周璇

摘 要：黨的十八大報告中指出要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，那就必然要求政治體制改革相配套，需要轉變政府職能，以適應經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展。民營經(jīng)濟作為我國經(jīng)濟發(fā)展中一種新的制度安排，已然成為我國經(jīng)濟市場化改革的主要形式，并且在經(jīng)濟運行中扮演著舉足輕重的角色?；谛鹿补芾砝碚?，闡述了政府職能轉變與民營企業(yè)轉型升級之間的關系。

關鍵詞：政府職能轉變；企業(yè)轉型升級；新公共管理理論

中圖分類號：F20 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）19-0063-03

引言

任何一個經(jīng)濟社會的良性運轉都需要政府部門、市場機制以及非政府組織的分工與配合，而不僅僅由政府去主導或任由市場去運作。我國民營企業(yè)轉型進程中的政府職能轉變問題，不僅是經(jīng)濟體制改革的核心問題，也是影響與制約未來我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的關鍵變量。

因此，政府的職能能否在市場經(jīng)濟進程中成功轉變是民營企業(yè)能否發(fā)展升級的關鍵。政府用企業(yè)家的精神來為民營企業(yè)服務，提升政府“劃槳”的能力，重塑新時期政府的形象已經(jīng)至關重要。這不僅僅是新公共理論對政府職能給出的新概括，也是政府為民營企業(yè)的轉型升級必須做出的努力。

一、基于新公共管理理論視角的政府職能

（一）我國新時期政府職能的新概括

黨的十六大提出我國政府的職能是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中強調(diào)，要“不斷提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力”，“集中精力抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”，這是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的根本要求。

當前我國政府職能主要思想是：凡是社會能夠通過方法自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定外，行政機關不要通過行政手段去解決處理。

轉變政府職能，意味著政府只做企業(yè)和市場做不了、做不好的事，政府的作用是糾正市場的固有缺陷。市場有其自身無法克服的弱點和消極方面，這是“市場失敗”的地方。為了彌補市場的這些缺陷，政府就需要擔負起相應的經(jīng)濟職能，最大限度地減少市場經(jīng)濟的消極面。換句話說，轉變政府職能必定會激發(fā)企業(yè)的活力，調(diào)動企業(yè)的主動性、積極性。

轉變政府職能，意味著對公共服務的供給將大大增加。政府在公共服務供給中行使的基本職能就是制定公共服務政策，保證基本公共產(chǎn)品的供給，并監(jiān)管公共服務的生產(chǎn)和提供。一定程度上加強這一系列的服務政策都是對民營企業(yè)有利的。

行政機關最主要的就是觀測市場的行為，通過運用法律和監(jiān)督的手段來引導市場，履行其市場監(jiān)管的職能，保證市場穩(wěn)健運行的公平和公正。政府在市場經(jīng)濟發(fā)展中的作用主要表現(xiàn)為通過經(jīng)濟、法律和行政手段來進行的宏觀調(diào)控功能。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，政府的宏觀調(diào)控在一定程度上表現(xiàn)出了滯后性，在維護市場經(jīng)濟秩序方面心有余而力不足。例如，近年來經(jīng)濟領域內(nèi)由于經(jīng)濟自由發(fā)展逐漸出現(xiàn)的工資收入市場失靈問題，收入分配不公，貧富差距拉大；再如由于壟斷企業(yè)出現(xiàn)而導致的市場問題和資源配置問題。市場經(jīng)濟的瞬息萬變，要求政府職能做出相應改變，從而維護良好的市場經(jīng)濟秩序。

作為服務型的政府，政府的職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。政府職能的轉變理順了政府和企業(yè)之間的關系。政府一般不再是企業(yè)的投資決策者和經(jīng)營管理者，不再是企業(yè)的“掌舵者”。企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)組織的要求，由投資者決策，由經(jīng)營層負責經(jīng)營管理。從政府職能轉變和民營經(jīng)濟發(fā)展之間的關系來看，只要政府職能切實轉變了，中國的民營經(jīng)濟將會迅速發(fā)展壯大。北京大學經(jīng)濟學教授厲以寧先生認為，可以從以下四個方面來分析：

