董譽文

[摘要]本文通過介紹中國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，運用產(chǎn)業(yè)組織的相關(guān)理論，探討電力產(chǎn)業(yè)效率提升的實現(xiàn)路徑，得出結(jié)論，通過形成電力企業(yè)市場勢力與政府管制的合力，借鑒國際經(jīng)驗，堅持效率與公平相統(tǒng)一的原則，完善電力市場協(xié)調(diào)發(fā)展機制，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，有步驟、分階段的完成我國電力市場化改革是實現(xiàn)中國電力產(chǎn)業(yè)效率提升的重要途徑。

[關(guān)鍵詞]市場勢力；政府管制；市場化改革；效率提升

[中圖分類號]F274 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）8-0032-03

1 引 言

2011年我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，能源、電力生產(chǎn)與消費保持較快的增長勢頭，如圖1所示，發(fā)電裝機已與美國基本持平，發(fā)電量和用電量均已超過美國位居世界第一。我國已經(jīng)成為世界電力大國，但人均裝機、發(fā)電、用電及電氣化水平與發(fā)達國家相比仍然較低，未來增長空間大。在市場機制仍不健全的情況下，中國“經(jīng)濟要發(fā)展，電力要先行”的發(fā)展戰(zhàn)略仍然是有效的，中國電力消費與經(jīng)濟增長之間存在著很強的內(nèi)生性關(guān)系，提高電力產(chǎn)業(yè)效率的經(jīng)濟改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可節(jié)省能源，反過來采取能源保護措施和提高能源利用率，有利于促進長期可持續(xù)的經(jīng)濟增長（林伯強，2003）。能源與電力發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的重要內(nèi)容。就目前我國能源消費結(jié)構(gòu)與電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而言，我國需轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，而探索中國電力產(chǎn)業(yè)效率提升的實現(xiàn)路徑成為尤為迫切需要解決的問題。

就目前中國電力產(chǎn)業(yè)的效率而言，已有的實證研究結(jié)果似乎表明，電力的市場化改革并沒有實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)的效率的明顯改進，換句話說，改革的機制設(shè)計、結(jié)構(gòu)調(diào)整和管制措施并沒有發(fā)揮效果，中國電力產(chǎn)業(yè)在效率問題上存在著較為明顯的X-非效率和資源配置效率的損失。電力產(chǎn)業(yè)已有的效率提升在很大程度上依賴于技術(shù)的進步，而且是技術(shù)進步消除了效率損失后的結(jié)果。因此，電力市場效率的改進是目前中國電力市場化改革中需要解決的一大根本性問題。與此同時，中國電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在很大程度上依賴于煤炭資源的供給，由于煤炭資源的稀缺性和不可再生性，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中國對電力能源的需求不斷增加，電力一旦由于發(fā)電能源投入不足而出現(xiàn)短缺，將直接制約著我國國民生產(chǎn)發(fā)展和人民生活質(zhì)量。因此如何提升產(chǎn)業(yè)效率，高效利用能源，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展是關(guān)乎電力產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展出路的重大問題。

2 文獻綜述

中國電力產(chǎn)業(yè)市場化改革開始于20世紀(jì)80年代，在2002年取得階段性成果，其中大致經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展，即多元化融投資改革階段（1985—1997年）、政企分開的改革階段（1998—2002年）、打破壟斷、促進競爭，電力市場化改革階段（2002年至今）（吳昌南，2011）。但就目前而言，我國的電力建設(shè)仍處于初級階段，雖然“廠網(wǎng)分離”實現(xiàn)了垂直一體化結(jié)構(gòu)中發(fā)電環(huán)節(jié)的分離，電網(wǎng)企業(yè)仍然在輸、配、售電環(huán)節(jié)具有壟斷地位，我國電力產(chǎn)業(yè)的市場模式仍處于單一買方市場階段（林伯強，2004；謝洪軍，任玉瓏，2006）。

國內(nèi)外學(xué)者在電力產(chǎn)業(yè)市場化改革和電力市場機制設(shè)計方面對一些比較典型的電力市場化改革的國家，既有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家，進行了一定的研究，旨在為中國電力市場化改革提供一定的借鑒（周定山，2005；朱治中，謝開，于爾鏗，2005；郭麗巖，2010）。在發(fā)電環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)引入競爭，而輸配電以及系統(tǒng)協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)則仍應(yīng)保持壟斷經(jīng)營的狀態(tài)是現(xiàn)今許多發(fā)達國家電力改革的基本思路。

