王盈怡 羅晉京 王軍

[摘要]對(duì)于農(nóng)民而言，土地為其生活提供直接經(jīng)濟(jì)收益，然而伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地需求越來(lái)越大。政府不得不從面積和規(guī)模上加大征收農(nóng)村集體土地的力度，導(dǎo)致失地農(nóng)民越來(lái)越多。與之緊密相連的征地補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題也日漸突出，已嚴(yán)重影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，完善土地法律制度、健全社會(huì)保障制度，了解被征地農(nóng)民的困難并努力解決，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益刻不容緩。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；權(quán)益保障對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F323.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）8-0127-03

城鎮(zhèn)化曾經(jīng)被作為我國(guó)政府積極追求的一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，失地農(nóng)民問(wèn)題凸顯，本文試結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)失地農(nóng)民不利的影響，分析其原因，然后提出自己的建議。

1 城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民的困難及權(quán)利被侵情況

現(xiàn)行土地制度支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)多年的高速增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，但也由此形成了以土地為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其不協(xié)調(diào)、不健康的問(wèn)題越來(lái)越突出?？焖俚某擎?zhèn)化依靠土地?cái)U(kuò)張和土地資本化推動(dòng)。2000—2012年，城市建成面積擴(kuò)增了一倍多，土地出讓金增了45倍多。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000—2030年的30年間占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝。一般每征用一畝耕地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)，這就意味著我國(guó)“失地農(nóng)民群體”將從目前約4000萬(wàn)人劇增至2030年的1.1億人。如果失地農(nóng)民的利益無(wú)法得到有效的保障，他們“務(wù)農(nóng)無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”，這些“三無(wú)人群”的未來(lái)就必然是“難就業(yè)、難創(chuàng)業(yè)、難保障、難發(fā)展”。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民遇到的困難一般有以下三點(diǎn)。

1.1 農(nóng)民生活無(wú)保障

農(nóng)民主要依靠土地生存，無(wú)論種植莊稼還是出租經(jīng)營(yíng)，都有相對(duì)可靠的收入。城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民的生活習(xí)慣、思想觀念還停留在農(nóng)民的層次上，很少有參加社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。他們中幾乎沒(méi)有人有自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)、通過(guò)其他途徑實(shí)現(xiàn)就業(yè)的意識(shí)，普遍存在著“等、靠、要”的思想。按照當(dāng)前規(guī)定，目前失地農(nóng)民的安置形式主要包括：貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等幾種方式?？墒窃诂F(xiàn)實(shí)生活中生產(chǎn)安置、擇業(yè)安置、分紅安置、移民安置等方式所占的比例是微乎其微的，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，90%以上的地域安置是一次性補(bǔ)償。大多數(shù)農(nóng)民不會(huì)對(duì)補(bǔ)償?shù)馁Y金進(jìn)行合理規(guī)劃利用，由于資金比較分散，也不能把有限的資金投資創(chuàng)業(yè)，這就導(dǎo)致了他們的后續(xù)收入實(shí)際較少的后果。根據(jù)抽樣調(diào)查，土地被征后有60%失地農(nóng)民生活困難。而且農(nóng)民們的法律意識(shí)相對(duì)薄弱，失地農(nóng)民家多為留守老人和兒童，不會(huì)考慮維護(hù)自己的權(quán)益。這筆有限的資金用完了，他們面臨的結(jié)果必然是生活沒(méi)有著落。

1.2 就業(yè)遇困難

城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民是被動(dòng)城市化的農(nóng)民，他們?cè)谑袌?chǎng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中沒(méi)有充足的準(zhǔn)備，再加上受教育程度低、技能單一、思想保守，不能實(shí)現(xiàn)良好的就業(yè)。從筆者在山東農(nóng)村的調(diào)查可以看到，目前農(nóng)村有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民早已找到工作，而以種植業(yè)為主、沒(méi)有工作經(jīng)驗(yàn)和技能或年齡偏大的農(nóng)民，就依靠土地生存。失地農(nóng)民中“弱勢(shì)群體”就業(yè)難尤為突出。這不僅包括農(nóng)村困難群眾，還包括45歲以上的婦女，50歲以上男子。純樸的失地農(nóng)民離開農(nóng)村，來(lái)到了謀生的城市，失地后應(yīng)就業(yè)而未能就業(yè)的人數(shù)不在少數(shù)。這些無(wú)業(yè)人員聚在一起打牌、搓麻將，有的整天打牌或閑聊，靠安置補(bǔ)償過(guò)日子，因而失去了從事其他產(chǎn)業(yè)的資金基礎(chǔ)。而且，由于初期的“一次性補(bǔ)償”看起來(lái)比較多，容易讓失地農(nóng)民產(chǎn)生一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為自己比較富有了，不必再去奮斗。這些人有土地補(bǔ)償金，生活還能勉強(qiáng)維持，一旦補(bǔ)償金用完了，生活將無(wú)著落。這就讓一部分農(nóng)民不僅缺乏就業(yè)的能力，而且根本就沒(méi)有就業(yè)需求，從而導(dǎo)致大量農(nóng)村閑散人員出現(xiàn)，而這一結(jié)果對(duì)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定也是極為不利的。

