李旭輝

(中共山西省晉中市委黨校黨史黨建教研室，山西晉中030600)

2004 年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)的反腐進(jìn)入到懲防結(jié)合的制度反腐新時(shí)期。國(guó)際上，制度反腐體系最核心的制度——家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，被稱為反腐敗的“陽(yáng)光法案”“達(dá)摩克利斯之劍”，而這一核心制度在我國(guó)存在實(shí)施較晚、制度本身不健全、實(shí)施效果不明顯等問(wèn)題，這一制度的實(shí)施現(xiàn)狀值得我們深思。

一、我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)制度的實(shí)施現(xiàn)狀

1．從中央層面來(lái)看，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得到初步踐行

1995 年4 月30 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》。這是我國(guó)第一部關(guān)于官員收入申報(bào)的規(guī)定，是我國(guó)實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的破冰之舉，構(gòu)建了我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架。

2001 年6 月15 日，中紀(jì)委會(huì)同中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。這項(xiàng)《規(guī)定》較之于1995 年的上述《規(guī)定》在申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容等方面都做了擴(kuò)充。

隨著《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的生效以及我國(guó)正式加入該公約①《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》于2003 年10 月31 日第58 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)全體會(huì)議審議通過(guò)。該公約于2005 年12 月14 日在我國(guó)正式生效。，我國(guó)的反腐逐步與國(guó)際接軌，公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)制度實(shí)施的成效在國(guó)內(nèi)外受到越來(lái)越多的關(guān)注。

2010 年7 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》①本文主要以這一規(guī)定為討論對(duì)象，下文簡(jiǎn)稱為“新《規(guī)定》”。，該規(guī)定共二十三條，在申報(bào)主體、申報(bào)事項(xiàng)、違紀(jì)處分等方面擴(kuò)充了內(nèi)容。

十八大之后，新一屆政府對(duì)腐敗重拳出擊：十八屆三中全會(huì)要求“領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避……推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度”;《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013 -2017 年工作規(guī)劃》提出“制定配偶已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員任職崗位管理辦法”等。

2．從地方層面來(lái)看，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不斷創(chuàng)新

家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施雖已在中央層面破冰，但步履維艱，其中最大的瓶頸就是官員申報(bào)信息的公開(kāi)問(wèn)題。當(dāng)前，為有效遏制腐敗，我國(guó)一些地方開(kāi)始了大膽的探索，并取得了一些進(jìn)展。例如，2008 年5 月，新疆阿爾泰地區(qū)紀(jì)委出臺(tái)《縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》，自2009 年1 月1 日起在阿爾泰地區(qū)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制;2009 年9 月21 日，根據(jù)湖南省瀏陽(yáng)市《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的十項(xiàng)廉政制度》的規(guī)定，瀏陽(yáng)擬提職的75 名領(lǐng)導(dǎo)干部公布了他們的年收入、房產(chǎn)、投資、車輛等所有財(cái)產(chǎn);十八大之后廣東省開(kāi)展了領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)并在一定范圍公示的試點(diǎn)工作。

二、我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)制度存在的不足

1．制度實(shí)施的目的不明確

家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)的主體是公職人員。世界上建立公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度的國(guó)家，其目的一般分為以下三種：以打擊公職人員利用公共權(quán)力或其社會(huì)影響力而獲取不法利益為目的;以防止社會(huì)發(fā)生利益沖突從而引發(fā)社會(huì)混亂為目的②要求公職人員申報(bào)并公開(kāi)其家庭財(cái)產(chǎn)是利益沖突管理制度非常重要的內(nèi)容。;以前兩者為共同目的?？v觀我國(guó)實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度二十年左右的實(shí)踐，我國(guó)多部關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的文件(包括中央和地方的)基本上都是以加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理、監(jiān)督從而促進(jìn)廉潔從政為目的。這種定位較低、不符合民眾期望的目的，造成了制度實(shí)施效果不明顯、監(jiān)督不到位、社會(huì)影響力不大等問(wèn)題。