第一，民營企業(yè)在經(jīng)濟中將同其他所有制的企業(yè)處于相同的地位，受到同等待遇。政府將一視同仁地為所有這些企業(yè)服務。這就鼓勵了民營企業(yè)投資的積極性，也鼓勵了民營企業(yè)的創(chuàng)造性。

第二，政府職能轉變后，政府同行業(yè)協(xié)會之間的界限變得清晰透明，政府官員不得兼任行業(yè)協(xié)會的領導職務，政府也不能代替行業(yè)協(xié)會行使職能，因此行業(yè)協(xié)會也能發(fā)揮其本身的職能，不受干預。它們作為企業(yè)的自律性組織和中介服務組織，為整頓行業(yè)的不正當競爭，規(guī)范企業(yè)行為，以及在各種社會服務方面，努力營造良好的公平的競爭環(huán)境。各自權責明確有利于民營企業(yè)發(fā)展。

第三，政府職能轉變后，我國民營企業(yè)在海外投資的環(huán)節(jié)還是相對比較薄弱，轉變政府職能以后，政府可以提供這方面支持，支持民營企業(yè)到境外投資。政府完善我國民營企業(yè)境外投資的法律法規(guī)，政府還將起著引導民營企業(yè)“走出去”的作用。

第四，政府職能轉變后，政府作為市場規(guī)則的制定者和市場秩序的維護者，能夠更好地保護民間資本投資人的合法權益。有利于建立更加完善的現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度，現(xiàn)在，市場經(jīng)濟發(fā)展的最大問題，是政府過多地直接干預到經(jīng)濟發(fā)展的微觀領域，也就是政府掌握過多的社會稀缺資源配置權，如，土地，銀行貸款，項目承包，資源能源等。這些本來應該通過靈活的、能反映其稀缺程度的市場價格來配置的，結果卻由政府來配置，其結果，一是造成了稀缺資源的巨大浪費；政府的職能向服務型政府轉變，通過建立和完善鼓勵創(chuàng)新的激勵機制和公平競爭的市場環(huán)境，以及法制的完善和對知識產(chǎn)權和專利的保護，使創(chuàng)新者能得到實實在在好處，這樣，才能是資源得到有效的利用，對于節(jié)約資源能源，對環(huán)境的保護，有著深刻長遠的現(xiàn)實意義；同時，在政府的直接干預下，市場信號往往失真，民營企業(yè)缺少穩(wěn)定的預期，或者投資信心不足，畏縮不前，或者盲目樂觀，過度投資，過度舉債，導致企業(yè)經(jīng)營的失敗。

（二）新公共管理理論對于政府職能的新認識

不同國家、學者對新公共管理有不同的代名詞，比如“新公共管理”、“企業(yè)家政府”、“以市場為基礎的公共行政”或者“管理主義”等等，但在本質(zhì)上是相同或相似的，都是極力主張引入市場競爭機制，以市場或顧客為導向，重新調(diào)整國家、社會、市場三者的關系，采用私人部門管理理論、方法及技術，以此來提高公共服務的水準。

1.以市場為基點，重建政府與公眾的關系

這是新公共管理理論最重要的核心理念。市場遵循價值規(guī)律，以市場看待政府運作，則公眾如顧客，政府為廠商。基礎設施和上層制度的完善不是一個企業(yè)家單獨能推動的，必須要由政府發(fā)揮因勢利導的作用，來組織協(xié)調(diào)相關企業(yè)的投資或由政府自己提供這方面的完善。另外政府還需補償技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級過程中先行企業(yè)所面對的風險和不確定性，這樣技術和產(chǎn)業(yè)才能根據(jù)比較優(yōu)勢的變化不斷順利進行創(chuàng)新和升級。所以，一個發(fā)展成功的國家必然是以市場經(jīng)濟為基礎，再加上一個有為的政府。這樣，新公共管理就建立了以“顧客”的滿意度為中心內(nèi)容的績效考核機制，成為一種目標導向。