1.3 失地農(nóng)民參與權(quán)、發(fā)言權(quán)受限制

除了遭受以上所提的生活、經(jīng)濟(jì)上的困難，失地農(nóng)民的合法權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中亟待改善。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定可知，我國(guó)現(xiàn)行的征地程序是在政府批準(zhǔn)征地立項(xiàng)以后再進(jìn)入法定公告程序，屬于事后公告和登記。然而，在相當(dāng)多的地方，公告流于形式，征地事務(wù)完全由地方政府決定。在批準(zhǔn)征地方案的過(guò)程中，農(nóng)民作為被征地權(quán)利人沒(méi)有充分的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、否決權(quán)，他們?cè)谡鞯匮a(bǔ)償過(guò)程中只能被動(dòng)接受征地結(jié)果。

2 失地農(nóng)民生活困難及權(quán)利被侵的主要原因分析

造成失地農(nóng)民生活困難及權(quán)利被侵的原因是多方面的，也頗為復(fù)雜，下面試分析其主要原因如下。

2.1 征地補(bǔ)償方式單一、缺乏制度規(guī)范且存在公平偏離

我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的征地補(bǔ)償方式主要是一次性貨幣補(bǔ)償。這種補(bǔ)償方式雖然存在一定的合理性，但是并沒(méi)有充分考慮農(nóng)民土地被征收以后面臨的一系列問(wèn)題，尤其是不可能徹底解決農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障問(wèn)題。補(bǔ)償款用完后，失地農(nóng)民沒(méi)有可靠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，往往導(dǎo)致失地農(nóng)民生活得不到長(zhǎng)期的有效保障。而這時(shí)候再就業(yè)的壓力也是相當(dāng)大，由此而產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題。而且對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)范，因此有許多當(dāng)?shù)卣](méi)有給出合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。有些地方低價(jià)征用農(nóng)民土地，再低價(jià)出讓給企業(yè)，這是以農(nóng)補(bǔ)工，不是以工補(bǔ)農(nóng)。另外，土地有不斷增值的趨勢(shì)，在補(bǔ)償農(nóng)民時(shí)存在不合理的“漲價(jià)歸政府”現(xiàn)象。

2.2 社會(huì)保障不夠公平，失地農(nóng)民訴求得不到正確采納

我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元體制是阻礙失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的制度性障礙，導(dǎo)致農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面窄、發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的嚴(yán)格的戶籍制度為特點(diǎn)，在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、戶籍管理等方面構(gòu)建了城鄉(xiāng)之間難以逾越的屏障。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制對(duì)農(nóng)民利益的忽視，失地農(nóng)民在政治上并沒(méi)有平等參與權(quán)，在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有維權(quán)保障，在政策上是被動(dòng)接受者，在就業(yè)上無(wú)自由流動(dòng)權(quán)，在享受國(guó)家社會(huì)保障政策方面處于自然無(wú)助狀態(tài)。這樣必然產(chǎn)生的后果是，在農(nóng)村出現(xiàn)了這樣一個(gè)階層：他們沒(méi)有了賴以生存的土地，不必再“面朝黃土背朝天”，但同時(shí)也沒(méi)有取得與城市人口同樣的社會(huì)保障。他們處在夾縫里生存著。

2.3 公共利益界定模糊

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收?！庇捎谙嚓P(guān)法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出明確界定，司法實(shí)踐也沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格把握，導(dǎo)致因“公共利益”征地范圍被無(wú)限擴(kuò)大，給了某些地方政府和開發(fā)商進(jìn)行惡意運(yùn)作的空間。一些商業(yè)性質(zhì)的用地打著“公共利益”的旗號(hào)征收集體所有的土地。于是，這種情形下農(nóng)民很難提出異議，不合理的強(qiáng)征土地現(xiàn)象因此時(shí)有發(fā)生，極大地?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。