國外的理論研究和實踐經(jīng)驗都表明，電力市場建設(shè)不可能靠自己形成并自我維持，幾乎所有的電力經(jīng)濟學(xué)家（Joskow，2001；Stoft，2002；Hogan，2003；Harvey&Hogan，2001）都認(rèn)為，電力行業(yè)的可競爭市場結(jié)構(gòu)（Hogan，2001）是不可能由市場和市場參與者自身來形成的，電力市場需要嚴(yán)格的市場設(shè)計。電力市場的機制設(shè)計一旦出現(xiàn)問題，很有可能導(dǎo)致市場交易的問題，擴大發(fā)電廠商的市場勢力，影響短期調(diào)度效率，扭曲市場價格并降低長期投資效率（李虹，2004）。因而，在電力行業(yè)重組期間，特別是初期，電力市場設(shè)計和嚴(yán)格的行業(yè)監(jiān)管對于保證電力市場的競爭性非常關(guān)鍵。

作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下的國家，中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革，是一個放松規(guī)制與強化規(guī)制同步進行的制度變遷的過程，就是在非自然壟斷環(huán)節(jié)充分利用市場機制，讓市場價格信號引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)濟行為，同時在自然壟斷環(huán)節(jié)建立起科學(xué)合理的規(guī)制體系（于良春，2004）。針對目前市場主體、要素市場、電力需求的特殊性以及政府監(jiān)管的不完善造成的中國電力均衡的體制性障礙，應(yīng)進一步調(diào)整市場結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮市場機制和政府監(jiān)管在電力均衡中的作用（于良春、杜瓊，2005）。

目前有關(guān)電力產(chǎn)業(yè)研究主要集中在市場化改革與機制設(shè)計兩個方面，中國學(xué)者在研究本國電力產(chǎn)業(yè)問題的同時，密切關(guān)注他國電力市場化改革的進程，制度創(chuàng)新和運作方式，旨在為我國的電力市場化改革和機制設(shè)計尋求現(xiàn)實基礎(chǔ)和理論依據(jù)。本文認(rèn)為無論是市場化改革還是機制設(shè)計，無論是調(diào)整電力市場結(jié)構(gòu)還是規(guī)范電力企業(yè)行為，其最終的落腳點都應(yīng)該是實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展與效率提升?，F(xiàn)有的國內(nèi)外文獻在這一問題上的研究較為分散，即使涉及電力產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)、行為與績效方面相關(guān)內(nèi)容，大多只是用來佐證市場化改革和市場機制設(shè)計的中心論題。本文從產(chǎn)業(yè)組織理論的視角出發(fā)，探討電力市場化改革過程中，中國電力企業(yè)市場勢力與政府管制在電力市場結(jié)構(gòu)、行為與績效之間傳導(dǎo)過程中發(fā)揮的作用，探討如何實現(xiàn)中國電力產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、高效、發(fā)展。本文是對以往研究的歸納總結(jié)與深化，具有較高的學(xué)術(shù)價值與現(xiàn)實意義。

3 電力企業(yè)的市場勢力

在自然壟斷行業(yè)發(fā)展的最初階段，規(guī)模經(jīng)濟會使壟斷成為一種可選擇的市場組織形式，行業(yè)內(nèi)的企業(yè)依托規(guī)模經(jīng)濟所帶來的低成本優(yōu)勢和高效率優(yōu)勢，具備不受任何干預(yù)的市場勢力。所謂市場勢力就是企業(yè)將其產(chǎn)品的市場價格提高到邊際成本以上的能力。一個產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)和市場行為通過市場勢力影響其自身的經(jīng)濟績效。經(jīng)濟績效是用來衡量產(chǎn)業(yè)完成其符合社會利益的任務(wù)的概念，它包括兩個方面，即效率和技術(shù)進步，也被稱為靜態(tài)效率和動態(tài)效率。（維斯庫斯、哈林頓、弗農(nóng)，2010）。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織理論認(rèn)為企業(yè)憑借低成本、高效率的優(yōu)勢可以有效控制市場，獲取市場勢力，但是市場勢力本身會造成企業(yè)效率的損失，表現(xiàn)在X-非效率和資源配置效率兩個方面。