2．制度的法律地位太低

國(guó)際上實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國(guó)家大都是通過(guò)立法程序來(lái)保證制度的有效實(shí)行。例如，美國(guó)制定了《政府行為道德法》《政府官員和工作人員道德行為準(zhǔn)則》《廉政法》;新加坡通過(guò)了《反貪污法》《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》《公務(wù)員法》《共同價(jià)值觀白皮書》;法國(guó)有《資金透明度法》;韓國(guó)通過(guò)了《公務(wù)人員倫理法》;俄羅斯有《反腐敗法》等。而我國(guó)關(guān)于家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定基本上都是由黨內(nèi)法規(guī)確立的，法律位階過(guò)低，難以引起官員甚至普通百姓的足夠重視，客觀上造成實(shí)施效果不佳。

3．制度本身存在一些缺陷

第一，申報(bào)主體范圍狹窄。按照新《規(guī)定》第二條的規(guī)定，申報(bào)主體包括各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級(jí)副職以上(含縣處級(jí)副職)的干部，人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級(jí)副職以上的干部，大型、特大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)(含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè))的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)(含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè))的領(lǐng)導(dǎo)班子成員等。縣(處)級(jí)干部大多都是一個(gè)單位或某個(gè)地方的“一把手”、掌權(quán)人，他們手中握有很大的權(quán)力，理所當(dāng)然要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。但在公安、工商、稅務(wù)、交通、城建等部門，即便是普通工作人員也存在“潛在”的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@些部門掌握的公權(quán)力比較特殊、專業(yè)性比較強(qiáng)，所以是一些不法商人、企業(yè)主重點(diǎn)滲透的領(lǐng)域。在這些級(jí)別較低的或者普通工作人員中發(fā)生的腐敗行為多為貪污式腐敗(見(jiàn)下表)。2013 年紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)查發(fā)生在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、教育等部門的腐敗案件，查處1．5 萬(wàn)人，比2012 年同期增長(zhǎng)27．0%①數(shù)據(jù)來(lái)源：中央紀(jì)檢監(jiān)察部網(wǎng)站。。

2000 -2009 年腐敗主體的職級(jí)分布表［1］

第二，申報(bào)事項(xiàng)不夠齊全。新《規(guī)定》第四條規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)報(bào)告的收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)。需要指出的是，收入不等于財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)所包含的范圍要比收入廣泛得多。財(cái)產(chǎn)包括：(1)有形財(cái)產(chǎn)。可以是合法收入和繼承、受贈(zèng)所得，也可以是非法的貪污、索賄或受賄所得，其表現(xiàn)為實(shí)體的金錢或物資。(2)無(wú)形財(cái)產(chǎn)?？梢允侵R(shí)產(chǎn)權(quán)、干股，也可以是債權(quán)。以浙江為例，從2007 年7 月以來(lái)，浙江省檢察機(jī)關(guān)查辦的各種新型受賄犯罪案件中，八成以上是干股受賄、特定關(guān)系人共同受賄、以交易形式受賄、以合作投資名義受賄案件，尤其以干股受賄案為最，達(dá)到26 件30 人。

第三，申報(bào)受理機(jī)構(gòu)不具權(quán)威性和獨(dú)立性。根據(jù)新《規(guī)定》第八條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，按照干部管理權(quán)限由相應(yīng)的組織(人事)部門負(fù)責(zé)受理，這就形成了基本上都是單位內(nèi)部監(jiān)管的局面。申報(bào)受理機(jī)關(guān)應(yīng)具備足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性，才能使財(cái)產(chǎn)申報(bào)不受人為因素的制約。中央紀(jì)委監(jiān)察部2013 年1 月10 日的新聞發(fā)布會(huì)公布2013 年中央紀(jì)委監(jiān)察部查處的涉嫌違紀(jì)違法的中管干部達(dá)31 人，這說(shuō)明即便是規(guī)格如此高的中管干部在平時(shí)的監(jiān)察中也都存在不少漏洞，那么基層、單位內(nèi)部的監(jiān)管能起到多大的作用，值得我們深思。例如，中紀(jì)委公布的數(shù)據(jù)顯示：2013 年受處分的縣處級(jí)以上干部六千四百多人，比2012 年同期增長(zhǎng)36．3%;查處農(nóng)村腐敗案件8．3 萬(wàn)件，處分8．7 萬(wàn)人②數(shù)據(jù)來(lái)源：中央紀(jì)檢監(jiān)察部網(wǎng)站。。