3 維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策

造成失地農(nóng)民權(quán)利被侵既有制度的不完善，也有一些人為的因素。對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的保障可以分別從國(guó)家和失地農(nóng)民的層面進(jìn)行分析。

3.1 國(guó)家和政府層面

（1）完善土地補(bǔ)償機(jī)制，建立針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。從我國(guó)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和堅(jiān)守 18 億畝耕地紅線的基本國(guó)情出發(fā)，制定出適合我國(guó)國(guó)情的法律制度和社會(huì)保障模式。一是以列舉式方法制定“公益用地”目錄，明確公共利益用地類型，以該目錄為基準(zhǔn)對(duì)征地行為進(jìn)行審批，在保護(hù)糧食安全、生態(tài)安全的同時(shí)保障農(nóng)民權(quán)益；二是除現(xiàn)行土地安置補(bǔ)償費(fèi)外，建立土地增值收益歸社會(huì)機(jī)制，實(shí)行“漲價(jià)歸公”公平補(bǔ)償，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級(jí)差地租。地方政府要拿出一定的費(fèi)用作為專項(xiàng)基金，逐步按市場(chǎng)現(xiàn)價(jià)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，以保障失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，讓失地農(nóng)民也能從土地的增值和城市的發(fā)展中長(zhǎng)期受益；三是建立多種安置方式，可以把貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、入股分紅、返還住房、養(yǎng)老保障等多種形式進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，以自愿選擇為基礎(chǔ)，制定多種方案提供選擇，以保障失地農(nóng)民的基本權(quán)利。

（2）因地制宜，區(qū)別對(duì)待。對(duì)純農(nóng)戶、兼職農(nóng)民戶、非農(nóng)戶農(nóng)民的征地補(bǔ)償，政府應(yīng)該建立針對(duì)不同類型農(nóng)戶的征地補(bǔ)償機(jī)制。純農(nóng)戶家庭，除了貨幣安置，采用土地流轉(zhuǎn)形勢(shì)實(shí)行留地安置，可以使得不具有其他補(bǔ)償方式地區(qū)的純農(nóng)戶能繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地也能繼續(xù)為他們提供生活保障和收入來(lái)源；兼職農(nóng)戶家庭，除了貨幣安置，采用土地入股和留地安置方式對(duì)農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶進(jìn)行征地補(bǔ)償安置，可以使他們的生活水平得到很大的提高，并且在家庭喪失非農(nóng)生產(chǎn)能力之后仍然能保持較高的收入；非農(nóng)戶家庭，農(nóng)業(yè)收入占其家庭收入極小的比例，農(nóng)業(yè)和農(nóng)地已經(jīng)可有可無(wú)，土地甚至成為家庭經(jīng)營(yíng)的一種負(fù)擔(dān)。單純的貨幣安置或綜合社會(huì)保障安置即可。

（3）先計(jì)劃聽(tīng)證，再實(shí)施征地。城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)不可阻擋，各地方政府在征用農(nóng)民土地前應(yīng)先制訂好安置計(jì)劃，并且舉行聽(tīng)證會(huì)，廣泛地接受來(lái)自民眾的意見(jiàn)，從而制定出合理的補(bǔ)償安置方案。失地農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，負(fù)責(zé)任的應(yīng)該是實(shí)施計(jì)劃的政府官員。許多情況下就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣牟还讲缓侠淼挠?jì)劃才使失地農(nóng)民生活困難，權(quán)益受侵。因此，政府官員應(yīng)時(shí)刻明確自己的責(zé)任，落實(shí)制度保障和財(cái)政保障。在執(zhí)法過(guò)程中杜絕侵害農(nóng)民權(quán)益的做法。

（4）集約節(jié)約用地，提高土地利用率。提高土地使用率可以減少對(duì)農(nóng)村土地的征收。在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，一方面要集約節(jié)約用地，應(yīng)杜絕“面子工程”，不可為了顯示地方之富裕，修過(guò)寬?cǎi)R路，建過(guò)大的廣場(chǎng)和辦公設(shè)施。另一方面結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，以舊廠房、產(chǎn)能落后項(xiàng)目改造為重點(diǎn)，積極推進(jìn)“地質(zhì)環(huán)境治理”，充分挖掘建設(shè)用地潛力。利用高新技術(shù)，提高土地利用率。