在電力企業(yè)中由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，加上市場勢力的作用，會允許經(jīng)營者用他們自己的目標(biāo)去替代所有者的經(jīng)營目標(biāo)，在這種情況下，X-非效率就會出現(xiàn)。電力企業(yè)依托不受干預(yù)的壟斷勢力通過產(chǎn)量控制的手段達到抬高價格進而實現(xiàn)利潤最大化的目的，產(chǎn)量控制和抬高價格不僅使消費者剩余減少，還會導(dǎo)致資源配置效率的損失。

雖然傳統(tǒng)觀點認(rèn)為市場勢力會對經(jīng)濟績效產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，但在稀缺資源的利用問題上，哈佛學(xué)派學(xué)者給出的最佳方式是實行所有權(quán)壟斷或歸口管理（謝潑德，2002），市場勢力也就由此產(chǎn)生。其實在資源行業(yè)或者對資源存在嚴(yán)重依賴的產(chǎn)業(yè)，政府管制下，適度的市場勢力則發(fā)揮著對保護資源、提高效率、優(yōu)化服務(wù)的正面效用。

目前煤炭作為我國最主要的發(fā)電能源，極具稀缺性，通過所有權(quán)的壟斷或歸口管理，一方面，電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)的市場勢力的存在明確了資源所有權(quán)，強化了資源節(jié)約和環(huán)境保護的責(zé)任意識。另一方面，電力產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)較大，需要大型電力企業(yè)的較大市場份額來提供足夠的資金和人力支持，這與電力產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)有著密切的聯(lián)系。

中國電力產(chǎn)業(yè)目前的市場組織形式為單一買方市場模式。就發(fā)電市場而言，2002年年底，經(jīng)過對原國家電力公司的拆分重組后，在原國家電力公司擁有的發(fā)電資產(chǎn)基礎(chǔ)上，形成了五大發(fā)電集團公司。除國家電力之外，還有國華電力、華潤電力、國投電力、長江電力以及深能源、申能源、粵電力等發(fā)電公司。我國發(fā)電市場的競爭主體雖然增加，但并不意味著發(fā)電市場從一個壟斷市場變成了競爭性的市場。市場的選擇以及各種優(yōu)勢往往有利于具有規(guī)模優(yōu)勢的原國有電力公司，原來處于壟斷地位的國電公司分拆出來的五大集團仍然具有比較強的市場勢力，無論是全國還是區(qū)域的發(fā)電市場，電力行業(yè)的分拆重組以后，發(fā)電市場基本上形成的是一種寡頭壟斷市場，而不是競爭性的市場結(jié)構(gòu)。（于良春，馬甜，2006）。

與此同時，由于電力本身的同質(zhì)性，在電力產(chǎn)業(yè)的輸配電環(huán)節(jié)，電網(wǎng)企業(yè)為獲得一個地區(qū)的輸配電代理權(quán)而進行競爭的結(jié)果是形成了一個新的壟斷者。因而不同電力產(chǎn)業(yè)市場勢力之間的競爭應(yīng)當(dāng)在政府管制之下，從輸配電環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到用戶服務(wù)差異化與電力普遍服務(wù)的質(zhì)量上，確保中國國民與企業(yè)在任何地方和時間都能以可承受的價格享受供電服務(wù)。

產(chǎn)業(yè)組織理論認(rèn)為寡頭壟斷市場分為松散寡頭壟斷市場和嚴(yán)格寡頭壟斷市場，其中前者是可以存在有效率的競爭的，因而通過一定的政府管制措施，限制電力產(chǎn)業(yè)中的寡頭企業(yè)通過合謀、默許合作、合并、固定價格等方式形成市場勢力，對發(fā)揮電力產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)、提升競爭效率和推動技術(shù)創(chuàng)新和完善電力普遍服務(wù)，具有重要的作用。

4 電力產(chǎn)業(yè)的政府管制

從管制理論和實踐來看，政府管制是應(yīng)對市場失靈的必要手段?，F(xiàn)實中的許多行業(yè)是由少數(shù)大廠商主宰的，市場壟斷、外部性以及信息不對稱廣泛存在，以及公共產(chǎn)品都會導(dǎo)致市場的失靈，政府有必要通過價格激勵，管制法規(guī)或是直接控制的經(jīng)濟行為來對這些領(lǐng)域進行管制，其中經(jīng)濟管制是與競爭政策互補的產(chǎn)業(yè)監(jiān)控手段，其目的就是為了提高效率。政府經(jīng)濟管制的作用更多地集中于一些特殊的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括公用事業(yè)、電信、電力、交通等在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)。政府對自然壟斷行業(yè)的管制不僅包括經(jīng)濟管制，還包括健康、安全與環(huán)境管制（維斯庫斯，哈林頓，弗農(nóng)，2010）。