第四，違規(guī)瞞報(bào)或不報(bào)的懲處力度過(guò)輕。新《規(guī)定》第十七條明確了違反規(guī)定的責(zé)任，但存在兩個(gè)不足：(1)目前我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，因貪污、受賄帶來(lái)的道德和法律風(fēng)險(xiǎn)都比較低，這是腐敗易發(fā)、高發(fā)、多發(fā)的原因之一。批評(píng)教育、黨紀(jì)政紀(jì)處分等手段顯得有些溫和、軟弱，對(duì)于腐敗分子來(lái)說(shuō)震懾力太弱，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施效果大打折扣。(2)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為新《規(guī)定》實(shí)施的監(jiān)管部門，其地位比較尷尬。目前我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，同時(shí)受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)踐中，由于上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)方面，而地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)立、干部任免、人事編制和財(cái)務(wù)等方面受同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，因此，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要是在同級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的，這樣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性就會(huì)受限，其監(jiān)督作用難以真正有效地發(fā)揮。十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了一定程度的改革，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，但是，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生根本的變化。

第五，申報(bào)缺乏公開(kāi)環(huán)節(jié)?？v觀新《規(guī)定》二十三條，沒(méi)有一條是關(guān)于申報(bào)材料如何公開(kāi)的說(shuō)明和規(guī)定。財(cái)產(chǎn)申報(bào)的目的不是為了申報(bào)本身，而是為了方便監(jiān)督官員的財(cái)產(chǎn)狀況，因此必須有關(guān)于公開(kāi)環(huán)節(jié)的規(guī)定。

4．制度實(shí)施的效果不盡如人意

中央的兩項(xiàng)《規(guī)定》構(gòu)成了我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主體框架，其實(shí)施效果不盡如人意：一方面，全社會(huì)沒(méi)有獲得有關(guān)申報(bào)結(jié)果的任何公開(kāi)信息;另一方面，1997 年以來(lái)，因腐敗受到查處的縣處級(jí)官員有四萬(wàn)多人，省部級(jí)官員也有一百多人，但其中沒(méi)有一個(gè)人的腐敗問(wèn)題是在執(zhí)行《規(guī)定》時(shí)被發(fā)現(xiàn)的［2］。地方的多項(xiàng)規(guī)定雖然在一定程度上進(jìn)行了細(xì)化，但目的依然沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。

三、完善我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)制度與配套措施的建議

近二十年來(lái)，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)制度在我國(guó)逐步推行，在申報(bào)內(nèi)容上，從申報(bào)個(gè)人收入擴(kuò)大到申報(bào)本人、配偶、子女的收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng);在申報(bào)種類上，從單種申報(bào)擴(kuò)展為與國(guó)際接軌的職前、職中、職后申報(bào);在申報(bào)公開(kāi)上，從不公開(kāi)到部分地方開(kāi)始試點(diǎn)公開(kāi)。但是必須指出的是，目前我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)制度還有很大的改進(jìn)和完善的空間。

(一)完善我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)制度

1．誰(shuí)來(lái)申報(bào)

理論上來(lái)講，家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體應(yīng)包括所有國(guó)家工作人員，而且由于家庭成員的財(cái)產(chǎn)難以明確分割，因此一般還包括配偶、共同生活的子女。至于哪些公職人員需要申報(bào)，西方的做法是，高級(jí)政務(wù)官員、高級(jí)公務(wù)員、國(guó)企高層都是必須申報(bào)的主體。鑒于我國(guó)的具體實(shí)際，筆者認(rèn)為可以分三步走：第一步，黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位中有職務(wù)的人員必須申報(bào);第二步，在第一步順利完成的情況下，把一些高風(fēng)險(xiǎn)崗位的工作人員作為申報(bào)主體;第三步，最終的目標(biāo)是把全部國(guó)家工作人員納入申報(bào)主體范圍。