3.2 失地農(nóng)民的層面

（1）幫助失地農(nóng)民合理規(guī)劃土地補(bǔ)償金。失地農(nóng)民受教育程度普遍不高，常常對(duì)于大筆資金的規(guī)劃并沒(méi)有正確的思想意識(shí)。因此，政府應(yīng)該幫助他們合理地利用補(bǔ)償金來(lái)提高生活水平。例如，可以把補(bǔ)償金的大部分入股，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，既能解決就業(yè)問(wèn)題，也可以使資金得到有效利用，提高農(nóng)民生活水平。也可以是政府積極扶持的自主創(chuàng)業(yè)，給予失地農(nóng)民優(yōu)惠政策比如減免稅費(fèi)等。

（2）建立能切實(shí)為失地農(nóng)民服務(wù)的信息、培訓(xùn)平臺(tái)。失地農(nóng)民的生活技能普遍單一，對(duì)于城鎮(zhèn)化生活短時(shí)間內(nèi)也較難適應(yīng)。政府可以建立服務(wù)平臺(tái)提供幫助：一是建立就業(yè)信息平臺(tái)。政府與相關(guān)的單位企業(yè)溝通交流，為失地農(nóng)民提供崗位信息，幫助農(nóng)民們找到適合自身的工作；政府把在外打工時(shí)間較早、誠(chéng)信度高、思想活躍、有一定組織能力的能人組成勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，搜集各地用工信息，通過(guò)傳幫帶的方式帶領(lǐng)鄉(xiāng)親外出務(wù)工。二是為農(nóng)民組織技能培訓(xùn)班，針對(duì)用工單位需求和農(nóng)民的需要，拓展培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，以便于他們能夠更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)社會(huì)。

（3）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、制定優(yōu)惠政策，緩解失地農(nóng)民生活壓力。對(duì)于失業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)根據(jù)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。失地農(nóng)民的基本生活保障制度既要有別于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn)，又要考慮與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn)相銜接。建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，關(guān)鍵要落實(shí)保障資金。本著“群眾能接受，政府能承受”，則采取“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”予以籌集。要按照“政策引導(dǎo)、適當(dāng)補(bǔ)貼、農(nóng)民參加”的原則，宣傳引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加農(nóng)村合作醫(yī)療，解決被征地農(nóng)民的醫(yī)療問(wèn)題，防止農(nóng)村因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理，確保養(yǎng)老金足額、準(zhǔn)時(shí)發(fā)放，提高失地農(nóng)民參保的積極性。失地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將失地農(nóng)民全部納入社保，將從根本上解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)期基本生活保障的需要。失地農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，應(yīng)該有相應(yīng)的優(yōu)惠政策對(duì)其進(jìn)行扶持。比如，在失地農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)的時(shí)候，可以為其提供小額貸款、減免稅費(fèi)，在子女的教育問(wèn)題上，減免被征地農(nóng)民子女的學(xué)費(fèi)，讓失地農(nóng)民子女平等地享受當(dāng)?shù)氐慕逃Y源。

（4）改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)管理體制，促進(jìn)失地農(nóng)民適應(yīng)城市，加強(qiáng)他們的城市歸屬感。在國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要努力改進(jìn)原有的管理體制，消除城鄉(xiāng)制度阻隔，將農(nóng)民與城鎮(zhèn)人員平等的對(duì)待，提高他們的經(jīng)濟(jì)和政治地位，確保他們享受到公平合理的社會(huì)公共資源。只有當(dāng)失地農(nóng)民真正適應(yīng)了城市，才能逐步提高自己的生活水平。而失地農(nóng)民的歸屬感加強(qiáng)了，也會(huì)大大緩解當(dāng)前的矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧。

（5）完善征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，為失地農(nóng)民提供必要的法律援助。失地農(nóng)民屬于社會(huì)弱勢(shì)群體。他們社會(huì)地位低下、經(jīng)濟(jì)能力有限，缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)，在征地過(guò)程和其他社會(huì)活動(dòng)中合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，由于沒(méi)有足夠的能力支付因?qū)で缶戎葷?jì)所需要的成本（時(shí)間、金錢等），“法律面前人人平等”的原則就難以在他們身上得到體現(xiàn)。因此，要完善征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，同時(shí)，暢通救助救濟(jì)渠道，為失地農(nóng)民提供多種形式的法律援助，保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，讓城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的行使切實(shí)得到法律的保護(hù)。

4 結(jié) 論

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，只有建立和完善好失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，失地農(nóng)民才能安居樂(lè)業(yè)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)才能事半功倍，才更有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)和諧！

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