2.確立政府有限責任，由“劃槳”轉為“掌舵”

新公共管理認為，在傳統(tǒng)公共行政模式中，政府職能有不斷擴張的沖動，直接導致了職能膨脹、機構擴大直至臃腫。政府的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”，在服務型政府的模式下，社會不僅是凸現(xiàn)公民價值與權利的社會，而且是一個倡導公民參與意識與責任意識的社會。因為，在社會公共事務管理中，政府是掌舵者，公民、社會組織是劃槳人。這樣，政府就成為多元管理主體的組織者、協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

3.全面引入競爭機制，切實提高工作效率

新公共管理主張在政府管理中廣泛引入市場競爭機制，讓更多的私營部門、非營利組織參與提供公共服務，節(jié)約其成本，提高服務供給的效率。只有提高了工作效率，才能為民營企業(yè)的發(fā)展提高機會和空間。

二、新時期我國政府職能轉變對于民營企業(yè)轉型升級的必要性

（一）經(jīng)濟全球化大背景下的民營企業(yè)現(xiàn)狀堪憂要求政府職能轉變

在經(jīng)濟危機的沖擊之下，在國家宏觀調(diào)控之下，民營企業(yè)面臨著大分化、大劇烈的變動。目前，我國現(xiàn)處于市場經(jīng)濟建設初期，資源和環(huán)境約束加大，受整個全球經(jīng)濟的影響，非關稅壁壘越來越多，人民幣對美元的匯率持續(xù)走高而對內(nèi)不斷貶值，出現(xiàn)了“內(nèi)貶外升”的現(xiàn)象，不僅對處于浙江這樣的嚴重依賴外貿(mào)出口地區(qū)的民營企業(yè)而言，帶來了很大的壓力和挑戰(zhàn)，還對其他的中小微民營企業(yè)提出了轉型升級的現(xiàn)實要求。

在這樣的現(xiàn)實條件下，許多市場的職能并不能得到充分發(fā)揮，政府應在此情況下為民營企業(yè)走出困境創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（二）民營企業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律要求政府職能轉變

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)濟所呈現(xiàn)的特點和矛盾在不斷的轉化，在全面推進工業(yè)化、城市化、市場化和國際化進程中，雖然國家實施鼓勵、支持和引導民營企業(yè)發(fā)展，但是民營企業(yè)也面臨粗放型增長方式難以為繼問題。企業(yè)從“粗放式增長”向“集約式增長”的過渡，要求企業(yè)進行規(guī)范化的管理，這也要求政府職能轉變的輔佐。

（三）我國現(xiàn)有的政府職能中存在制約我國民營企業(yè)發(fā)展的因素

1.融資因素

我國民營企業(yè)發(fā)展的一個重要問題一直都是資金問題。就民營企業(yè)而言，融資困難成為制約企業(yè)向產(chǎn)業(yè)化和集團發(fā)展的絆腳石。當前民營經(jīng)濟資金的來源主要還是“滾雪球”式自我發(fā)展或靠內(nèi)部融資，金融機構對民營企業(yè)的信貸支持十分有限，能夠發(fā)行債券和股票上市的民營企業(yè)非常少，使民營經(jīng)濟不能充分發(fā)揮其在市場經(jīng)濟中的特殊作用。但在我國，企業(yè)卻沒有真正的投融資自主權，政府對企業(yè)的投融資項目要經(jīng)過層層審批，導致企業(yè)立項困難，因而失去很多市場機會。

2.稅費因素

在我國的大部分城市和地區(qū)，外資企業(yè)可以獲得不同程度的減免稅收、緩交稅收的優(yōu)惠政策，但是我國大多民營企業(yè)則沒有這樣的福利。對于許多生產(chǎn)性服務業(yè)企業(yè)而言，原材料進項極少，幾乎無增值稅抵稅扣這一項，那么，“營改增”不但沒有減輕稅收負擔，反而大大加重了他們的負擔。除此之外，根據(jù)學者們的研究表明，最近又許多私營企業(yè)主都一致認為，隨之而來的各種費用攤派不斷增加，稅務、工商執(zhí)照每年更換并要交費等。