2．申報(bào)什么

筆者建議應(yīng)把以下四類財(cái)產(chǎn)全部作為申報(bào)的內(nèi)容：(1)工資、獎(jiǎng)金、福利等收入。這是最基本的申報(bào)內(nèi)容，同時(shí)也是最容易查清的內(nèi)容，因?yàn)椴还苈毼桓叩?，這些收入在單位的賬戶上就可以查清。(2)不動(dòng)產(chǎn)及交通工具。不動(dòng)產(chǎn)包括房產(chǎn)、地產(chǎn)等，交通工具包括所有的機(jī)動(dòng)交通工具，如汽車、游艇、私人飛機(jī)等。(3)資本收入。包括投資基金、股票、黃金、期貨等獲得的收入。(4)其他收入。如通過(guò)講學(xué)、專利、專著等獲得的收益。(5)債務(wù)狀況。我國(guó)一直以來(lái)對(duì)于公職人員的債務(wù)狀況沒(méi)有申報(bào)的要求，而在國(guó)外，債務(wù)也是財(cái)產(chǎn)申報(bào)不可或缺的一部分，因?yàn)橥ㄟ^(guò)債務(wù)的變化，可以反映出一個(gè)家庭收入與支出的比例是否在合理范圍之內(nèi)，從而判斷其財(cái)產(chǎn)的增減是否在合理范圍內(nèi)。

3．向誰(shuí)申報(bào)

上文曾指出，由本單位的組織人事部門作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，因此，筆者建議，我國(guó)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候設(shè)立專門的“廉政審查機(jī)關(guān)”，負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)國(guó)家工作人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行登記、審查、管理?！傲彶闄C(jī)關(guān)”實(shí)行從中央到地方垂直管理，以便最大限度地避免地方干預(yù)。國(guó)家工作人員的財(cái)產(chǎn)狀況實(shí)行逐級(jí)上報(bào)，如科級(jí)干部向縣處級(jí)的審查機(jī)關(guān)申報(bào)，縣處級(jí)干部的申報(bào)由廳局級(jí)的審查機(jī)關(guān)受理;另外“廉政審查機(jī)關(guān)”的工作人員、軍事機(jī)構(gòu)工作人員的申報(bào)也應(yīng)遵守此規(guī)定。中央一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)可以考慮由全國(guó)人大成立一個(gè)專門受理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記、審查、管理。

4．何時(shí)申報(bào)

在申報(bào)種類和時(shí)限上我國(guó)已引入國(guó)際慣例，即實(shí)行初任申報(bào)、日常申報(bào)和離職申報(bào)。(1)初任申報(bào)。國(guó)家工作人員成為申報(bào)義務(wù)人的一個(gè)月內(nèi)，必須向“廉政審查機(jī)關(guān)”如實(shí)申報(bào)其家庭財(cái)產(chǎn)。(2)日常申報(bào)。在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的初期，應(yīng)該要求所有官員對(duì)其家庭財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行隨時(shí)申報(bào)和定期申報(bào)。隨時(shí)申報(bào)要求家庭財(cái)產(chǎn)發(fā)生重大變化時(shí)(如股票的漲跌帶來(lái)的變化)應(yīng)進(jìn)行申報(bào)。例如，在我國(guó)香港地區(qū)，如有任何每次等于或超過(guò)20 萬(wàn)港元或數(shù)額相當(dāng)于3 個(gè)月薪金(以較少者為準(zhǔn))的投資交易，均需在交易后7 天內(nèi)申報(bào)［3］。由于實(shí)行隨時(shí)申報(bào)，所以定期申報(bào)每年一次即可。(3)離職申報(bào)。國(guó)家工作人員主動(dòng)離職、正常退休時(shí)都應(yīng)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。主動(dòng)離職的工作人員在離職后一個(gè)月內(nèi)對(duì)其家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行一次申報(bào)即可;退休的工作人員在退休后一個(gè)月內(nèi)對(duì)其家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)，此后的三年每年也應(yīng)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。