Baumol（1982）和Sharkey（1997）修正了傳統(tǒng)的自然壟斷理論，指出規(guī)模經(jīng)濟將不再成為自然壟斷的充分必要條件。電力產(chǎn)業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)，一直都是政府管制的重點，20世紀(jì)90年代以來，世界各國興起了電力行業(yè)重組和市場化改革的浪潮，其核心就是在電力行業(yè)建立競爭性的市場結(jié)構(gòu)（李虹，2004）。謝潑德（2002）認(rèn)為多數(shù)自然壟斷行業(yè)（包括電力產(chǎn)業(yè)）都包含了自然壟斷和自然競爭的部分。李虹（2011）認(rèn)為隨著企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)類型的多樣化，具有網(wǎng)絡(luò)特征的產(chǎn)業(yè)中普遍存在著競爭性和非競爭性業(yè)務(wù)，就電力產(chǎn)業(yè)而言，非競爭性業(yè)務(wù)包括高壓輸電網(wǎng)、低壓配電網(wǎng)，競爭性業(yè)務(wù)包括發(fā)電和售電環(huán)節(jié)。

我國電力管理體制正在由高度計劃、垂直一體化的管理方式向市場化過渡。國家拆分國家電力公司，打破壟斷后，電力市場呈現(xiàn)出寡頭競爭的格局。寡頭之間通過博弈選擇競爭或是合謀。如果寡頭選擇競爭，則由于電力產(chǎn)品的同質(zhì)性，其競爭方式和競爭行為都會趨同，價格競爭會可能造成社會資源的損失。但是如果采取合謀的方式，那么由于電力產(chǎn)業(yè)自身的技術(shù)經(jīng)濟特征，價格壟斷同樣也會帶來社會福利的喪失。因此電力市場化改革過程中政府對市場行為的管制顯得十分必要。以電網(wǎng)公司為例，當(dāng)同時有兩條或者更多的網(wǎng)絡(luò)線路需要擴展時，網(wǎng)絡(luò)公司之間的合謀將使得監(jiān)管機構(gòu)更難對它們進行甄別，低效率網(wǎng)絡(luò)公司的向下扭曲變大，高效率網(wǎng)絡(luò)公司的信息租金增加（何廣濤，闕光輝，蔣靖浩，2004）。

就目前而言，中國電力產(chǎn)業(yè)的政府管制體制已經(jīng)進行了多項的改革，包括融資主體多元化、建立新的管制機構(gòu)、管制目標(biāo)與職能的重新定位等，未來還需要在電價設(shè)置、電力產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)方面進行更為深入的改革。中國政府應(yīng)針對電力產(chǎn)業(yè)中的不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，采取不同的改革方案與管制舉措。通過引入競爭機制、規(guī)范市場秩序、引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新、在提升電力產(chǎn)業(yè)運營效率的同時，提升中國電力普遍服務(wù)水平，充分發(fā)揮市場主體的積極性，調(diào)動社會各方力量，是實現(xiàn)中國電力產(chǎn)業(yè)效率提升與持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

5 結(jié) 論

我國的電力改革不僅需要建立競爭性市場結(jié)構(gòu)，完善市場機制，也需要建立新的政府監(jiān)管體系，轉(zhuǎn)變政府行業(yè)管理方式，完善監(jiān)管手段。中國電力產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展與效率提升的實現(xiàn)機制如圖2所示。實現(xiàn)中國電力產(chǎn)業(yè)效率提升與持續(xù)發(fā)展需要明確電力市場結(jié)構(gòu)的改革方向與途徑，通過市場化改革調(diào)整電力產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，在市場化改革中通過嚴(yán)格的市場設(shè)計約束電力產(chǎn)業(yè)企業(yè)行為，共同影響電力產(chǎn)業(yè)市場勢力的形成與效力的發(fā)揮。在規(guī)制企業(yè)市場勢力的同時，不斷完善電力市場政府管制，形成市場勢力與政府管制在規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)市場生產(chǎn)經(jīng)營活動與研發(fā)創(chuàng)新活動的合力。在自然壟斷行業(yè)，通過發(fā)揮市場勢力和政府管制的共同作用，鼓勵引導(dǎo)技術(shù)進步，有利于實現(xiàn)該行業(yè)效率的提升與持續(xù)的發(fā)展。

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