稅的評估通常交給房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)完成，此環(huán)節(jié)中，房地產(chǎn)估價(jià)人才顯得尤為重要。而我國在這方面出臺政策較晚。1994年通過了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十三條規(guī)定“國家實(shí)行房地產(chǎn)價(jià)格評估制度”，第五十八條規(guī)定“國家實(shí)施房地產(chǎn)價(jià)格評估人員資格認(rèn)證制度”，這兩條規(guī)定賦予了房地產(chǎn)估價(jià)的法律地位。此后，1998年8月20日建設(shè)部發(fā)布了《房地產(chǎn)估價(jià)師注冊管理辦法》，2005年10月12日建設(shè)部發(fā)布了《房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)管理辦法》。房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)在中國的發(fā)展大約只有十余年。截止2011年，全國獲得房地產(chǎn)估價(jià)師職業(yè)資格證的人員僅有約3.8萬人，房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)僅6000余家，這些數(shù)字相對于待評估的房產(chǎn)數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、我國房產(chǎn)稅改革的對策和建議

1.擴(kuò)大征稅對象，將存量房納入征稅范圍。由于收入較高的居民普遍購房較早，他們無需再購房，因此增量房難以體現(xiàn)居民的財(cái)富或收入，針對新購房征收房產(chǎn)稅的做法不能很好地實(shí)現(xiàn)公平分配。所以我們在征稅過程中必須考慮存量房，最好地對存量房和增量房同時(shí)征稅。同時(shí)，對存量房征稅可以加大住房的持有成本，促進(jìn)存量房的使用（賣或租），減少空置率，這樣還可以增加二手房市場的供給，進(jìn)一步抑制房價(jià)。另一方面，擴(kuò)大征稅范圍也使得稅收規(guī)模增大，總量增加，房產(chǎn)稅作用增強(qiáng)。

2.建立完善的稅收征管系統(tǒng)。征管問題是一個(gè)綜合性問題，由于房地產(chǎn)是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的行業(yè)，房產(chǎn)稅必須以綜合的稅收體系為依托，征收房產(chǎn)稅必須依靠建設(shè)、物業(yè)、財(cái)政、街道等各個(gè)部門協(xié)作收集信息并進(jìn)行監(jiān)督。因此，需加快推進(jìn)各部門協(xié)調(diào)工作，建立有效的信息共享機(jī)制。另外，需強(qiáng)化房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，并且在地理信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的基礎(chǔ)上建立包含房產(chǎn)登記、房產(chǎn)估價(jià)、房產(chǎn)區(qū)位等全方位信息的資料庫，強(qiáng)化信息管理效率，減少征稅成本以達(dá)到更高的效益。

3.以市場評估值作為計(jì)稅依據(jù)。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，房產(chǎn)稅一般按照市場評估值作為計(jì)稅依據(jù)。以市場評估值作為計(jì)稅依據(jù)，可以反映一宗房產(chǎn)在市場上的真實(shí)價(jià)值，更能體現(xiàn)稅收的公平性，并使得稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以同步。另一方面，以市場評估值作為計(jì)稅依據(jù)對房地產(chǎn)市場發(fā)展也起到一定的調(diào)節(jié)作用。比如，當(dāng)房價(jià)上漲，房地產(chǎn)市場評估值升高，稅收相應(yīng)增高，持房居民負(fù)擔(dān)加重，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)狀況下降，購買力降低，房地產(chǎn)需求有所減少，導(dǎo)致房價(jià)回跌。這個(gè)過程可以看作是一個(gè)房地產(chǎn)市場的自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制。

4.加大力度培養(yǎng)高素質(zhì)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)人才。征收房產(chǎn)稅以市場評估值為計(jì)稅依據(jù)最為合理，在征收范圍擴(kuò)大后，待評估的房產(chǎn)量相應(yīng)增多，房地產(chǎn)估價(jià)方面工作量加大。由于房地產(chǎn)行業(yè)綜合性較強(qiáng)，評估一宗房地產(chǎn)往往需要多方面因素，因此對估價(jià)師的專業(yè)素質(zhì)要求極高。所以教育部門應(yīng)當(dāng)加大力度培養(yǎng)房地產(chǎn)行業(yè)人才，并實(shí)行定期考核篩選制度，完善房地產(chǎn)估價(jià)師職業(yè)資格制度和考核制度。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行鼓勵(lì)政策提升房地產(chǎn)估價(jià)專業(yè)人員的就業(yè)率，推進(jìn)房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)發(fā)展。在培養(yǎng)專業(yè)能力的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注重房地產(chǎn)行業(yè)人員的思想道德教育，培養(yǎng)良好的職業(yè)操守。同時(shí)政府應(yīng)加大監(jiān)管力度，出臺一些相關(guān)的法律法規(guī)，嚴(yán)厲禁止刻意扭曲房產(chǎn)估值等行為。

5.發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)資本流向。房地產(chǎn)市場投資過熱是導(dǎo)致房價(jià)虛高的原因之一，中國樓市因此聚積了大量資本。要使得房價(jià)真正降低，還需對滯留的資本進(jìn)行疏導(dǎo)。這就好比治理洪水，建立大壩固然可暫時(shí)止住洪水，但建立疏導(dǎo)的渠道才是長久之計(jì)，如果建了大壩不去疏通，只會(huì)致水面不斷高漲。如今物價(jià)上漲，很大一部分原因其實(shí)要?dú)w為隨著房地產(chǎn)調(diào)控的壓力，大量資本涌入了一些投資門檻較低的商品市場。在中國，實(shí)體經(jīng)濟(jì)利潤不高，投資渠道較窄，造成了實(shí)體經(jīng)濟(jì)資本外流。對此，政府應(yīng)當(dāng)利用稅收機(jī)制，一方面擴(kuò)征房產(chǎn)稅，一方面減輕實(shí)體企業(yè)的稅負(fù)，引導(dǎo)資本流進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。也只有構(gòu)造了疏通的渠道，房產(chǎn)稅改革才能夠更長遠(yuǎn)、順利地實(shí)施。

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（責(zé)編：賈偉）