5．誰(shuí)公開(kāi)，向誰(shuí)公開(kāi)，公開(kāi)什么

總結(jié)國(guó)內(nèi)外實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)包括四個(gè)流程：申報(bào)、審查、公開(kāi)、監(jiān)督。其中公開(kāi)環(huán)節(jié)是最具爭(zhēng)議的，原因有二：(1)公開(kāi)家庭財(cái)產(chǎn)會(huì)限制官員的隱私權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而公眾享有必要的知情權(quán)，這樣二者就會(huì)形成沖突。已經(jīng)實(shí)施家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的國(guó)家都采取了公法優(yōu)先和公共利益優(yōu)先的原則，個(gè)人的隱私雖然受到法律保護(hù)，但與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí)，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受隱私權(quán)的保護(hù)，而成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容。(2)公開(kāi)家庭財(cái)產(chǎn)對(duì)于社會(huì)的治安要求頗高。財(cái)產(chǎn)的公開(kāi)會(huì)給國(guó)家工作人員的家庭財(cái)產(chǎn)、人身安全帶來(lái)一定的“隱患”。哥倫比亞的一位財(cái)政部長(zhǎng)曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“一位政治家公開(kāi)他們的收入，無(wú)疑于是‘引綁匪入家’，并且為綁匪索要贖金提供了數(shù)額?！保?］出于保護(hù)官員隱私和安全的考慮，實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的國(guó)家和地區(qū)都特別重視公開(kāi)環(huán)節(jié)的完善。

第一，誰(shuí)需要公開(kāi)?在美國(guó)，總統(tǒng)任命的高級(jí)官員以及高級(jí)文官需要向公眾公開(kāi)財(cái)產(chǎn)，其余90%的公職人員只需要向其所任職機(jī)構(gòu)的官員申報(bào)收入與資產(chǎn)即可;在香港，立法會(huì)議員、行政會(huì)議全體成員、各司司長(zhǎng)等的財(cái)產(chǎn)申報(bào)需要向公眾公開(kāi)，其他公職人員往往只申報(bào)不公開(kāi);加拿大、俄羅斯等都實(shí)行有限公開(kāi)。

第二，向誰(shuí)公開(kāi)?韓國(guó)、法國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等采取向公眾公開(kāi)的原則，所有公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料均可依法查閱;特別是少數(shù)政府高級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料會(huì)定期刊載于公開(kāi)發(fā)行的公報(bào)上，民眾及媒體經(jīng)由公報(bào)而無(wú)需申請(qǐng)查閱，就可掌握這些重要公職人員的財(cái)產(chǎn)及變動(dòng)情況。新加坡、泰國(guó)等采取保密原則，財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料只由財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理及審核保管機(jī)構(gòu)掌握，不予公布，也不允許公眾查閱［5］。

第三，公開(kāi)什么?在我國(guó)香港地區(qū)，公眾可以查到申報(bào)人的地產(chǎn)、房產(chǎn)狀況，公司股東、合伙人或董事的身份，1%或以上的股權(quán)等［6］。在加拿大，公眾只能獲知公職人員家庭財(cái)產(chǎn)的類別，無(wú)法知曉確切的價(jià)值。

鑒于申報(bào)公開(kāi)不利因素的存在和其他國(guó)家或地區(qū)的做法，目前我國(guó)的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)采取適度公開(kāi)的原則。筆者認(rèn)為，新疆阿爾泰地區(qū)的做法可行性較高：申報(bào)分為“兩本賬”，一本包括工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、本人和近親接受的禮金等內(nèi)容;另一本是官員歷年來(lái)的全部財(cái)產(chǎn)情況，包括大額不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)置、交易、租賃收入情況及資金來(lái)源等。第一本賬要向社會(huì)大眾和媒體公開(kāi)，第二本賬由“廉政審查機(jī)關(guān)”負(fù)責(zé)審查、核實(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后必須及時(shí)向公眾和媒體公開(kāi)。關(guān)于誰(shuí)需要公開(kāi)這一問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)實(shí)際，可以考慮省部級(jí)“一把手”率先公開(kāi)，之后各地區(qū)、部門的“一把手”再公開(kāi)，目前不宜實(shí)行公職人員財(cái)產(chǎn)狀況全部公開(kāi)。

6．怎樣懲處

制度要有震懾力，就必須有剛性。因此建議我國(guó)盡快就家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行立法，賦予其相應(yīng)的法律地位，對(duì)違規(guī)瞞報(bào)或不報(bào)者進(jìn)行必要的、嚴(yán)厲的懲處。除了黨內(nèi)處分外，對(duì)于有貪污事實(shí)而又瞞報(bào)的官員，可以考慮加重量刑。懲處有力度，執(zhí)行才會(huì)有效果。