3.市場準入因素

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民營企業(yè)的市場準入范圍在不斷發(fā)展擴大，但是，因為受到各方政策因素的制約，限制性規(guī)定依舊存在。比如石化、電信、汽車、航空、航運、電力、煙草、外貿(mào)、銀行、證券、保險等產(chǎn)業(yè)部門，基本上都是有有關部門來壟斷接管，民營企業(yè)進入這些部門的壁壘是困難重重。較外商投資企業(yè)，我國的相當一部分民營企業(yè)未享受國民待遇，政府給予外資企業(yè)的優(yōu)惠政策往往不惠及民營企業(yè)。政府在政策上并沒有給予民營企業(yè)一個公平的競爭環(huán)境。

4.政府管理制度因素

首先，相對于民營經(jīng)濟在我國現(xiàn)實經(jīng)濟生活中所占的比重而言，各級地方政府在對民營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)保護、產(chǎn)業(yè)扶植和調(diào)整、知識產(chǎn)權保護以及職業(yè)培訓等方面的政策扶持，還是遠遠不夠。其次，按照現(xiàn)行的戶籍制度，以及外來務工人員子女教育等的制度缺失問題，使得他們很難落戶，因此民營企業(yè)就面臨著“請人難、留人難”的問題。最后，我國對民營企業(yè)尚缺乏一些統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構，導致出現(xiàn)政出多門、管理混亂、無人負責的局面。

三、政府職能轉變的政策建議

（一）放寬融資渠道，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境

我國政府應積極采取措施，為民營企業(yè)創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，比如積極學習西方國家的經(jīng)驗，西方國家如何對其國內(nèi)的中小民營企業(yè)提供包括金融支持在內(nèi)的諸多扶持政策。

（二）制定合理的稅收扶持政策

政府在制定稅收政策的時候可以根據(jù)“同環(huán)境、同待遇、同政策”的原則，讓民營經(jīng)濟與其他所有制經(jīng)濟在相對公平的條件下競爭和發(fā)展，消除對民營企業(yè)的歧視。除此之外，政府為創(chuàng)造相對輕松的環(huán)境，應該給予民營企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策。進一步簡化稅務行政手續(xù)，減少民營企業(yè)在稅收環(huán)節(jié)的審批時間，來提高民營企業(yè)的效率。

（三）改革管理制度，減少行政審批

一些部門在經(jīng)營許可審批中，通過一些技術條件、人員資格、注冊資金等進入門檻的設置，對民營企業(yè)的進入形成了顯而易見的限制。因此，為了促進民營經(jīng)濟發(fā)展，必須進一步改革民營企業(yè)市場審批，結合產(chǎn)業(yè)政策、外商投資、行業(yè)管理和競爭政策等鼓勵或限制民營企業(yè)中小企業(yè)進入。政府部門在職能轉變過程中進行審批制度的改革已經(jīng)箭在弦上。

（四）提高服務質(zhì)量，提升政府形象

企業(yè)的轉型升級需要政府各項配套政策的幫助和輔佐。政府應創(chuàng)新管理制度，利用信息指導、制度規(guī)制等來作為引導和管理民營經(jīng)濟發(fā)展的手段，對民營經(jīng)濟的諸多方面進行方向性引導，規(guī)范民營企業(yè)活動，建構其合法經(jīng)營的社會環(huán)境，引導其良性發(fā)展。為民營企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更加良好的外部環(huán)境。

四、結論

在市場經(jīng)濟的框架體系內(nèi)，企業(yè)轉型升級的必要性已然形成對政府職能轉變的“倒逼機制”。因此，要正面推動企業(yè)的轉型升級，政府是“掌舵”而非“劃槳”。當前關鍵是要改革行政管理體制，轉變政府職能，從管制型政府模式向服務性政府模式轉變，從審批型經(jīng)濟向服務型經(jīng)濟轉變，從行政管制型政府模式向依法管理型政府模式轉變，嚴格遵照新時期的政府職能，建立有效的服務型政府。