(二)完善我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公開(kāi)制度的配套措施

家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制是制度反腐的核心內(nèi)容，但這一制度要想成為真正的“陽(yáng)光法案”，還需一些配套措施：

第一，廣義金融實(shí)名制的實(shí)施。在家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的實(shí)施過(guò)程中，如果申報(bào)人不如實(shí)申報(bào)，審查機(jī)關(guān)如何得知?目前我國(guó)實(shí)行的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)反腐起不到應(yīng)有的作用，除了制度本身的問(wèn)題外，還有一個(gè)重要的原因就是，我國(guó)實(shí)行的金融實(shí)名制僅僅是狹義上的，而與家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制并稱為反腐“孿生兄弟”的金融實(shí)名制是廣義上的金融實(shí)名制①?gòu)V義金融實(shí)名制是指全面實(shí)名，即金融機(jī)構(gòu)在任何單位和個(gè)人開(kāi)設(shè)賬戶時(shí)，審查開(kāi)戶人的有效身份證件和詳盡資料的制度。如個(gè)人開(kāi)戶，不僅審查其住址、職業(yè)、婚姻、子女情況，還要審查其收入及負(fù)債情況。。

第二，遺產(chǎn)稅的開(kāi)征。從我國(guó)實(shí)際看，腐敗者貪污受賄所得大多用于家庭消費(fèi)，或?yàn)榱私o后代積累財(cái)富，如果我們也開(kāi)征稅率較高的遺產(chǎn)稅，會(huì)在一定程度上弱化一些官員的腐敗動(dòng)機(jī)，有利于反腐防腐。

第三，反腐敗法的制定。我國(guó)目前對(duì)腐敗分子定罪量刑的依據(jù)主要是刑法和其他單行法規(guī)中關(guān)于懲治貪污賄賂行為的條款，而國(guó)際上反腐成效明顯的國(guó)家都有獨(dú)立的反腐單行法律法規(guī)，如新加坡有《防止腐敗法》《沒(méi)收貪污所得利益法》，韓國(guó)有《腐敗防止法》《反腐敗法》等。因此，筆者建議我國(guó)應(yīng)盡快制定《中華人民共和國(guó)防止腐敗法》，用科學(xué)、完善的反腐法律體系來(lái)規(guī)范所有國(guó)家工作人員的行為，維護(hù)執(zhí)政黨的黨風(fēng)黨紀(jì)，進(jìn)一步增強(qiáng)黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政地位，更好地實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)。

第四，廉潔文化的宣揚(yáng)。除了對(duì)那些“下定決心”腐敗的人用制度約束、用法律震懾外，還需要在全社會(huì)進(jìn)行廉潔文化教育，使腐敗行為成為人人喊打的“過(guò)街老鼠”。譬如在我國(guó)香港地區(qū)，廉政公署除了對(duì)貪污分子進(jìn)行審查外，本著“防范勝于執(zhí)行”的原則，還通過(guò)《廉政專員公署條例》規(guī)定：要“教育公眾認(rèn)識(shí)貪污的禍害”“爭(zhēng)取和促進(jìn)公眾支持打擊貪污”。在懲治、預(yù)防和教育的共同作用下，香港反腐所取得的成績(jī)?yōu)槭澜缢J(rèn)可。

［1］公 婷 吳木鑾：《我國(guó)2000 -2009 年腐敗案例研究報(bào)告——基于2800 余個(gè)報(bào)道案例的分析》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2012 年第4 期。

［2］許向陽(yáng)：《“陽(yáng)光法案”應(yīng)盡快出臺(tái)——關(guān)于建立“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度”的思考》，載《中國(guó)改革》，2005 年第5 期。

［3］［6］任建明：《反腐敗制度與創(chuàng)新》，北京：中國(guó)方正出版社2012 年版，第281、285 頁(yè)。

［4］杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構(gòu)國(guó)家廉政體系》，清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯，北京：中國(guó)方正出版社2003年版，第270 頁(yè)。

［5］曹貴寶 劉宏勛等：《加美韓新等國(guó)家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及經(jīng)驗(yàn)的借鑒與啟示》，載《邯鄲學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008 年第2 期。